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22.03.2012

Der Früh­warn­be­richt 2012 der Eu­ro­päi­schen Kom­mis­si­on

Einstieg in das neue Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte

  • Die Europäische Kommission hat im Zuge der Umsetzung des neuen Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte ihren ersten Frühwarnbericht vorgelegt.
  • Die Kommission ist der Auffassung, dass zwölf Mitgliedstaaten von gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichten betroffen oder bedroht sein könnten und deshalb eingehend untersucht werden sollen.
  • Dabei handelt es sich um einen vorläufigen Befund. Ob und inwieweit es sich bei den festgestellten Auffälligkeiten tatsächlich um problematische Entwicklungen handelt, wird erst nach den vertieften Analysen entschieden.
  • Deutschland ist von der Kommission nicht für eine nähere Untersuchung vorgesehen.

1 Hintergrund: Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung auf Gemeinschaftsebene

Ein neues Regelwerk zur Stärkung der finanz- und wirtschaftspolitischen Überwachung in der Europäischen Union trat im Dezember 2011 in Kraft. Mit der Einrichtung des Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte wurde der bereits bestehenden haushaltspolitischen Überwachung ein neues Instrument zur Seite gestellt, das auf eine bessere wirtschaftspolitische Steuerung zielt.1 Rechtsgrundlage ist die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011, die das Europäischen Parlament und der Europäische Rat im November 2011 als Teil des sogenannten „Sixpack“ verabschiedet haben.

Das damit eingeführte Ungleichgewichtsverfahren („Macroeconomic Imbalance Procedure“) ist in das Europäische Semester eingebunden und wird 2012 erstmalig angewandt. Es gibt den institutionellen Rahmen vor, mit dem in der Gemeinschaft neben tragfähigen öffentlichen Finanzen eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik gefordert und durchgesetzt werden soll. Den Auftakt dazu bildet die erstmalige Vorlage eines Frühwarnberichts durch die Europäische Kommission („Alert Mechanism Report“).

2 Zentrale Berichtsaussagen

Seiner Aufgabe im neuen Verfahren entsprechend weist der Frühwarnbericht (PDF) die Mitgliedstaaten aus, die nach erster Einschätzung der Kommission von makroökonomischen Ungleichgewichten betroffen oder bedroht sein könnten und deshalb in einem nächsten Schritt einer eingehenden Überprüfung unterzogen werden sollen.

Die Notwendigkeit dafür sieht die Kommission in zwölf Fällen als gegeben an; davon gehören sieben Mitgliedstaaten dem Euroraum an, wie Tabelle 1 zeigt.

Tabelle 1: Kommissionsvorschläge für eine vertiefte Analyse von Mitgliedstaaten

innerhalb des Euroraums

außerhalb des Euroraums

BelgienBulgarien
FinnlandDänemark
FrankreichSchweden
ItalienUngarn
SlowenienVereinigtes Königreich
Spanien 
Zypern 
Quelle: Europäische Kommision.

Die Mitgliedstaaten Griechenland, Irland, Portugal und Rumänien nahm die Kommission nicht in ihre Liste auf, weil sie als sogenannte Programmländer ohnehin permanent überwacht werden und strikten Auflagen zu strukturellen Reformen unterliegen. Auf eine Dopplung der Überwachung im Rahmen des makroökonomischen Ungleichgewichtsverfahrens wurde deshalb verzichtet.

Auf der ersten Stufe des Verfahrens wählte die Kommission einen breiten analytischen Ansatz. Dieser führt zu einer relativ großen Zahl von Fällen, in denen sie eine nachfolgende nähere Untersuchung für angemessen hält. Das mindert in diesem (frühen) Verfahrensstadium die Gefahr, mögliche risikobehaftete Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu übersehen.

Im Fall Deutschlands hält die Kommission keine vertiefte Analyse für erforderlich. Ein Verletzen von Schwellenwerten wird hier nur beim Blick auf die verringerten Weltmarktanteile und den (krisenbedingt hohen) öffentlichen Schuldenstand konstatiert. Dabei ist die Kommission der Auffassung, dass die allmähliche Verminderung des deutschen Leistungsbilanzüberschusses nicht zuletzt Folge der anziehenden Inlandsnachfrage ist und insofern als Teil eines Normalisierungsprozesses („rebalancing“) angesehen werden kann. Auch die Schuldenbremse bewertet sie mit Blick auf die gewünschte Reduzierung der staatlichen Schuldenquote positiv („should underpin a trend decline“).

3 Grundlagen der Bewertung: Ergebnisse im Detail

3.1 Funktion der Indikatoren („Scoreboard“)

Zur Erkennung möglicher Ungleichgewichte verwendet die EU-Kommission in einem ersten Schritt – wie in der Verordnung vorgesehen – einen Satz von Indikatoren, deren Werte mit zuvor festgelegten Schwellenwerten verglichen werden und deren Überschreiten als Warnsignal dient („Scoreboard“). Das Ergebnis dieses Abgleichs zeigt Tabelle 2.

Felder, in denen die Warnschwellen für die jeweils untersuchte Größe überschritten werden, sind dunkel eingefärbt. Das ist bei etwa einem Drittel aller Felder der Fall. Es gibt keinen Mitgliedstaat, in dem nicht mindestens zwei von zehn Indikatoren auf dieser Anzeigetafel aufleuchten, dafür aber auch kein Land, das alle Schwellenwerte verletzt. Mitgliedstaaten, bei denen die Hälfte der Kennziffern oder mehr das Überschreiten einer Warnschwelle anzeigen, sind dagegen durchaus vorzufinden.

Tabelle 2: Scoreboard

 

Jahr 2010

Externe Ungleichgewichte und Wettbewerbsfähigkeit

Leistungsbilanzsaldo
(Dreijahres-durchschnitt in % des BIP)

Nettoauslands-vermögen
(in % des BIP)

Realer effektiver Wechselkurs
(Veränderung über einen Dreijahres-zeitraum in %)

Anteil an den weltweiten Ausfuhren
(Veränderung über einen Fünfjahres-zeitraum in %)

Nominale Lohnstückkosten
(Veränderung über einen Dreijahres-zeitraum in %)

Schwellenwerte

-4/+6%

-35%

±5% & ±11%

-6%

+9%  & +12%

Belgien

-0,677,81,3

-15,4

8,5

Bulgarien

-11,1

-97,7

10,415,8

27,8

Dänemark

3,910,30,9

-15,3

11,0

Deutschland

5,938,4-2,9

-8,3

6,6

Estland

-0,8

-72,8

5,9-0,99,3

Finnland

2,19,90,3

-18,7

12,3

Frankreich

-1,7-10,0-1,4

-19,4

7,2

Griechenland

-12,1

-92,5

3,9

-20,0

12,8

Irland

-2,7

-90,9

-5,0

-12,8

-2,3

Italien

-2,8-23,9-1,0

-19,0

7,8

Lettland

-0,5

-80,2

8,514,0-0,1

Litauen

-2,3

-55,9

9,113,90,8

Luxemburg

6,4

96,51,93,2

17,3

Malta

-5,4

9,2-0,66,97,7

Niederlande

5,028,0-1,0

-8,1

7,4

Österreich

3,5-9,8-1,3

-14,8

8,9

Polen

-5,0

-64,0

-0,520,1

12,3

Portugal

-11,2

-107,5

-2,4

-8,6

5,1

Rumänien

-6,6

-64,2

-10,421,4

22,1

Schweden

7,5

-6,7-2,5

-11,1

6,0

Slowakai

-4,1

-66,2

12,1

32,6

10,1

Slowenien

-3,0

-35,7

2,3-5,9

15,7

Spanien

-6,5

-89,5

0,6

-11,6

3,3

Tschechien

-2,5

-49,0

12,7

12,35,1

Ungarn

-2,1

-112,5

-0,51,43,9

Vereinigtes Königreich

-2,1-23,8

-19,7

-24,3

11,3

Zypern

-12,1

-43,4

0,8

-19,4

7,2
noch Tabelle 2: Scoreboard

Jahr 2010

Interne Ungleichgewichte

Immobilienpreise in Relation zum Verbraucherpreisindex
(Veränderung gegenüber Vorjahr in %)

Kreditvergabe an den Privatsektor
(in % des BIP)

Schuldenstand des Privatsektors
(in % des BIP)

Öffentlicher Schuldenstand
(in % des BIP)

Arbeitslosenquote
(Dreijahresdurchschnitt in %)

Schwellenwerte

+6% 

15%

160%

60%

10%

Belgien

0,413,1

233

96

7,7

Bulgarien

-11,1-0,2

169

167,5

Dänemark

0,55,8

244

435,6

Deutschland

-1,03,1128

83

7,5

Estland

-2,1-8,6

176

7

12,0

Finnland

6,8

6,8

178

487,7

Frankreich

5,12,4160

82

9,0

Griechenland

-6,8-0,7124

145

9,9

Irland

-10,5-4,5

341

93

10,6

Italien

-1,43,6126

118

7,6

Lettland

-3,9-8,814145

14,3

Litauen

-8,7-5,38138

12,5

Luxemburg

3,0-41,8

254

194,9

Malta

-1,66,9

212

69

6,6

Niederlande

-3,0-0,7

223

63

3,8

Österreich

-1,56,4

166

72

4,3

Polen

-6,13,874558,3

Portugal

0,13,3

249

93

10,4

Rumänien

-12,11,778316,6

Schweden

6,3

2,6

237

407,6

Slowakei

-4,93,36941

12,0

Slowenien

0,71,8129395,9

Spanien

-3,81,4

227

61

16,5

Tschechien

-3,41,777386,1

Ungarn

-6,7-18,7155

81

9,7

Vereinigtes Königreich

3,43,3

212

80

7,0

Zypern

-6,6

30,5

289

62

5,1
Quelle: Europäische Kommission (Alert Mechanism Report: The MIP Scoreboard 2010).

Das Überschreiten einzelner Warnschwellen allein löst allerdings nicht zwingend weitere Verfahrensschritte aus; es ist eine Indikation für mögliche Probleme. Auch die Anzahl solcher Überschreitungen lässt keinen unmittelbaren Schluss auf die Notwendigkeit weiterer Verfahrensschritte zu. Dazu wurden in der einschlägigen Verordnung bewusst keine Festlegungen getroffen. Eine vergleichsweise geringe Zahl von Auffälligkeiten schützt deswegen auch nicht davor, dass ein Mitgliedstaat nicht doch zum Kreis derjenigen Länder gehört, in denen die Kommission eine genaue Prüfung auf mögliche gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte für geboten hält.

3.2 Ökonomische Beurteilung durch die Kommission („Economic Reading“)

Beim bloßen Blick auf die Indikatorenwerte im „Scoreboard“ bleibt die Kommission in ihrem Bericht daher nicht stehen, sondern bezieht eine Vielzahl weiterer Informationen über die gesamtwirtschaftliche Situation der Mitgliedstaaten in ihre Entscheidungsfindung ein.

Die Benennung der Länder, die für eine vertiefte Analyse vorgeschlagen werden, ist damit nicht Resultat eines mechanistischen Abgleichs der zahlenmäßigen Ergebnisse, sondern einer abschließenden qualitativen Einschätzung („economic reading“), bei der Urteile über Entwicklungen in der Realwirtschaft und ergänzende Indikatoren in die Bewertung einfließen, um zu einer differenzierten Einschätzung zu gelangen. Auch das entspricht den Bestimmungen der einschlägigen Verordnung.

Im Ergebnis ihrer Auswertung des „Scoreboards“ und der darüber hinaus angestellten Überlegungen hebt die Kommission bei den für eine vertiefende Untersuchung vorgesehenen Ländern eine Reihe von Faktoren hervor, die für deren Auswahl von maßgeblicher Bedeutung waren.2 Eine entsprechende Zusammenstellung enthält Kasten 1 für die Euroländer und Kasten 2 für die Nicht-Euroländer.

Kommissionsvorschläge für vertiefte Länderanalysen: Relevante Faktoren

Euroländer

Belgien: Bedeutende Verringerung der Exportmarktanteile verbunden mit einer Verschlechterung der Leistungsbilanz und einer Verringerung der Wettbewerbsfähigkeit. Hoher Schuldenstand des privaten wie öffentlichen Sektors.

Finnland: Bedeutende Verringerung der Exportmarktanteile. Anstieg der Verschuldung des Privatsektors während des vergangenen Jahrzehnts, größtenteils getrieben von Entwicklungen bei Immobilienkrediten (Hypothekendarlehen).

Frankreich: Verschlechterung der Handelsbilanz, die sich in einer Ausweitung des Leistungsbilanzdefizits wie auch in einer bedeutenden Verringerung der Exportmarktanteile widerspiegelt. Anstieg der privaten und der öffentlichen Verschuldung.

Italien: Merkliche Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit seit Mitte der 1990er Jahre, fortdauernde Verringerung der Exportmarktanteile. Hohe Staatsverschuldung. Niedriges Wachstum, strukturelle Schwächen der Wirtschaft.

Slowenien: Starker Anstieg der Lohnstückkosten, der Verschuldung im privaten Sektor und der Immobilienpreise. Banken in schwieriger Lage und unter starkem Anpassungsdruck.

Spanien: Anpassungsprozesse sind im Gange. Abbau von Ungleichgewichten, die im Zuge der Überhitzung des Immobilien- und Finanzsektors entstanden waren, aber nicht abgeschlossen. Hohe Leistungsbilanzdefizite, Verlust an Wettbewerbsfähigkeit als fortbestehende Risiken.

Zypern: Breitgefächerte außenwirtschaftliche und binnenwirtschaftliche Herausforderungen. Hohe Leistungsbilanzdefizite und Verluste von Exportmarktanteilen kombiniert mit starker Privatverschuldung.


Kommissionsvorschläge für vertiefte Länderanalysen: Relevante Faktoren

Nicht-Euroländer

Bulgarien: Sehr rasch entstandenen Ungleichgewichten folgten bereits einige Korrekturen; Leistungsbilanzdefizit aber nach wie vor hoch. Hohe private wie öffentliche Verschuldung. Gestiegene Lohnstückkosten bei allerdings niedrigem Ausgangsniveau.

Dänemark: Im Zuge des Immobilienbooms vor der Krise rapide Kreditausweitung, starker Anstieg der Verschuldung insbesondere der privaten Haushalte. Korrekturen bei den Krediten und den Immobilienpreisen inzwischen beobachtbar, Schuldenstand im Privatsektor aber weiter sehr hoch. Gesunkene Exportmarktanteile.

Schweden: Sorgen um Verschuldung der privaten Haushalte, die sich trotz Verlangsamung der Kreditausweitung in jüngster Zeit weiter auf hohem Niveau befindet. Sehr starker Anstieg der Immobilienpreise in den vergangenen fünfzehn Jahren, Stabilisierung hat erst vor kurzem begonnnen. Sinkende Exportmarktanteile.

Ungarn: Kräftige Anpassungen haben stattgefunden, Verschuldungsgrad insbesondere der öffentlichen Haushalte, aber auch der privaten Haushalte gleichwohl weiterhin hoch. Die Verschuldung gegenüber dem Ausland ist höher als in jedem anderen EU-Mitgliedstaat.

Vereinigtes Königreich: Hohe Privatverschuldung, schwierige Situation der öffentlichen Finanzen. Schulden der privaten Haushalte spiegeln überwiegend die Aufnahme von Hypothekenkrediten vor dem Hintergrund eines lange währenden Anstiegs der Immobilienpreise wider.

Die Kommission weist in ihrem Bericht ausdrücklich darauf hin, dass den Ursachen für die festgestellten Entwicklungen und dem Charakter der Ungleichgewichte erst in den anschließenden eingehenden Studien im Einzelnen nachgegangen werden kann. Die Auswahl der Länder ist insofern kein Präjudiz für weitere Schritte. Erst nach Abschluss der vertieften Analysen und im Licht der dort gewonnenen Erkenntnisse wird die Kommission bei der weiteren Umsetzung des Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte gegebenenfalls Politikempfehlungen abgeben.

3.3 Vorschläge für ergänzende Querschnittsanalysen

Die Kommission leitet aus der ökonomischen Interpretation der Indikatorenwerte die Notwendigkeit ab, sich den Bestimmungsfaktoren und Politikimplikationen hoher und andauernder Leistungsbilanzüberschüsse in einer Querschnittsuntersuchung („horizontal analysis“) noch einmal gesondert zu widmen. Diese soll im Jahr 2012 durchgeführt werden. Darüber hinaus kündigt die EU-Kommission an, die Divergenzen in der Wirtschaftsentwicklung der einzelnen Mitgliedstaaten weiter zu analysieren und hierbei auch der Frage von Handels- und Finanzverflechtungen zwischen Defizit- und Überschussländern nachzugehen. In diesem Zusammenhang soll auch untersucht werden, welchen Erklärungswert Aufholeffekte („catching-up effects“) haben können.

4 Ratsschlussfolgerungen

Mit dem Bericht der Kommission und den Vorschlägen für die Durchführung von vertieften Analysen in insgesamt zwölf Ländern hat sich der ECOFIN-Rat auf seiner Sitzung am 13. März 2012 näher befasst und dazu Schlussfolgerungen verabschiedet.

Darin begrüßt der Rat die Anwendung des neuen Verfahrens und die Stärkung der multilateralen Überwachung, die mit der Umsetzung der sechs Legislativakte Ende 2011 einhergeht. Den Frühwarnbericht selbst, der am Beginn des neuen Verfahrens steht, bewertet er positiv.

Zugleich unterstrich der Rat, welche Bedeutung er den eingehenden Überprüfungen seinerseits beimisst, und empfahl der Kommission, qualitative Aspekte und den aktuellen Rand der wirtschaftlichen Entwicklung in die Prüfungen einzubeziehen, um eine engere Verbindung zwischen den im Frühwarnbericht beschriebenen Resultaten für die „Scoreboard“-Indikatoren und der Gegenwart herzustellen.

Der von der Kommission ins Auge gefassten Querschnittsuntersuchung sieht der Rat mit Interesse entgegen. Er fordert die Mitgliedstaaten auf, Erkenntnisse aus dem jetzt vorliegenden Frühwarnbericht bereits in ihren nationalen Reformprogrammen beziehungsweise Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen aufzugreifen.

5 Weiteres Vorgehen

Die Europäische Kommission ist nach den Bestimmungen der Verordnung gehalten, die Ergebnisse der Beratungen des ECOFIN-Rates und der Eurogruppe gebührend zu berücksichtigen. Ihr selbst ist allerdings das Recht vorbehalten zu entscheiden, welche Mitgliedstaaten sie mit Blick auf das mögliche Vorliegen gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte am Ende einer eingehenden Prüfung unterzieht. Nach dem bisherigen Fahrplan wird die Kommission die vertieften Analysen Mitte/Ende Mai vorlegen, verbunden mit einer Aussage, ob die Mitgliedstaaten Ungleichgewichte aufweisen, und mit Empfehlungen zur Korrektur der Ungleichgewichte an die betroffenen Mitgliedstaaten. Eine zeitliche Planung für das Einleiten etwaiger darüber hinaus gehender Schritte besteht noch nicht.

Fußnoten

1 Für eine umfassende Darstellung des neuen Verfahrens siehe BMF-Monatsberichts Dezember 2011.

2 Die Kurzdarstellung hier stützt sich u.a. auf einen erläuternden Vermerk, den die Kommission zeitgleich mit dem Frühwarnbericht im Februar dieses Jahres veröffentlicht hat.

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