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21.09.2012

Die Be­deu­tung ei­ner sta­bi­li­täts­ori­en­tier­ten Fi­nanz­po­li­tik für den Er­folg der Eu­ro­päi­schen Wäh­rungs­u­ni­on

Der Autor

Dr. Peter Praet ist seit Juni 2011 Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank. Seit Jahresbeginn ist er für die Generaldirektion Volkswirtschaft zuständig.

Einleitung

Europa steht vor großen Herausforderungen. Wir beobachten heute eine Vertrauenskrise erheblichen Ausmaßes, die es so schnell wie möglich in den Griff zu bekommen gilt, um die Vorteile einer gemeinsamen Währung wieder voll nutzen zu können. Dabei ist der Euro selbst nicht in der Krise. Im Eurogebiet herrscht Preisstabilität, und die langfristigen Inflationserwartungen sind fest auf einem Niveau verankert, das mit Preisstabilität vereinbar ist.

Die heutige Vertrauenskrise in Europa hat viele Facetten und Ursachen. Von Land zu Land unterschiedlich liegen die Ursachen entweder in wirtschaftspolitischen Fehlern – z. B. einer laxen Finanzpolitik und verschleppten Strukturreformen – oder in Ungleichgewichten im Privatsektor begründet. Der Aufbau von Ungleichgewichten im Privatsektor wiederum kann letztlich zumindest zum Teil auf wirtschaftspolitische Unterlassungen zurückgeführt werden, wie z. B. in Form einer unzureichenden Bankenaufsicht und -regulierung.

Unabhängig davon, welche Ursache im Einzelfall überwiegt, lässt sich feststellen, dass mit Ausbruch der Finanzkrise, nachfolgend teuren Bankenrettungen und dem sich daran anschließenden wirtschaftlichen Einbruch die Staatsfinanzen in einigen Mitgliedsländern in eine Schieflage geraten sind. So liegt die Staatsschuldenquote mittlerweile in zwölf Ländern des Euroraums oberhalb des Referenzwertes und überschreitet bereits in vier Ländern die 100-Prozent-Marke. Dies hat in einigen Ländern Zweifel an der langfristigen Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen aufkommen lassen. Zugleich haben sich infolge rasant steigender Risikoaufschläge die Refinanzierungskosten einiger Regierungen auf ein auf Dauer nicht tragfähiges Niveau hochgeschraubt. Infolgedessen waren Griechenland, Irland und Portugal plötzlich auf externe Hilfe im Rahmen eines IWF- bzw. EU-Anpassungsprogramms angewiesen. Doch trotz dieser Hilfsprogramme und der Schaffung eines Europäischen Krisenmechanismus konnte bislang nicht verhindert werden, dass die Staatsschuldenkrise seit spätestens Mitte 2011 nicht mehr nur die Peripherieländer betraf, sondern auch den Kern des Euroraums erfasst hat.

Die Zukunft Europas steht heute an einem Scheideweg. Zur Stabilisierung der Lage scheint es unerlässlich, die negativen Rückkopplungseffekte zwischen unsoliden Staatsfinanzen und der Stabilität des Bankensystems in den Griff zu bekommen. Dabei sollte nicht übersehen werden, dass in den vergangenen Jahren bereits enorme Anpassungen, insbesondere auf fiskalischer, aber auch struktureller Ebene, vorgenommen worden sind. Diese Medizin wirkt nicht unmittelbar, aber im Laufe der Zeit werden die unternommenen Anpassungen Früchte tragen. Zugleich muss das institutionelle Rahmenwerk der EU und der Währungsunion inhaltlich gestärkt werden und insbesondere auf seiner Umsetzung der Akzent liegen. Die Umsetzung des Rahmenwerks in den Vorkrisenjahren kann bestenfalls als halbherzig bezeichnet werden.

Vor diesem Hintergrund liegt es auf der Hand, dass eine Rückkehr zum Status quo für Europa heute keine wirkliche Option mehr darstellt. Die heutige Situation sollte demnach als Chance angesehen werden. Denn es geht nicht nur mehr darum, die heutigen Probleme in den Griff zu bekommen, was an sich ja schon einer Herkulesaufgabe gleichkommt, sondern fast noch wichtiger ist es, Europa auf ein dauerhaftes und stabiles Fundament zu stellen, das eine Wiederholung der heutigen Krise glaubwürdig verhindern kann. Damit stehen vor allem das institutionelle fiskalische Regelwerk und dessen konsequente Durchsetzung auf dem Prüfstand.

Warum solide Staatsfinanzen so wichtig sind

Für das reibungslose Funktionieren der Währungsunion und ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum in den Mitgliedstaaten ist eine stabilitätsorientierte Finanzpolitik unverzichtbar. Nicht zuletzt durch die heutige - teils erhebliche - Schieflage der Staatsfinanzen in etlichen Mitgliedsländern des Euroraums ist uns wieder schmerzhaft ins Bewusstsein gebracht worden, wie wichtig solide Staatsfinanzen sind. Grundsätzlich gilt, dass solide Staatsfinanzen ein zentrales Element gesamtwirtschaftlicher Stabilität darstellen. Die Finanzpolitik vermag über die Höhe des Haushaltsdefizits und der öffentlichen Verschuldung sowie die Zusammensetzung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben das Wirtschaftswachstum maßgeblich zu beeinflussen.

Im Zusammenspiel mit einer stabilitätsorientierten Geldpolitik tragen solide öffentliche Haushalte wesentlich dazu bei, dass sich bei den Wirtschaftsakteuren Erwartungen über niedrige Inflation und günstige Finanzierungsbedingungen bilden, die sie im Gegenzug zu langfristigen Plänen und Investitionen ermuntern. Die Erfahrung zeigt, dass in Zeiten unsolider Staatsfinanzen der Druck auf die Zentralbank steigt, Staatsschulden zu monetisieren. Damit kann bei einer unsoliden Finanzpolitik das Vertrauen in eine stabilitätsorientierte Geldpolitik untergraben werden. Der Maastrichter Vertrag hat aus der historischen Evidenz die richtigen Lehren gezogen, indem er der Europäischen Zentralbank verbietet, auf dem Primärmarkt für Staatsanleihen zu intervenieren. Unsolide Staatsfinanzen reduzieren darüber hinaus den Spielraum für die Mitgliedsländer, mithilfe automatischer fiskalischer Stabilisatoren Konjunkturschwankungen abmildern zu können. Dies erfordert mittelfristig angemessene Haushaltspositionen, d. h. einen strukturell nahezu ausgeglichenen Haushalt oder gegebenenfalls sogar einen Haushaltsüberschuss. Dies ist ein wichtiger Beitrag für ein reibungsloses Funktionieren der Währungsunion, zumal andere Politikbereiche, wie die Geld- und Währungspolitik auf der nationalen Ebene, nicht mehr zur Verfügung stehen.

In der Europäischen Währungsunion sind solide Staatsfinanzen noch aus einem weiteren Grund wichtig. Dadurch, dass die haushaltspolitischen Kompetenzen weiterhin auf nationaler Ebene verankert sind, besteht grundsätzlich die Gefahr, dass einige Mitgliedstaaten ihre Haushaltspolitik aufgrund kurzfristiger politischer Überlegungen lockern, während die Kosten in Form höherer Zinsen von allen Mitgliedsländern getragen werden müssen. Die sich daraus ergebenden falschen Anreizstrukturen können, wie sich gezeigt hat, zu erheblichen fiskalischen Verwerfungen führen. Die wichtige Indikatorfunktion der Märkte hat hier nicht gewirkt. Im Gegenteil: Wie sich im Vorfeld der Krise gezeigt hat, wurden Mitgliedsländer mit einer unsoliden Haushaltspolitik infolge des „Euro-Bonus“ nicht hinreichend und in jedem Fall zu langsam von den Finanzmärkten durch höhere Risikoprämien sanktioniert.

Infolge rückläufiger Zinsaufschläge zusammen mit einem hohen Wirtschaftswachstum lag das durchschnittliche Haushaltsdefizit 2007 im Eurogebiet mit 0,7 % des BIP auf seinem niedrigsten Stand seit Beginn der Währungsunion (siehe Abbildung 1). Allerdings zeigt sich deutlich, dass nicht alle Länder den „Euro-Bonus“ zu einer äquivalenten Reduzierung ihrer Budgetdefizite genutzt haben, sondern einige Länder ihn vielmehr für zusätzliche Ausgaben und/oder Abgabenreduzierung eingesetzt haben. Damit ist eine einmalige Gelegenheit zur Verbesserung der Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte verpasst worden.

Abbildung 1: Verbesserung der Zinszahlungen und der Haushaltsbilanz (1998-2007) (in % des BIP)
Quelle:  Europäische Kommission, Frühjahrsprognose 2012

Zudem hat uns die jüngste Staatsschuldenkrise noch eine weitere Dimension für die Notwendigkeit solider Staatsfinanzen vor Augen geführt, die zu Beginn der Währungsunion sicherlich zu sehr unterschätzt worden war. Infolge der zunehmenden Integration der Finanzmärkte innerhalb Europas kam es nach Ausbruch der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise zu negativen Rückkopplungseffekten zwischen dem europäischen Bankensystem und den Staatsfinanzen der Mitgliedstaaten. Dies liegt darin begründet, dass sich vor Ausbruch der Krise Banken in Europa mit Staatsanleihen anderer Mitgliedstaaten, vor allem aus der Peripheriezone, eingedeckt hatten. Europäische Staatsanleihen wurden nahezu unabhängig vom Emittenten und der zugrunde liegenden Haushaltsdisziplin von den meisten Finanzteilnehmern als risikolose Papiere eingestuft, und das trotz der „No-bail-Out“-Klausel (siehe Abbildung 2). Infolge der Krise kam es jedoch zu einer Neubewertung von europäischen Staatsanleihen, die für einige Banken zu Verlusten geführt haben, was wiederum ernstzunehmende Risiken für die finanzielle Stabilität der Währungsunion mit sich brachte. Darüber hinaus waren einige der europäischen Banken durch das Platzen der Immobilienblase in einigen Ländern ohnehin angeschlagen und mussten mithilfe teurer Rettungspakete gerettet werden. In einigen Ländern, wie z. B. in Irland, hat sich die Bankenrettung deutlich negativ für die öffentlichen Finanzen ausgewirkt.

Abbildung 2: Zinsspreads und S&P Ratings, (5-jährige Staatsschuldtitel, im Vergleich zu Deutschland, 2007 und 2010)
Quelle:  EZB, S&P

Auch wenn die Größenordnung der heutigen Krise zu Beginn der Währungsunion nur von den Wenigsten als ernstzunehmende Möglichkeit angesehen worden ist, hatten bereits die Gründungsväter der Europäischen Währungsunion die enorme Bedeutung solider Haushaltspolitik erkannt. Sie hatten deshalb eine Reihe institutioneller Vorkehrungen geschaffen, die in der Währungsunion eine angemessene mittelfristige Ausrichtung der nationalen Finanzpolitik und tragfähige Staatsfinanzen gewährleisten sollte. Neben der Festlegung der Referenzwerte für das öffentliche Defizit (3 % des BIP) und den öffentlichen Schuldenstand (60 % des BIP) wurde insbesondere der Stabilitäts‑ und Wachstumspakt geschaffen, der mithilfe multilateraler Überwachungen eine solide und tragfähige Finanzpolitik gewährleisten soll. Der präventive Teil des Paktes sieht vor, dass die Mitgliedstaaten des Euroraums sich verpflichten, einmal jährlich im Rahmen ihres sogenannten Stabilitätsprogramms einen Überblick über die wirtschaftlichen und finanzpolitischen Entwicklungen ihres Landes, ihr mittelfristiges Haushaltsziel sowie den Anpassungspfad zur Erreichung dieses mittelfristigen Haushaltsziels vorzulegen. Diese regelmäßige Berichtspflicht soll verhindern helfen, dass sich übermäßige fiskalische Defizite aufbauen. Sollten in einem Mitgliedsland allerdings dennoch die Obergrenzen für das öffentliche Defizit und den Schuldenstand überschritten worden sein, so sieht der korrektive Teil des Stabilitäts- und Wachstumspaktes einzelne Schritte und einen genauen Zeitplan vor, um das übermäßige Defizit zügig zu beseitigen. Letztlich kann das Verfahren finanzielle Sanktionen nach sich ziehen.

Allerdings war das ursprüngliche institutionelle Rahmenwerk der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion unvollständig. Wie wir heute wissen, lagen die Ursachen der heutigen Vertrauenskrise auch in Ungleichgewichten im Privatsektor begründet. Infolge mangelnder Wettbewerbsfähigkeit durch zu hohe Lohnstückkosten, einer nicht tragfähigen Binnennachfrage, zunehmender Leistungsbilanzdefizite sowie übermäßiger Verschuldung, nicht nur im öffentlichen, sondern auch im privaten Sektor, hatten sich vor Ausbruch der Krise in einigen Mitgliedsländern beträchtliche makroökonomische Ungleichgewichte aufgebaut. Auch wenn auf die sich daraus ergebenden potentiellen Risiken wiederholt hingewiesen worden ist, auch von Seiten der EZB, sah das institutionelle Regelwerk kein Verfahren vor, das darauf ausgerichtet gewesen wäre, diese Ungleichgewichte wieder zurückzuführen. Diese institutionelle Lücke wurde erst letztes Jahr mit dem Verfahren bei übermäßigen Ungleichgewichten geschlossen.

Grundlegende Schwächen des institutionellen Regelwerks

Das institutionelle Rahmenwerk und insbesondere der Stabilitäts- und Wachstumspakt konnten nicht verhindern, dass in einigen Mitgliedstaaten eine teils unangemessene Haushaltspolitik zu beobachten war. Obwohl die Defizitquoten in den ersten Jahren nach Gründung der Währungsunion erst einmal rückläufig waren, war dies in vielen Ländern weniger auf Konsolidierungsbemühungen, sondern vor allem auf eine niedrige Zinslast und ein günstiges konjunkturelles Umfeld zurückzuführen. Bedauerlicherweise sind die Zeiten starken Wirtschaftswachstums nicht hinreichend genutzt worden, um die öffentlichen Haushalte auf einen stabilitätsorientierten Kurs zu führen beziehungsweise dort zu halten. In einigen Ländern wurden kaum nennenswerte strukturelle Anpassungen vorgenommen, die notwendig gewesen wären, um das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts zu erreichen. Aber nur so kann gewährleistet sein, dass im Fall einer konjunkturellen Abschwächung ein Land über ein ausreichendes Polster zur Abfederung verfügt. Auch die Schuldenstandsquote, die Mitte 2000 bei nahezu 70 % des BIP im gesamten Eurogebiet lag, wurde nicht nennenswert zurückgeführt. In einigen Ländern, wie z. B. Irland und Spanien, waren es jedoch vor allem strukturelle Probleme, wie zum Beispiel zu hohe Lohnstückkosten oder rasant steigende Immobilienpreise, die zum Entstehen makroökonomischer Ungleichgewichte geführt hatten. Aufgrund des robusten Wachstums wurden jedoch die strukturellen Versäumnisse zunächst deutlich unterschätzt und die Lage der öffentlichen Finanzen zu günstig eingeschätzt.

Erst mit dem Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise und dem wirtschaftlichen Einbruch traten die Konsequenzen einer über Jahre verschleppten Haushaltskonsolidierung und ausbleibender Strukturreformen mit voller Wucht zutage. Zwar sind seitdem insbesondere auf fiskalischer Seite erhebliche Anpassungen vorgenommen worden. Infolge verstärkter Konsolidierungsbemühungen ist es gelungen, die Haushaltsdefizite der Mitgliedstaaten des Euroraums nahezu zu halbieren; laut Berechnungen der Europäischen Kommission sank die Defizitquote im Durchschnitt von ihrem Höchststand von 6,4 % des BIP 2009 auf geschätzte 3,2 % im Jahr 2012 (siehe Abbildung 3). Dabei waren die Konsolidierungsfortschritte vor allem in den Ländern mit IWF-/EU Anpassungsprogrammen besonders groß, insbesondere wenn man die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen bedenkt. Doch trotz dieser Fortschritte ist die Notwendigkeit haushaltspolitischer und struktureller Anpassungen im Eurogebiet weiterhin sehr groß.

Abbildung 3: Haushaltsdefizit (in % des BIP)
Quelle:  Europäische Kommission, Frühjahrsprognose 2012

Der ursprüngliche institutionelle Rahmen und seine konsequente Umsetzung haben grundlegende Schwächen aufgewiesen, die infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise offengelegt wurden. Mehreinnahmen infolge – wie wir heute wissen nicht nachhaltigen – starken Wirtschaftswachstums wurden für Ausgaben verwendet und nicht zur Haushaltskonsolidierung eingesetzt, Verstöße gegen das Defizitkriterium wurden nur langsam korrigiert, und die Obergrenze für die Staatsverschuldung wurde weitgehend ignoriert. Darüber hinaus fand die Beseitigung struktureller Versäumnisse und makroökonomischer Ungleichgewichte, wie bereits zuvor erwähnt, im ursprünglichen institutionellen Regelwerk nicht genügend Beachtung.

In Hinblick auf die Finanzpolitik hat sich gezeigt, dass die multilaterale Überwachung vor allem aufgrund einer zu starken Politisierung nicht glaubwürdig funktionieren konnte. Innerhalb des EU-Ministerrats schien man sich nicht gegenseitig an den Pranger stellen zu wollen, so dass das Regelwerk nur unzureichend umgesetzt wurde, obwohl die Liste der Regelverstöße lang war. Wegen zu großer Ermessensspielräume wurden Haushaltssünder nicht wirklich zur Rechenschaft herangezogen, und es wurden auch nie finanzielle Sanktionen verhängt. Dieser laxe Ansatz wurde dann mit der Aufweichung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2005, die vor allem auf Betreiben von Seiten Deutschlands und Frankreichs zurückging, weiter zementiert. Danach wurde eine noch größere Flexibilität der Verfahren toleriert, indem beispielsweise der Ermessensspielraum bei der Bestimmung eines übermäßigen Defizits erweitert wurde und die Verfahrensfristen verlängert wurden.

Jüngste Reformvorstöße

Nachdem die volle Breite der finanzpolitischen Verfehlungen während des ersten Jahrzehnts seit Bestehen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ans Tageslicht gekommen ist, hat sich bei den politisch Verantwortlichen in Europa die Einsicht breitgemacht, Anstrengungen zu unternehmen, um die Haushaltsdisziplin unter den Mitgliedsländern zu stärken. Wenngleich der große Wurf bislang ausgeblieben ist, so ist die Liste neuer Regulierungen doch beachtlich. Insbesondere die sechs Gesetzesänderungen zur Stärkung des wirtschaftspolitischen Rahmenwerkes (üblicherweise als „Six Pack“ bekannt) zielen darauf ab, die multilaterale Überwachung stärker zu entpolitisieren.1 In Bezug auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt sehen die neuen Regeln, die bereits Mitte Dezember 2011 in Kraft getreten sind, insbesondere einen stärkeren Automatismus bei der Durchsetzung der Regeln und einen früher greifenden, graduell ansteigenden Sanktionsmechanismus vor. Zudem soll die Obergrenze für die Staatsverschuldung stärker berücksichtigt werden, und man hat sich auf einen stärkeren Fokus bei der Ausgabendynamik in den Mitgliedsländern geeinigt. Das neue Regelpaket sieht auch Mindestanforderungen für die nationalen Haushaltsrahmen vor, die bis Ende 2013 umgesetzt werden müssen.

Darüber hinaus wurden mit der Einführung des neuen Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten wichtige Lehren aus der Krise gezogen. Das Verfahren, das sich an den Stabilitäts- und Wachstumspakt anlehnt, soll sicherstellen, dass ein Mitgliedsland Maßnahmen ergreift, um das Auftreten makroökonomischer Ungleichgewichte zu verhindern. Im Fall übermäßiger Ungleichgewichte ist das betroffene Land aufgefordert, wirtschaftspolitische Maßnahmen zu ergreifen, um diese zu beseitigen.

Wenngleich einige Elemente des „Six Pack“ grundsätzlich zu begrüßen sind, bleibt abzuwarten, ob der politische Wille letztlich groß genug ist, den gestärkten Stabilitäts- und Wachstumspakt und das Verfahren bei makroökonomischen Ungleichgewichten strikt zur Anwendung zu bringen. Einige Skepsis scheint hier durchaus angebracht zu sein, zumal das Gesetzespaket weiterhin viele Ausnahmetatbestände enthält und nach wie vor erheblichen Raum für politisches Ermessen bietet. Die ersten Erfahrungen mit der Anwendung des Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten sind nicht unbedingt ermutigend, da der Europäische Rat im Frühjahr 2012 in keinem einzigen Mitgliedsland – trotz offensichtlicher schwerwiegender Ungleichgewichte in einigen Fällen – übermäßige Ungleichgewichte festgestellt hat. Insbesondere der Kommission kommt eine entscheidende Rolle zu, wenn es um die Beurteilung geht, ob ein übermäßiges Defizit beziehungsweise ein übermäßiges Ungleichgewicht vorliegt oder ein Mitgliedstaat wirksame Maßnahmen zu dessen Korrektur ergriffen hat.

Um ein deutliches Zeichen von Seiten der europäischen Regierungschefs zu setzen, für wie bedeutsam sie solide Staatsfinanzen halten, haben sich die EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und der Tschechischen Republik auf den sogenannten Fiskalpakt geeinigt. Dieser wurde im Rahmen des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion am 2. März 2012 unterzeichnet und ist zwischenzeitlich von etwa einem Drittel der Mitgliedsländer ratifiziert worden. Der Fiskalpakt beinhaltet eine fiskalische Regel über strukturell ausgeglichene nationale Haushalte für die Mitgliedstaaten des Euroraums, die auf Verfassungsebene oder vergleichbarer Ebene verankert werden soll. Die fiskalische Regel gilt als erfüllt, sofern das strukturelle Defizit 0,5 % des BIP nicht überschreitet und mit dem länderspezifischen mittelfristigen Ziel übereinstimmt. Abweichungen von der Regel oder vom Anpassungspfad zur Erreichung des mittelfristigen Ziels sollen automatisch über einen angemessenen Zeitraum korrigiert werden. Darüber hinaus sieht der Fiskalpakt eine Stärkung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vor, indem der Automatismus der vorgesehenen Verfahren bei Nichteinhaltung gestärkt wird.

Um die Haushaltsüberwachung weiter zu stärken, hat die Europäische Kommission im November 2011 Vorschläge für zwei weitere Verordnungen vorgelegt (das sogenannte „Two Pack“). Diese Verordnungen, die derzeitig noch zwischen der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und dem EU Rat verhandelt werden, zielen zum einen darauf ab, die Kommission mit neuen Befugnissen bei den nationalen Haushaltsplanungen auszustatten und die Korrektur übermäßiger Defizite besser gewährleisten zu können. Zum anderen ist eine stärkere wirtschaftliche und haushaltspolitische Überwachung von Mitgliedsländern mit gravierenden Schwierigkeiten vorgesehen, die dazu beitragen soll, die finanzielle Stabilität des Eurogebietes zu sichern.

Wie könnte eine Fiskalunion aussehen? Ein vorläufiger Ausblick

Die Krise der Staatsfinanzen hat eine intensive Debatte über die Zukunft der Europäischen Währungsunion in Gang gesetzt. Wichtige Reformen sind inzwischen auf den Weg gebracht worden, mit Hilfe derer die Haushaltsdisziplin innerhalb des Eurogebietes gestärkt werden soll. Auch wenn diese Maßnahmen für sich genommen sehr zu begrüßen sind, werden sie wohl nicht hinreichend sein, um das angeschlagene Vertrauen in die Handlungsfähigkeit Europas wieder schnell und dauerhaft herstellen zu können. Überdies braucht Europa nicht notwendigerweise nur ein Mehr an Regeln.

Das Haus Europas ist in seinem Konstrukt einzigartig: unter dem Dach einer gemeinsamen Geldpolitik befinden sich viele nationale Haushaltspolitiken, die einer stabilitätsorientierten „Hausordnung“ verpflichtet sind. Angesichts der heutigen Krise stellt sich jedoch die Frage, ob dieses Modell an seine Grenzen gestoßen ist. Möglicherweise kann die Verantwortung für solide Finanzpolitik nicht vollständig in den Händen der Nationalstaaten verbleiben. Viel spricht dafür, dass die Wirtschafts- und Währungsunion weiter vertieft und die nationalstaatliche Souveränität stärker gebündelt werden muss. Doch welche konkreten Optionen gibt es für Europa, und wie weit sollte die Vertiefung letztlich gehen? Um die potentiellen Möglichkeiten besser auszuleuchten, wurden die Präsidenten des Europäischen Rats, der EZB, der Europäischen Kommission und der Eurogruppe aufgefordert, bis Ende des Jahres einen Fahrplan für die Zukunft der Währungsunion vorzulegen. Auch wenn an der konkreten Ausgestaltung eines Fahrplans noch einige Zeit gefeilt werden dürfte, so gibt es doch bereits bestimmte Grundpfeiler, auf die sich die vier Präsidenten einigen konnten. Diese wurden Ende Juni 2012 erstmals in einem gemeinsamen Überblickspapier vorgestellt. Einer dieser Grundpfeiler betrifft die Finanzpolitik und die Aussichten auf die Schaffung einer Fiskalunion.

Oberstes Ziel einer Fiskalunion muss es sein zu verhindern, dass haushaltspolitische Fehlentscheidungen in einzelnen Mitgliedstaaten andere Mitgliedstaaten oder die Währungsunion als Ganzes belasten. Das gegenwärtige institutionelle Regelwerk enthält eigentlich bereits genaue Vorgaben, die haushaltspolitisches Fehlverhalten ausschließen sollten. Es geht also vor allem um die effiziente Umsetzung der Vorgaben. Die Frage ist also, was getan werden kann für den Fall, dass Mitgliedstaaten den Vorgaben des Regelwerks nicht nachkommen. Auf dem Gebiet der Finanzpolitik könnte eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion bedeuten, dass die nationalen Haushalte effektiver überwacht werden würden. Konkret gibt es hierzu die Überlegung, dass ein Mitgliedsland bei Überschreitung der vereinbarten Grenzwerte einer europäischen Genehmigungspflicht unterstellt werden sollte. Im Notfall, d. h. in besonders schweren Fällen der Missachtung von Regelvorgaben, könnte die supranationale Ebene die Befugnis erhalten, direkt in den nationalen Haushalt einzugreifen, z. B. um einen Ausgabenstopp zu verhängen, solange die Haushaltsschieflage anhält.

Derartige Interventionsmöglichkeiten von Seiten einer supranationalen Institution würden natürlich einen starken Eingriff in die nationalstaatliche Souveränität bedeuten. Um wieder ein reibungsloses Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion herstellen zu können, bedarf es rascher, mutiger Schritte in Richtung auf ein Mehr an Europa. Natürlich darf dabei das Prinzip der nationalen Eigenverantwortung nicht untergraben werden. Dies stellt tatsächlich einen Balanceakt dar. Nicht zuletzt um eine größtmögliche Akzeptanz in der Öffentlichkeit zu erzielen, ist es daher unumgänglich, dass alle diesbezüglichen Entscheidungen hinreichend demokratisch legitimiert sind. In der gegenwärtigen Situation ist es entscheidend, dass sich alle Beteiligten ihrer jeweiligen Verantwortung bewusst sind.

Fußnoten

1 Das „Six Pack“ umfasst die Reform der präventiven und der korrektiven  Komponente des SWP, die neuen Mindestanforderungen an die nationalen Haushaltsrahmen, das neue Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht, und einen stärkeren Durchsetzungsmechanismus mittels neuer finanzieller Sanktionen, sowohl in Bezug auf den SWP als auch das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht.

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