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20.08.2012

Monatsbericht

Ana­ly­se der Selbst­fi­nan­zie­rungs­quo­te von staat­li­chen För­der­pro­gram­men

Kurzfassung eines Forschungsgutachtens des ifo Instituts Dresden im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen1 

  • Häufig werden in Studien Selbstfinanzierungsquoten bei Fördermaßnahmen von weit über 100 % errechnet. Die positiven Haushaltseffekte werden in erster Linie auf die durch die Förderung generierten Produktions- und Beschäftigungswirkungen, die mit höheren Einnahmen bei Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen verbunden sind, zurückgeführt.

  • Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass tendenziell höhere Selbstfinanzierungsquoten erreicht werden, wenn wichtige Effekte wie Mitnahme-, Verdrängungs- und Substitutionseffekte sowie Finanzierungseffekte nicht oder nur unzureichend berücksichtigt werden.
  • Unter Berücksichtigung dieser dämpfenden Effekte sind die Selbstfinanzierungsquoten in der Regel niedriger.


Ziel des Gutachtens ist die systematische Diskussion möglicher Selbstfinanzierungseffekte von Fördermaßnahmen. Hierzu wird eine Checkliste erarbeitet, die es erlaubt, die Ermittlung der Selbstfinanzierungsquote in bestehenden Studien auf ihre Konsistenz hin zu überprüfen. Dies erfordert eine umfassende Diskussion der ökonomisch relevanten Wirkungskanäle von Fördermaßnahmen auf mikro- wie makroökonomischer Ebene.

Aus theoretischer Sicht ist es zunächst entscheidend, ob man die Förderwirkung in einer Welt der voll- oder unterausgelasteten Produktionsfaktoren untersucht. Bei Vollauslastung ist eine förderinduzierte Produktionsausweitung in einem Sektor nur möglich, wenn dieser Sektor Produktionsfaktoren aus anderen Sektoren abzieht (Verdrängungseffekt). In diesem Fall steigt das gesamtwirtschaftliche Produktionsniveau nicht, und die Förderung hat nur distributive Effekte. Ähnliches gilt für mögliche Substitutionseffekte, die sowohl bei Voll- als auch bei Unterauslastung auftreten können. Die Marktakteure passen ihr Verhalten infolge förderinduzierter Änderungen der Relativpreise an, indem sie unterschiedliche Produktionsfaktoren und Güter gegeneinander tauschen.

Ein zweiter wichtiger Aspekt ist die Mitnahme. Sie hängt von der Größe des vor der Förderung bestehenden Marktes ab, d. h. davon, in welchem Umfang auch ohne die Förderung ökonomische Aktivität stattgefunden hätte. Je größer der Markt und damit die Zahl der inframarginalen Einheiten, umso stärker wird Mitnahme auftreten. Diese ist unerwünscht, da die Fördermittel insoweit keine zusätzliche ökonomische Aktivität im geförderten Markt induzieren und damit auch keine zusätzlichen Rückflüsse anstoßen. Aus makroökonomischer Perspektive sind die mitgenommenen Fördermittel jedoch als Einkommenstransfers zu interpretieren, die von den jeweiligen Empfängern anderweitig verwendet werden. Auch wenn eine solche Verwendung dem Lenkungsanspruch von Fördermaßnahmen zuwiderläuft, sollten die Nachfrageimpulse in den nicht geförderten Bereichen in einer Berechnung von Selbstfinanzierungsquoten Berücksichtigung finden.

Schließlich ist zu beachten, dass die Fördermittel zunächst bereitgestellt werden müssen und dass je nach Art der Bereitstellung unterschiedliches Anpassungsverhalten der Wirtschaftssubjekte induziert wird. Werden zur Finanzierung der Fördermittel die Steuern erhöht, richten die Haushalte ihren Konsum an dem veränderten Budget sowie gegebenenfalls ihr Arbeitsangebot neu aus. Werden alternativ Staatsausgaben an anderer Stelle gesenkt, entsteht in den betroffenen Bereichen ein negativer Nachfrageimpuls. Nimmt die öffentliche Hand dagegen zusätzliche Kredite auf, könnte dies ein Zins- oder Wechselkurs-Crowding-Out induzieren. Unabhängig davon könnten Spielräume für die Kreditaufnahme beispielweise durch die „Schuldenbremse“ begrenzt sein. In modernen, mikroökonomisch fundierten Makromodellen wurde gezeigt, dass das Ausmaß der Anpassungsaktivitäten nicht nur von der Art der Finanzierung abhängt, sondern auch von der Nachhaltigkeit der Maßnahme und dem betrachteten Zeithorizont.

Obwohl die Mitnahme-, Verdrängungs- und Finanzierungseffekte in der theoretischen Literatur breite Akzeptanz finden, werden sie in der überwiegenden Mehrheit der empirischen Studien zur Selbstfinanzierung gegenwärtig nicht berücksichtigt. Diese Untersuchungen quantifizieren die ökonomischen Effekte einer Förderung in der Regel mit der Input-Output-Analyse. Ausgehend von den Wirkungen des Nachfrageimpulses auf das Output- und Beschäftigungsniveau leiten sie anschließend die zu erwartenden fiskalischen Rückflüsse und Sozialversicherungsbeiträge ab. Aufgrund der Nichtberücksichtigung der dämpfenden Mitnahme-, Verdrängungs- und Finanzierungseffekte fallen die ermittelten Selbstfinanzierungsquoten meist sehr hoch aus. Hierbei stellen die Sozialversicherungsbeiträge oft den größten Rückflussposten dar.

Die Input-Output-Analyse ist grundsätzlich dazu geeignet, die kurzfristigen Auswirkungen eines Nachfrageimpulses zu messen. Ihr wesentlicher Vorteil besteht darin, dass sie auf empirisch beobachteten Zusammenhängen beruht: Die gütermäßigen Verflechtungen in einer Volkswirtschaft sind in der Input-Output-Tabelle abgebildet. Diese Tabellen werden allerdings nur mit mehrjähriger Verzögerung veröffentlicht (so basiert die aktuelle Tabelle für Deutschland auf den Daten des Jahres 2007), sodass die aus ihnen ablesbaren Inputkoeffizienten, mit denen die Auswirkungen einer Förderung auf die Produktion und die Beschäftigung berechnet werden können, für Untersuchungen am aktuellen Rand fortgeschrieben werden müssen. Analog ist es für die Bestimmung des Beschäftigungseffekts in einem solchen Fall von Bedeutung, auch zwischenzeitliche Produktivitätsfortschritte zu berücksichtigen.

Die weit überwiegende Mehrheit der Studien, die sich gegenwärtig mit der Selbstfinanzierung von Förderung befassen, verwendet das erweiterte statisch-offene Input-Output-Modell.

Die zentrale Annahme des statischen Input-Output-Modells ist die linear-limitationale Produktionsfunktion (Leontief-Produktionsfunktion). Sie besagt, dass zur Produktion einer Einheit eines bestimmten Gutes eine ganz konkrete, über die Inputkoeffizienten vorgegebene Kombination von Vorleistungsgütern nötig ist. Diese Kombination ist im statischen Modell unveränderlich. Eine zweite wichtige Annahme ist die Unterbeschäftigung: Alle Güter und ihre entsprechenden Vorleistungsprodukte können in beliebiger Menge produziert werden, und es stehen unbegrenzt Produktionsfaktoren zu konstanten Faktorpreisen zur Verfügung. Zudem wird unterstellt, dass Kapazitäten ausreichend vorhanden sind. Durch die Vorgabe einer unveränderlichen Produktionstechnologie und die Vernachlässigung von Produktionsbeschränkungen kann die statische Input-Output-Analyse weder förderinduzierte Substitutions- noch knappheitsbedingte Verdrängungseffekte abbilden. Dies schlägt sich tendenziell in einer Überschätzung des tatsächlichen gesamtwirtschaftlichen Outputeffekts nieder.

Im erweiterten statisch-offenen Input-Output-Modell wird ferner unterstellt, dass das zusätzlich erwirtschaftete Einkommen wieder nachfragewirksam wird. Dadurch entsteht ein Kreislauf aus Produktion, Einkommen und Konsum, wobei die Auswirkungen des ursprünglichen Impulses mit jedem Durchlauf wegen „Sickerverlusten“ (Steuern und Abgaben auf Erwerbseinkommen, Abfluss von Nachfrage ins Ausland) schwächer werden. Die Idee entspricht der des keynesianischen Einkommensmultiplikators. Allerdings herrscht in vorliegenden Arbeiten keine klare Einigkeit darüber, was als Einkommen zugrunde zu legen ist. Auch die Berücksichtigung der „Sickerverluste“ ist nicht immer nachvollziehbar dargestellt. In der Tendenz wird der einkommensinduzierte Effekt aber umso größer ausfallen, je weiter der Begriff „Einkommen“ gefasst wird und je geringer die unterstellten „Sickerverluste“ sind.

Unter den hier skizzierten Annahmen unterliegen die in einer statisch-offenen Input-Output-Analyse berechneten Effekte einigen Einschränkungen. Erstens wird die zeitliche Dimension nicht berücksichtigt, sodass eine Diskontierung des Gesamteffekts weder möglich noch nötig ist. Zweitens werden nur kurzfristige nachfrageseitige Effekte (z. B. die verstärkte Nachfrage nach Baumaterialien) erfasst, nicht aber mittel- und langfristige (z. B. Nutzung der Bauten) oder unmittelbare angebotsseitige Auswirkungen. Drittens werden mögliche Mitnahme-, Verdrängungs- und Substitutionsaktivitäten sowie das finanzierungsseitig induzierte Anpassungsverhalten nicht automatisch abgebildet, weshalb für eine belastbare Prognose der Output- und Beschäftigungswirkungen einer Förderung die Input-Output-Analyse an diese Effekte erst angepasst werden muss.

Dies wird beispielsweise durch eine Modifikation des primären Impulsvektors erreicht, sodass er nicht nur den positiven Nachfrageimpuls im geförderten Bereich, sondern alle förderinduzierten nachfrageseitigen Impulse in den verschieden Produktionsbereichen abbildet. Der förderinduzierte Impuls im geförderten Bereich ergibt sich durch Bereinigung der Summe der geförderten Investitionen um die Mitnahmequote. Da die mitgenommenen Mittel letztendlich aber ebenfalls nachfragewirksam werden, ergeben sich durch Mitnahme zusätzliche expansive Impulse in Höhe der mitgenommenen Fördermittel in nicht-geförderten Bereichen. Ignoriert man diese zusätzliche Nachfragewirkung, erhält man eine Untergrenze des Fördereffekts, soweit er auf allein nachfrageseitigen Impulsen beruht. Demgegenüber ergeben sich kontraktive Impulse in nicht-geförderten Bereichen infolge von Verdrängungs-, Substitutions- und Finanzierungsaktivitäten: Wäre die Förderung nicht ausgezahlt worden, hätten nutzenmaximierende Individuen die öffentlichen und privaten Mittel, die den förderinduzierten Impuls bilden, anderweitig nachfrageseitig verwendet – wenn auch in einem anderen als dem geförderten Bereich. Infolge der Förderung substituieren diese Individuen die alternativen Verwendungsmöglichkeiten durch die geförderte Aktivität. Zusätzlich können je nach Art der Finanzierung der öffentlichen Fördermittel weitere Anpassungsreaktionen erfolgen.

Die Höhe der einzelnen Impulse lässt sich über verschiedene Methoden der empirischen Evaluationsliteratur ermitteln. Die Verteilung der nachfrageseitigen Impulse in den verschiedenen Produktionsbereichen ist dagegen oft nur über Annahmen möglich. Diese Annahmen können das Untersuchungsergebnis allerdings erheblich beeinflussen; ihre Richtigkeit lässt sich aber in der Regel nicht überprüfen. Vor diesem Hintergrund ist es umso wichtiger, die getroffenen Annahmen plausibel zu begründen. Die Einbindung der zusätzlichen Effekte in den Impulsvektor behebt allerdings nicht das Problem, dass potentielle angebotsseitige Wirkungen der verschiedenen Impulse in einer statischen Input-Output-Analyse nicht berücksichtigt werden können.

Derartige Effekte lassen sich nur mit alternativen Methoden quantifizieren. Angebotsseitige Impulse und die langfristigen Förderwirkungen können beispielsweise im makroökonomischen Simulationsmodell HERMIN der Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen (GEFRA) abgebildet werden. Dieses Modell ist jedoch ebenso wie die Input-Output-Analyse nicht mikrofundiert. Durch die Förderung und deren Finanzierung hervorgerufene Anpassungsreaktionen können in beiden Methoden nicht modellendogen quantifiziert werden. Dies ist nur bei mikroökonomisch fundierten makroökonomischen Simulationsmodellen wie den DSGE-Modellen möglich. Diese haben sich mittlerweile als Standardwerkzeug der makroökonomischen Politikanalyse etabliert. Beispielsweise verwendet die Deutsche Bundesbank zur Analyse ihrer Geldpolitik das DSGE-Modell von Smets und Wouters (2003). Bislang gibt es jedoch nur wenige Versuche, die sektorale Gliederung einer Ökonomie in DSGE-Modellen explizit darzustellen. Dies wäre aber für die Analyse branchenspezifischer Förderungen notwendig.

Aus der vorangegangen Diskussion lassen sich Anforderungen an die Ermittlung einer Selbstfinanzierungsquote ableiten, die im Gutachten in einer Checkliste präsentiert werden.

Zunächst sollte jede Studie zum Thema Selbstfinanzierung ihren Analyserahmen nachvollziehbar präsentieren. Der Analyserahmen bildet in Form von expliziten und impliziten Annahmen ab, welche Vorstellung von der Wirklichkeit die Autoren ihren Berechnungen zugrunde legen. Er bestimmt, welche Effekte in der weiteren Untersuchung überhaupt zu berücksichtigen sind, und legt zugleich den Referenzpunkt fest, gegenüber dem die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Förderung gemessen werden (kontrafaktische Situation). Studien zur Ermittlung von Selbstfinanzierungsquoten sollten folgende Fragen eindeutig beantworten:

1. Welche (impliziten) Annahmen werden durch die Wahl der Quantifizierungsmethode getroffen?

2. Werden einkommensinduzierte Effekte berücksichtigt?

3. Werden mögliche Mitnahmeeffekte berücksichtigt?

4. Werden mögliche Verdrängungseffekte und Substitutionseffekte berücksichtigt?

5. Werden mögliche Finanzierungseffekte berücksichtigt?

In einem nächsten Schritt müssen alle Effekte quantifiziert werden, mit denen laut Analyserahmen im Zusammenhang mit der konkreten Förderung potenziell zu rechnen ist. Demgegenüber dürfen keine zusätzlichen Effekte berücksichtigt werden, die theoretisch nicht fundiert sind. Die Erläuterungen zur empirischen Umsetzung einer Untersuchung sollten detaillierte Antworten zu folgenden Aspekten geben:

6. Welche Datenbasis wird verwendet?

7. Wie wird der Impuls definiert?

8. Wie werden Output- und Beschäftigungseffekte ermittelt?

9. Wie werden die einkommensinduzierten Effekte ermittelt?

Ausgehend von den gesamtwirtschaftlichen Output- und Beschäftigungseffekten (unter Berücksichtigung potenzieller Mitnahme-, Verdrängungs- und Finanzierungseffekte) können nun in einem letzten Schritt die Rückflüsse und damit die Selbstfinanzierungsquote berechnet werden. Hierbei sind folgende Fragen zu beachten:

10. Werden die Rückflüsse der Förderung ganzheitlich erfasst?

11. Wird die Selbstfinanzierungsquote fördermittelgeberspezifisch berechnet?

12. Werden die Rückflüsse diskontiert?

Wendet man diese Checkliste auf vorliegende Studien zum Thema Selbstfinanzierung an, so lässt sich konstatieren, dass in den meisten Darstellungen nicht alle Aspekte betrachtet werden. Oftmals werden die zugrundeliegenden Annahmen, insbesondere bezüglich möglicher Mitnahme-, Verdrängungs- und Finanzierungseffekte, und die daraus resultierenden Folgen nur unzureichend dargestellt. Dies liegt wahrscheinlich daran, dass sich die meisten Untersuchungen auf die Input-Output-Analyse stützen, mit der die relevanten Mitnahme-, Verdrängungs- und Finanzierungseffekte nur unzureichend abgebildet werden können. Dadurch wird eine Beurteilung der abgeleiteten Ergebnisse vor dem Hintergrund der realen Situation erheblich erschwert. Wünschenswert wäre daher die Entwicklung und Anwendung eines in sich konsistenten empirischen Verfahrens, das alle förderinduzierten Impulse und Wirkungen – sowohl im geförderten Bereich als auch in nicht-geförderten Bereichen sowie auf der Angebots- und der Nachfrageseite – berücksichtigen kann. Jedoch muss beachtet werden, dass ein solches Vorgehen mit einem erheblichen Aufwand verbunden ist.

Fußnoten

1 Der vorliegende Beitrag wurde von Joachim Ragnitz, Michael Kloß und Oskar Krohmer vom ifo Institut erstellt. Die Endfassung des Gutachtens ist auf der ifo-Homepage www.cesifo-group.de verfügbar.

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