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21.12.2012

Monatsbericht

Voll­zugs­auf­wand der Steu­er­ver­wal­tung - Er­mitt­lung im Rah­men von Ge­setz­ge­bungs­ver­fah­ren

Projekt des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) in Zusammenarbeit mit den Ländern Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen sowie mit Unterstützung von Niedersachsen, der Bertelsmann Stiftung und der KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft

  • Aufgrund des erweiterten Nationalen Normenkontrollrat-Mandats (NKR) ist es ab 1. September 2011 erforderlich, in allen Gesetzgebungsvorhaben den Erfüllungsaufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung im Gesetzesvorblatt darzustellen.

  • Für die Steuerverwaltung der Länder lagen bislang keine für eine Quantifizierung ausreichenden Kenntnisse über den Vollzugsaufwand vor.

  • Um den Vollzugsaufwand der Steuerverwaltungen der Länder ex ante ermitteln und darstellen zu können, wurde vom BMF und fünf Ländern ein Projekt zur Entwicklung einer dafür geeigneten Methodik durchgeführt.

  • Die gewonnenen Erkenntnisse wurden in einer Handlungsanleitung sowie Benutzerhandbüchern dokumentiert.

  • Die entwickelte Methode wird künftig durch das BMF in Zusammenarbeit mit dem „Arbeitskreis Vollzugsaufwand“ aktualisiert und gepflegt.

1 Einleitung

In Gesetzentwürfen der Bundesregierung ist der Erfüllungsaufwand der Normadressaten auszuweisen. Hierzu gehört auch der Vollzugsaufwand der öffentlichen Verwaltung. Der Vollzug der Steuergesetze obliegt schwerpunktmäßig den Finanzämtern, die als Behörden der Steuerverwaltung der Länder nicht zum Geschäftsbereich des BMF gehören. Der folgende Beitrag fasst die wesentlichen Ergebnisse eines in den vergangenen eineinhalb Jahren auf Initiative des BMF gemeinsam mit mehreren Ländern durchgeführten Projekts zur Ex-ante-Quantifizierung des Vollzugsaufwands der Steuerverwaltung im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren zusammen.

2 Ermittlung des Vollzugsaufwands der Steuerverwaltung

Gemäß § 43 Absatz 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 44 Absatz 4 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) haben die Bundesministerien den Erfüllungsaufwand im Sinne des § 2 Absatz 1 Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKRG) für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft sowie öffentliche Verwaltung zu ermitteln und darzustellen. § 2 Absatz 1 NKRG folgend umfasst der Erfüllungsaufwand den gesamten messbaren Zeitaufwand und die Kosten, die durch die Befolgung einer bundesrechtlichen Vorschrift bei Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft sowie der öffentlichen Verwaltung entstehen. Nicht zum Erfüllungsaufwand gehören die Einnahmen und Ausgaben, die bei Gesetzentwürfen unter Buchstabe D des Vorblattes ausgewiesen werden; so zum Beispiel Steuermehr- beziehungsweise -mindereinnahmen. Die Kosten, die der Verwaltung entstehen, werden im allgemeinen Sprachgebrauch als Vollzugsaufwand bezeichnet.

Abbildung 1: Darstellung des Vollzugsaufwands als Teil des Erfüllungsaufwands
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Dies gilt auch für die Steuergesetzgebung. Trotz der damit bestehenden Verpflichtung, in Steuergesetzgebungsvorhaben auch den Vollzugsaufwand der Steuerverwaltung der Länder quantitativ darzustellen, unterblieb dies in der Praxis zumeist, weil es an einer Methodik zur Durchführung einer solchen Schätzung fehlte. Zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands gab das Statistische Bundesamt zwar im Auftrag der Bundesregierung und des NKR im Juni 2011 für alle Ressorts einen Leitfaden heraus. 1 Das darin enthaltene Schema zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands liefert jedoch nur einen Rahmen, der im Hinblick auf die – teilweise länderspezifischen – Gegebenheiten der Steuerverwaltung konkretisiert werden muss. Um dem gesetzlichen Auftrag angemessen nachkommen zu können, galt es daher, eine Methode zu entwickeln, die systematisch eingesetzt werden kann, um innerhalb einer angemessenen Zeit mit hinreichender Genauigkeit den Vollzugsaufwand in der Steuerverwaltung schätzen zu können. Hierzu wurde auf Initiative des BMF und der Bertelsmann Stiftung das Projekt „Vollzugsaufwand der Steuerverwaltung – Ermittlung im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren“ etabliert. Da der Sachverstand der Länder für den Projekterfolg unverzichtbar erschien, wurden mehrere Länder in die Projektplanung und -durchführung aktiv einbezogen.

3 Projekt zur Entwicklung einer Methodik zur Ermittlung des Vollzugsaufwands der Steuerverwaltungen der Länder ex ante

3.1 Projektziel

Konkretes Ziel war es, für das BMF eine Methode zu entwickeln, die die Besonderheiten des Steuerrechts und der Steuerverwaltung berücksichtigt. Diese sollte in Form einer praxistauglichen Handlungsanleitung dokumentiert werden. Zudem sollte die Methode so konzipiert sein, dass sie es dem BMF ermöglicht, innerhalb kurzer Zeit selbständig den Erfüllungsaufwand, der durch Gesetzgebungsvorhaben bei den Steuerverwaltungen der Länder verursacht wird, mit hinreichender Genauigkeit abschätzen zu können.

3.2 Projektablauf und Zeitplan

Das Projekt war ursprünglich für den Zeitraum Januar bis Dezember 2011 geplant. Innerhalb dieses Jahres konnte die grundlegende Methodik planmäßig entwickelt werden (Phase I). Damit diese Methode nachhaltig auf alle künftigen Gesetzgebungsverfahren angewendet werden kann, musste das Vorgehensmodell im Anschluss an die Entwicklung noch intensiv erprobt werden. Zu diesem Zweck wurde das Projekt um ein halbes Jahr verlängert (Phase II). Aufgrund der in Phase I gesammelten Projektergebnisse hielten es alle Beteiligten für erfolgversprechend, diese Erprobungs- und Einführungsphase gleichzeitig auch zur Evaluierung und gegebenenfalls Anpassung der Methode zu nutzen. Ende Juni 2012 wurde das Projekt offiziell beendet.

Abbildung 2: Projektzeitplan
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

3.3 Projektorganisation

Am Pilotprojekt nahmen Experten der Steuerverwaltungen der Länder Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen teil. Das BMF übernahm die Projektleitung. Die Bertelsmann Stiftung unterstützte das Projekt in Phase I – in Zusammenarbeit mit der KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (Phase I und II) – methodisch. Das Land Niedersachen unterstützte das Projekt darüber hinaus in informationstechnischer Hinsicht. Für die übergreifende Koordinierung der Projektarbeit wurde eine Lenkungsgruppe eingerichtet. An den Sitzungen nahmen auch Vertreter des NKR und der Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt teil.

3.4 Vorgehensweise

Die erarbeitete Methodik konzentriert sich inhaltlich auf eine Ex-ante-Betrachtung. Zudem wurde eine aufgaben- beziehungsweise prozessbezogene Herangehensweise gewählt. Alle Aufgabenbereiche eines Finanzamtes und deren wesentlichen Prozesse wurden in einer standardisierten Prozesslandkarte in Form von Prozessmodellen abgebildet.

Abbildung 3: Prozesslandkarte
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Da länderspezifische Besonderheiten bezüglich der Organisation in den einzelnen Finanzämtern keinen Einfluss auf den Vollzug der Steuergesetze (Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung) und somit auch nicht auf den damit verbundenen Aufwand haben sollten, wurden die wesentlichen Aufgaben der Steuerverwaltung in allgemeingültigen länderunabhängigen Geschäftsprozessen (Standardprozessen) dargestellt. Den Prozessen wurden, soweit möglich, die zugrunde liegenden steuerrechtlichen Normen zugeordnet. Die Prozessdarstellungen enthalten darüber hinaus für eine Berechnung notwendige Attribute, z. B. den Zeitaufwand und die für die Bearbeitung verantwortliche „Rolle“ (Laufbahngruppe). In Kombination mit Fallzahlen, den für Schätzungszwecke auch auf die Steuerverwaltung der Länder anwendbaren Personalkostensätzen der nachgeordneten Bundesbehörden sowie einem gegebenenfalls feststellbaren spezifischen sächlichen Aufwand errechnet sich dann der Vollzugsaufwand der Steuerverwaltungen. Im Ergebnis werden die den Aufwand der Steuerverwaltung prägenden Personalkosten einschließlich normalisierter Zuschläge für IT- und sonstige Sachkosten, Leitung und Intendanz ausgewiesen. Einmalaufwände insbesondere im IT-Bereich müssen gegebenenfalls gesondert berechnet werden.

Die Vollzugsaufwandsermittlung – von der Identifizierung einzelner angesprochener Geschäftsprozesse bis hin zur Darstellung im Gesetzentwurf – wird in großen Teilen technisch unterstützt. Zur Darstellung der Prozesse wurde das Modellierungstool ADONIS eingesetzt. Des Weiteren wurde für die Berechnung des Vollzugsaufwands im Rahmen des Projekts ein MS-Excel-basiertes Berechnungstool entwickelt. Nähere Informationen hierzu können der Projektdokumentation entnommen werden.

Schematisch lässt sich diese Ermittlung des Vollzugsaufwands in vier Phasen und zwölf Schritten darstellen (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4: Vorgehensweise zur Ermittlung des Vollzugsaufwands
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Eine detaillierte Beschreibung der konkreten Ermittlung des Vollzugsaufwands kann ebenfalls der Projektdokumentation entnommen werden. Darin ist jeder einzelne der zwölf Schritte separat für den Anwender erläutert. Die Projektdokumentation wurde auf zahlreichen Internetseiten veröffentlicht. Sie kann z. B. auf der Internetseite des BMF sowie der Geschäftsstelle Bürokratieabbau aufgerufen werden. Die Bertelsmann Stiftung hat als Unterstützer des Projekts während der ersten Phase die Projektdokumentation ebenfalls auf ihrer Internetseite eingestellt.

3.5 Herausforderungen bei der Ermittlung des Vollzugsaufwands

3.5.1 Normenzuordnung

Da die Methode an die Zuordnung der Normen zu den entsprechenden Aktivitäten in den jeweiligen Prozessen anknüpft, stellt die Normenzuordnung einen entscheidenden Erfolgsfaktor dar. Je vollständiger und zutreffender die Zuordnung erfolgt, desto genauer kann auch der voraussichtlich damit verbundene Vollzugsaufwand geschätzt werden. Die Qualität des Ergebnisses wird somit unmittelbar durch die Qualität der Normzuordnung bestimmt. Im Rahmen des Methodeneinsatzes ist der Normzuordnung deshalb besondere Bedeutung beizumessen. Es handelt sich um eine Daueraufgabe, denn sowohl das Steuerrecht als auch die Organisation der Steuerverwaltung sind ständigen Änderungen unterworfen.

3.5.2 Modellierungstiefe

Der Detaillierungsgrad der Prozessmodelle (Modellierungstiefe) wird von den verfügbaren Daten der Steuerverwaltung bestimmt. Nicht für alle Aufgabenbereiche war auf dieser Basis eine vergleichbare Modellierungstiefe zu erreichen. Dies beeinflusst auch die Zielgenauigkeit der Normenzuordnung und im Ergebnis damit die Belastbarkeit der Schätzung des Vollzugsaufwands. Die sukzessive Vervollständigung und Vertiefung der Datengrundlagen sind unerlässlich, um das Prozessmodell weiterzuentwickeln und die Prognosegüte der Aufwandsschätzungen zu verbessern. Eine vollständige „Automatisierung“ der Schätzungen wird allerdings nicht erreichbar sein, da die Modelle zwangsläufig den Ist-Zustand abbilden. Richtung und Ausmaß der durch den Gesetzgeber induzierten Veränderungen müssen anhand der modellierten Aktivitäten letztlich durch personelle Wertungsentscheidungen bestimmt werden. Dies gilt in besonderem Maße, wenn der Gesetzgeber die Steuerverwaltung mit vollständig neuen Aufgaben konfrontiert, für die das Prozessmodell nur Anhaltspunkte auf Basis der Darstellung mehr oder weniger „ähnlicher“ Aktivitäten liefern kann.

3.5.3 Fallzahlen

Da es sich bei dem Vollzug von Steuergesetzen häufig um Massenverfahren handelt, kommt der Bestimmung der durch die Norm betroffenen Fälle eine besonders tragende Rolle zu. Sofern von der zu betrachtenden Neuregelung nur ein eingeschränkter Personenkreis betroffen ist, reichen die im Steuerbereich einschlägigen, bundesweit verfügbaren statistischen Grundlagen oftmals nicht aus. Falls in den Ländern entsprechende Aufzeichnungen geführt werden, kann zwar auf Länderwerte zurückgegriffen werden: die entsprechende Informationsgewinnung ist aber teilweise arbeits- und zeitintensiv. Liegen auch in den Ländern keinerlei Daten zu Fallzahlen vor, kann nur eine grobe und häufig lediglich qualitative Schätzung durchgeführt werden. Auch in diesem Bereich wird es darauf ankommen, die Datengrundlagen zu erweitern und die Verfahren der Informationsgewinnung zu verbessern. Der unmittelbare Rückgriff des BMF auf anonymisierte Steuerdaten der Länder gemäß § 21 Absatz 6 des Finanzverwaltungsgesetzes sollte dazu einen signifikanten Beitrag leisten. 

4 Fazit

Das Projektziel wurde erreicht. Das BMF ist nunmehr grundsätzlich imstande, im Rahmen von Gesetzesvorhaben innerhalb angemessener Zeit selbständig ermitteln zu können, welche wesentlichen Auswirkungen Gesetzesänderungen für die Steuerverwaltungen der Länder voraussichtlich haben werden. Zur ergänzenden Qualitätssicherung der Aufwandsschätzungen des BMF wurde ein „Arbeitskreis Vollzugsaufwand“ gebildet. Er setzt sich aus den auch an der Prozessmodellierung beteiligten Experten des BMF sowie der am Projekt beteiligten Länder zusammen. Soweit im Gesetzgebungsprozess möglich, schaltet das BMF den Arbeitskreis insbesondere mit dem Ziel ein, die Belastbarkeit seiner Schätzung zu verbessern. Zugleich soll damit insoweit – unabhängig von eventuellen politischen oder steuerfachlichen Diskussionen – ein Streit zwischen Bund und Ländern „um Zahlen“ so weit wie möglich erübrigt werden.

Um den dauerhaften Einsatz der Methode zur Ermittlung des Vollzugsaufwands sowie das zugrunde liegende Prozessmodell (inklusive der einzelnen Attribute) sicherzustellen, müssen diese regelmäßig fortgeschrieben werden. Hierzu ist ebenfalls der „Arbeitskreis Vollzugsaufwand“ berufen. Zugleich ist damit auch nach Abschluss des Projekts die weiterhin notwendige Kommunikation zwischen dem BMF und den Ländern sichergestellt. Der Arbeitskreis tritt grundsätzlich ein Mal pro Jahr – ergänzend auch anlassbezogen – zusammen, um über die Aktualisierung und Weiterentwicklung der Methode zu beraten.

Damit das BMF innerhalb angemessener Zeit die wesentlichen Auswirkungen von Gesetzesänderungen für die Steuerverwaltungen der Länder selbständig ermitteln kann, ist es außerdem von entscheidender Bedeutung, dass die für die Ermittlung des Vollzugsaufwands verantwortlichen Organisationseinheiten möglichst frühzeitig über konzeptionelle Überlegungen, die in Gesetzgebungsvorhaben münden sollen, informiert werden.

Fußnoten

1 Der Leitfaden wurde hinsichtlich der Anhänge zu den Lohnkostentabellen aktualisiert (Stand Oktober 2012).