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31.01.2013

Monatsbericht

Ein Haus­halt für Eu­ro­pa – Zum neu­en mehr­jäh­ri­gen Fi­nanz­rah­men der EU 2014 - 2020

Kurzfassung einer Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen1

  • Der Beirat empfiehlt eine strikte Ausgabenbegrenzung. Leistungsausweitungen sollen durch Budgetumschichtungen finanziert werden.

  • Die Finanzierung des EU-Haushalts sollte ausschließlich durch traditionelle Eigenmittel und BNE-Eigenmittel erfolgen.

  • Es sollten keine Nebenhaushalte geschaffen werden.


Die EU-Kommission hat im Juni 2011 einen Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen der EU (MFR) vorgelegt und im Juli 2012 aktualisiert. Der MFR legt das Volumen der Finanzausstattung, die Struktur der Ausgaben und die Finanzierung des EU-Haushalts für die Jahre 2014 bis 2020 fest. Obschon die EU-Kommission einen zügigen Konsens mit den Mitgliedstaaten und dem EU-Parlament anstrebt, konnte der MFR bislang nicht verabschiedet werden.

1 Ausgangslage

Die Vorschläge der Europäischen Kommission für den „EU-Haushalt 2020“ berühren zahlreiche finanz- und haushaltspolitische Einzelfragen. Zudem wirft der mehrjährige Finanzrahmen übergreifende Fragen bezüglich der Fortentwicklung der EU auf. So wird die Positionierung hinsichtlich der Vorschläge der EU-Kommission zumindest in der öffentlichen Diskussion auch bestimmt von dem Bild eines zukünftigen Europas und den Vorstellungen über eine zukünftige europäische Ordnung. Je nach Abwägung der den verschiedenen Sichtweisen unterliegenden Argumente wird man demHaushaltder EU-Kommission eine größere oder geringere Bedeutung für die Fortentwicklung der Europäischen Union beimessen und für eine Ausweitung oder auch eine stärkere Reduktion der EU-Ausgaben votieren. Für die Bewertung der konkreten Vorschläge zum MFR ist über perspektivische Einschätzungen hinaus allerdings auch zu berücksichtigen, dass der europäische Haushalt eingebunden ist in eine spezifische Finanzverfassung, die sich gegenüber der von Nationalstaaten in wesentlichen Punkten unterscheidet und charakteristischen Beschränkungen unterliegt. Für eine Bewertung der konkreten Vorschläge ist es daher zentral, das gegebene institutionelle Umfeld zugrunde zu legen.

2 Ausgaben des EU-Haushalts

Auf der Ausgabenseite geht es zunächst um das Finanzvolumen, das für die Gesamtausgaben und die einzelnen Ausgabearten vorgesehen ist. Auf der Grundlage der aktualisierten Daten vom Juli 2012 beträgt die veranschlagte Obergrenze der Zahlungsermächtigungen über den siebenjährigen Zeitraum von 2014 bis 2020 1 113 550 Mio. . Das entspricht einem Anteil in Höhe von 1,03 % am von der EU-Kommission erwarteten europäischen Bruttonationaleinkommen (BNE). Berücksichtigt man zusätzlich die geforderten Ansätze für Ausgaben außerhalb des Finanzrahmens, belaufen sich die geforderten Finanzmittel auf 1,14 % des erwarteten BNE.

In den konkreten Ansätzen zeigen sich dabei nur kleinere Änderungen hinsichtlich der Ausgabenstruktur.

Tabelle 1: Gegenüberstellung des 1. Jahres des mehrjährigen Finanzrahmens 2014 mit dem Finanzrahmen für 2010 in laufenden Preisen

2014

2010

 

in Mrd. €

in %

 

in Mrd. €

in %

Intelligentes und integratives Wachstum

68,745,2

Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung

63,645,4

Nachhaltiges Wachstum: Natürliche Ressourcen

61,440,4

Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen

60,042,1

Darunter: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen

45,029,6

Darunter: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen

47,133,4

Sicherheit und Unionsbürgerschaft

2,81,8

Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht

1,71,2

Globales Europa

10,06,6

Die EU als globaler Partner

7,95,7

Verwaltung

9,16,0

Verwaltung

7,95,6

Ausgleichszahlungen

0,00,0

Ausgleichszahlungen

0,00,0

Mittel insgesamt

152,1100,0

Mittel insgesamt

141,0100,0
Quellen: Mittel für Verpflichtungen, Europäische Kommission (2010), EU-Haushalt 2010 – Finanzbericht; eigene Berechnungen. Abweichungen in den Zahlen durch Rundung möglich.

Die Ausgaben im Bereich Landwirtschaft sind im Anteil leicht rückläufig, auch der Anteil für die Ausgaben für die Strukturpolitik ist etwas reduziert; sie machen aber nach wie vor den überwiegenden Teil der Ausgaben aus. Die internen Politikbereiche (Forschung und Technologie, Innen- und Justizpolitik) nehmen leicht an Gewicht zu, haben am Gesamthaushalt aber auch weiterhin nur einen kleinen Anteil. Neben den Ansätzen für die Finanzvolumina insgesamt und für die einzelnen Aufgabenbereiche fordert die EU-Kommission neue Finanzierungsinstrumente für Infrastrukturmaßnahmen. So soll die Europäische Union mithilfe der Europäischen Investitionsbank (EIB) Garantien für Anleihen bereitstellen, die von privaten Projektgesellschaften begeben werden (sogenannte Project Bond Initiative).

3 Einnahmen des EU-Haushalts

Auf der Einnahmenseite wird nicht nur eine routinemäßige Fortschreibung gefordert, sondern eine umfassende Neuausrichtung.

Tabelle 2: Die von der EU-Kommission vorgeschlagene Finanzierungsstruktur der EU‑Einnahmen

 

2012

2020

in %

Traditionelle Eigenmittel

14,718,9

Bestehende nationale Beiträge

  

MWSt-Eigenmittel

11,1-

BNE-Eigenmittel

74,240,3

Neue Eigenmittel

  

Neue MWSt-Einnahme

-18,1

EU-Finanztransaktionssteuer

-22,7

Gesamteinnahmen in Mrd. €

131,1162,7
Quelle: EU-Kommission: A budget for Europe 2020 (Präsentation), laufende Preise.

Die EU-Kommission schlägt folgende wesentliche Änderungen vor:

  1. Abschaffung der bisherigen Mehrwertsteuer-Eigenmittel und Ersatz durch Einführung neuer MWSt-Eigenmittel in Höhe von maximal 2 % des Wertes der in allen Mitgliedstaaten dem Normalsatz unterliegenden Umsätze.

  2. Einführung einer EU-weiten Finanztransaktionsteuer (FTS) mit einem Steuersatz, der in Abhängigkeit von der Art der Transaktion zwischen 0,01 % und 0,1 % liegen soll. Das von der EU-Kommission erwartete Aufkommen in Höhe von etwa 57 Mrd. € im Jahr 2020 soll zu zwei Dritteln, mithin also 38 Mrd. €, in den EU-Haushalt fließen.

  3. Reform der Korrekturmechanismen: An die Stelle der bisher mehrstufigen Rabattberechnung soll ein System gleichbleibender jährlicher Pauschalbeträge treten.

4 Ansatzpunkte für eine Bewertung

Für eine Bewertung der Vorschläge der EU-Kommission kommen verschiedene Ansätze in Betracht. Eine erste, aus finanzwissenschaftlicher Sicht naheliegende, Herangehensweise basiert auf einem normativen Ansatz, der es ermöglicht, einen Abgleich zwischen den konkreten Vorschlägen und einem gleichsam idealen europäischen Haushalt vorzunehmen. Dieser Sichtweise folgt auch die EU-Kommission in ihrem Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen, wenn sie den europäischen Mehrwert der Ausgaben betont, also den möglichen Vorteil, der aus einer Bereitstellung bestimmter öffentlicher Leistungen auf europäischer Ebene im Vergleich zu einer Bereitstellung durch die Mitgliedstaaten resultiert. Andere Theorieansätze ziehen das Eigeninteresse der politischen Akteure und daraus resultierende mögliche Diskrepanzen zwischen Politik und Gemeinwohl in Betracht. Ein weiterer Ansatz berücksichtigt Steuerungsprobleme, die sich aus dem Zielkonflikt zwischen der Regierung eines Mitgliedstaats und der EU-Ebene ergeben.

Alle diese theoretischen Ansätze liefern wichtige Kriterien für die Ausgestaltung der zentralen Finanzpolitik in Föderalstaaten und finden ihre Entsprechung in der Praxis des Fiskalföderalismus. Von daher ist nachvollziehbar, dass sie in der öffentlichen Diskussion über die Fortentwicklung der EU-Finanzen herangezogen und zum Teil auch von der EU-Kommission angeführt werden. Allerdings wird dabei zumeist von dem gegebenen institutionellen Rahmen der EU ebenso abstrahiert wie von den Restriktionen, die einer Weiterentwicklung des institutionellen Rahmens entgegenstehen. Dies ist für die Bewertung indessen von zentraler Bedeutung, denn die institutionellen Rahmenbedingungen in der Europäischen Union und insbesondere die Vorgaben für den europäischen Haushalt sind grundlegend verschieden von denen eines Bundesstaats, der üblicherweise in der Literatur zum Thema Föderalismus vorausgesetzt wird. Für den EU-Haushalt ergibt sich die Forderung, dass die Vorschläge zur konkreten Ausformung der Finanzen der Europäischen Union mit den institutionellen Voraussetzungen übereinstimmen sollen.

5 Bewertung der Vorschläge zu den Ausgaben

Der mit der Theorie des Fiskalföderalismus verwandte Grundsatz der Subsidiarität unterstellt, dass öffentliche Leistungen effizient durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt werden. Nur in Aufgabenbereichen, in denen das z. B. wegen hoher Spillover-Effekte nicht gewährleistet ist, sollte die Europäische Kommission aktiv werden. Vor diesem Hintergrund erscheint der Hinweis auf den europäischen Mehrwert sinnvoll und eine Neuorientierung auf übergreifende Aufgabenbereiche dringend angezeigt. Die praktische Anwendbarkeit dieser Überlegungen für die vertikale Zuordnung einer konkreten Aufgabe ist jedoch begrenzt. Denn für die Beantwortung der Frage, ob die EU in einem Bereich tätig werden soll, reicht es nicht aus, festzustellen, dass mit der öffentlichen Bereitstellung von Leistungen Effizienzvorteile verbunden sind. Vielmehr wäre festzustellen, dass die zentrale Bereitstellung mit signifikanten Effizienzgewinnen gegenüber der dezentralen Bereitstellung verbunden ist. Da die Auffassungen über den Nutzen bestimmter öffentlicher Leistungen zwischen den Einzelstaaten auseinandergehen, ist das nicht allein eine Frage der Kosteneffizienz.

Die in der Darstellung und Motivierung des EU-Haushalts so prominente Zielsetzung, Wachstum und Beschäftigung zu fördern, dürfte zwar unter den Mitgliedstaaten konsensfähig sein. Ob aber die im Haushaltsentwurf veranschlagten Mittel dazu beitragen, diese Ziele zu erreichen, ist zweifelhaft. Dabei ist offensichtlich, dass im Zuge der Staatsschuldenkrise in Europa gerade auch die EU-Struktur- und Kohäsionspolitik im Hinblick auf ihre Wirksamkeit und Nachhaltigkeit kritisch hinterfragt werden muss. So sind gerade Länder wie Portugal, Griechenland, Spanien und Irland, die in der Vergangenheit einen Großteil der Mittel aus den Strukturfonds erhielten, besonders stark von der aktuellen Krise betroffen. Dies reflektiert vielleicht nicht nur nach wie vor bestehende strukturelle Schwächen, sondern könnte auch die Konsequenz einer möglicherweise verfehlten EU-Politik sein, die einseitig Ausgabenprogramme betont und strukturelle Schwächen in der nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik vernachlässigt.

Kritiker weisen darauf hin, dass es sich bei den Ausgaben in der Vergangenheit um sogenannte Kompensations- oder Seitenzahlungen handeltund dass die Mittelverteilung letztlich durch politische Machtverhältnisse bestimmt ist.Damit stellt sich auch die Frage nach der Renationalisierung bei Fehlen eines europäischen Mehrwerts. Die starke Involvierung der EU im Bereich der Regionalpolitik beispielsweise lässt sich kaum mit Effizienzvorteilen vereinbaren.Die vorgeschlagene Neuausrichtung müsste daher auch mit der Rückführung von Kompetenzen an die EU-Mitgliedstaaten einhergehen.Vor diesem Hintergrund ermöglicht eine restriktive Auslegung der europäischen Regionalpolitik finanzielle Spielräume für neue Prioritäten, etwa für europäische Zukunftsprojekte wie den Auf- und Ausbau von grenzüberschreitenden Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationsnetzen, sofern die Finanzierung nicht durch private Nutzer gewährleistet werden kann. Alternativ könnten die Mittel, die dadurch eingespart werden, dass Aufgaben ohne ersichtlichen europäischen Mehrwert an die einzelnen Staaten rückübertragen werden, auch an die Mitgliedstaaten zurückgegeben werden.

Die Verbindung der Zielsetzung des europäischen Mehrwerts mit dem integrationspolitischen Ziel der Solidarität weckt weitere Zweifel an der vorgesehenen effizienzorientierten Neuausrichtung der Aufgabenschwerpunkte. Vielmehr ist zu befürchten, dass die Verteilungswirkung des EU-Haushalts auch in der Zukunft im Vordergrund steht. In den konkreten Ausgabeschwerpunkten ist eine durchgreifende Neuausrichtung zudem nicht zu erkennen.

Ohnehin fehlen der EU-Kommission aber die Befugnisse, eine Bereitstellung öffentlicher Güter vor Ort vorzunehmen. Sie ist daher auf die Umsetzung ihrer Politik durch die Mitgliedstaaten angewiesen und muss sich darauf beschränken, die Mitgliedstaaten entweder durch Gesetze und Verordnungen oder durch Finanztransfers zu einer Bereitstellung zu veranlassen. Für die Erarbeitung von Gesetzen und Verordnungen benötigt sie keine umfangreichen Ausgabenprogramme. Aufgabenbereiche wie das Wettbewerbsrecht, die Umweltpolitik, die Verwirklichung des Binnenmarktes oder die Verkehrspolitik schlagen sich im EU-Haushalt überwiegend bei den Verwaltungsausgaben nieder, nicht aber unter den „operationellen“ Mitteln. Daher ist es bei der Europäischen Union nicht zulässig, aus einer vergleichsweise niedrigen „Staatsquote“ auf einen entsprechend niedrigen Einfluss dieser Ebene auf die Mitgliedstaaten zu schließen und so Forderungen für eine Aufstockung zu begründen.

Die Europäische Union beschränkt sich indes nicht auf Gesetze und Verordnungen, sondern leistet ebenfalls Finanztransfers und setzt so der Politik der Mitgliedstaaten finanzielle Anreize. Hier sind das Prinzip der Konditionalität der EU-Transfers und vor allem die Kofinanzierung sachgerecht. Nach der Theorie des Fiskalföderalismus sind bedingte Zuweisungen, insbesondere Zuweisungen in Verbindung mit eigenen Finanzierungsanteilen der empfangenden Gebietskörperschaften, ein geeignetes Instrument, die Effizienz der örtlichen Finanzpolitik im Hinblick auf übergeordnete Ziele zu verbessern.

Allerdings werfen Zuweisungen bekanntlich vielfältige Steuerungsprobleme bei den empfangenden Gebietskörperschaften auf. So wird die strategische Anfälligkeit durch die Festlegung von Mitteln für konkrete Ausgabenprogramme systematisch befördert, wenn die Mitgliedstaaten darauf vertrauen können, die veranschlagten Mittel letztlich in jedem Fall zu erhalten. In der Vergangenheit jedenfalls wurde vielfach der Finanzierungsbeitrag der Empfängerländer abgesenkt, mitunter von den eigentlich vorgesehenen 50 % auf nur 15 %.

Eine mangelnde Übereinstimmung zwischen dem EU-Haushalt und den institutionellen Voraussetzungen zeigt sich auch bei der vielfach angestellten Ex-post-Überprüfung oder Evaluierung des Programmerfolgs. Dabei wird übersehen, dass die EU-Kommission aufgrund des Vollzugs der konkreten Politik durch die Mitgliedstaaten ein fundamentales Informationsproblem hat. Institutionell gesehen findet dieses Informationsproblem Ausdruck in dem Umstand, dass die Rechnungsprüfung in den konkreten Programmen den nationalen Rechnungshöfen obliegt, die eigene Bewertungsansätze und -kriterien anwenden. Zudem ist eine sachgerechte Evaluierung gerade im Bereich der Kohäsionspolitik besonders schwierig, da hierfür festgestellt werden muss, wie die Entwicklung der Regionen oder Industrien ohne das jeweilige Programm verlaufen wäre. Dies ist für viele Programme nicht zu leisten.Gerade wegen dieser Schwierigkeiten muss an einer strikten Anwendung von Kofinanzierungsregeln festgehalten werden.

Weitere Kritikpunkte ergeben sich aus grundsätzlichen Anforderungen an eine Finanz- beziehungsweise Haushaltsplanung. Der Vorschlag zu den Mitteln des MFR umfasst eine ganze Reihe von Nebenhaushalten und sieht auch Finanzierungsinstrumente außerhalb des Finanzrahmens vor. Die Nebenhaushalte (z. B. Europäischer Entwicklungsfonds, Soforthilfereserve) belaufen sich in der Summe (65,8 Mrd. €) auf etwa 6,4 % der gesamten Mittel für Verpflichtungen. Die Konzentration der Finanzierung bestimmter Aufgaben in Nebenhaushalten mag Reibungsverluste in der EU-Kommission verringern, die Zersplitterung des Haushalts führt aber zu mangelnder Transparenz und Einheit des Budgets. Eine effektive Kontrolle wird erschwert. Dies gilt auch bei einer erweiterten Übertragbarkeit zwischen den Haushaltstiteln. Zudem fällt auf, dass ausgerechnet innerhalb der Nebenhaushalte offenbar europaweite öffentliche Leistungen finanziert werden sollen.

6 Bewertung der Vorschläge zu den Eigenmitteln

Von der EU-Kommission werden verschiedene Vorschläge gemacht, wie die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt bemessen werden könnten, z. B. durch neue MwSt-Eigenmittel oder durch die teilweise Weitergabe des Aufkommens einer Finanztransaktionsteuer. Unabhängig von der Ergiebigkeit dieser Mittel ist der Haushalt aber letztlich durch die Obergrenze festgelegt. Die Einführung von neuen Eigenmitteln ändert daran nichts. Die nicht durch diese Eigenmittel aufgebrachten Beträge müssen auch weiterhin durch BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten aufgefüllt werden. Im gegebenen institutionellen Rahmen ergibt sich, dass die Einführung alternativer Eigenmittel in erster Linie die horizontale Verteilung der Finanzierungsbeiträge ändert.

Bei den MwSt-Eigenmitteln handelt es sich im Kern um eine Zuweisung der Mitgliedstaaten, die in ihrer Höhe von der Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer („mehrwertsteuerpflichtiger Umsatz“) abhängt. Sie hat seit ihrer Einführung im Jahr 1978, insbesondere im Zuge der Übertragung der Auffüllfunktion auf die BNE-Eigenmittel 1988, deutlich an Gewicht verloren – vor allem gegenüber den BNE-Eigenmitteln, die mit 75 % zuletzt den wesentlichen Teil der Finanzierung des EU-Haushalts gesichert haben. Die Ermittlung der MWSt-Eigenmittel war in der Vergangenheit vergleichsweise aufwändig, da sie eine einheitliche Bestimmung der Bemessungsgrundlage voraussetzt. Allerdings wäre auch die Berechnung der neuen MWSt-Eigenmittel keineswegs unproblematisch. Jedes einzelne Land müsste nicht etwa die Umsätze der dem Normsatz unterliegenden Lieferungen und Leistungen ermitteln, sondern es wären von diesen Umsätzen alle solchen Umsätze abzuziehen, die auch in anderen Mitgliedstaaten nicht dem Normsatz der Mehrwertsteuer unterliegen. Es ist daher zu erwarten, dass diese Operation in den meisten Mitgliedstaaten mit erheblichem Aufwand einhergeht. Zwar könnte der Aufwand durch eine Harmonisierung der Mehrwertsteuer reduziert werden, doch sind die Vorschläge der EU-Kommission zunächst vom gegebenen Rechtsstand her zu beurteilen.

Demgegenüber ist die Berechnung des Bruttonationaleinkommens anhand der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen europaweit stark standardisiert und transparent. Daher sind BNE-Eigenmittel von vornherein zu favorisieren. Sie sind nach weitverbreiteter Auffassung eine Finanzierungsquelle, die durch den Bezug auf die wirtschaftliche Leistung der Einwohner eines Landes zu einer sinnvollen und nachvollziehbaren Lastverteilung der Finanzierung in der Europäischen Union beiträgt. Zugleich ist das BNE eine zentrale Zielgröße der Wirtschafts- und Finanzpolitik der meisten Länder, sodass gravierende Fehlanreize nicht zu erwarten sind. Schließlich würde eine Beschränkung auf die traditionellen Eigenmittel der Vereinfachung und Transparenz dienen.

Die vorgeschlagene Reform des Eigenmittelsystems umfasst auch die Zuordnung von zwei Dritteln des Aufkommens einer neuen Steuer auf Finanztransaktionen zum EU-Haushalt. Dieser Vorschlag ist im Kontext der Forderungen einiger Mitgliedstaaten zu sehen, die die FTS aus grundsätzlichen steuer- und ordnungspolitischen Erwägungen heraus einführen wollen. Dabei steht bislang weder fest, dass die FTS eingeführt wird, noch wie sie im Einzelnen ausgestaltet sein würde. Angesichts der damit verbundenen Unwägbarkeiten erscheint der im Vorschlag der EU-Kommission zum MFR angesetzte Schätzwert von 57 Mrd. € als weitgehend willkürlich.

Als Verkehrsteuer könnte die nationale Einführung der FTS erhebliche Auswirkungen auf Finanzmärkte und -akteure in Europa haben. Unabhängig von der Frage, wie man eine solche Steuer aus allokativer Perspektive einschätzt, erscheint die Zuordnung zum EU-Haushalt tendenziell kompatibel mit den Empfehlungen der Theorie des Fiskalföderalismus. Allerdings geht es im Rahmen des MFR nur um eine Änderung in der Struktur des Beitragssystems, die in erster Linie Effekte auf die Verteilung der Finanzierungsbeiträge hat. Angesichts der erheblichen Unterschiede in der Bedeutung des Finanzsektors für die Mitgliedstaaten könnten je nach Ausgestaltung gravierende Asymmetrien in der Inzidenz der Finanzierungsbeiträge auftreten, die der Überwindung der auf Nettosalden fixierten Verhandlungen über die EU-Finanzen kaum förderlich sein dürften.

Im Hinblick auf neue Finanzierungsmodelle für europäische Projekte, insbesondere die Project Bonds, ist festzustellen, dass solche Modelle mit dem gegebenen institutionellen Rahmen im Konflikt stehen. Eine Flexibilisierung durch Finanzierungsinstrumente wie beispielsweise Garantien für Anleihen, die von privaten Projektgesellschaften begeben werden, kann zwar zusätzliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren und Chancen zu einem sparsameren Einsatz öffentlicher Mittel eröffnen. Der Vorschlag der Project Bonds stößt aber sowohl unionsrechtlich als auch verfassungsrechtlich an Grenzen, da je nach Ausgestaltung das Verschuldungsverbot der Europäischen Union ausgehöhlt würde. Durch eine effektive Begrenzung des Risikos des EU-Haushalts auf einen feststehenden Betrag könnte dieses Problem zwar formal gelöst werden. Ob eine solche Begrenzung in der Praxis indessen Bestand hätte, wenn ein möglicherweise prestigeträchtiges von der EU teilfinanziertes Projekt zu scheitern droht, ist aber zu bezweifeln. Daher werfen solche neuen Finanzinstrumente gravierende Fragen bezüglich der Haftungsrisiken auf und eröffnen eine Angriffsfläche für strategisches Verhalten seitens der Projektpartner. In jedem Fall stehen die Project Bonds aber im Konflikt mit der strikten Ausgabenobergrenze des EU-Haushalts.

7 Empfehlungen

Vor diesem skizzierten Hintergrund kommt der Beirat zu folgenden Empfehlungen:

  1. Im Rahmen der bestehenden institutionellen Ordnung der Europäischen Union ist eine strikte Ausgabenbegrenzung im EU-Haushalt unumgänglich. Die Bundesregierung besteht auf einer Begrenzung von 1 % des Bruttoinlandprodukts, wobei sie die Ausgaben, die außerhalb des Finanzrahmens stehen sollen, einschließt. Die Vorstellungen der EU-Kommission gehen deutlich darüber hinaus. Da die Ausgaben der Europäischen Union aber noch immer große Summen umfassen, die für Aufgaben ohne erkennbaren europäischen Mehrwert genutzt werden, kann die Ausweitung von Leistungen mit europäischem Mehrwert durch Budgetumschichtungen innerhalb des bestehenden Finanzrahmens finanziert werden. Auch der Vorschlag der Project Bonds ist im Hinblick auf die strikte Ausgabenobergrenze abzulehnen.

  2. An dem Verschuldungsverbot ist ebenso festzuhalten wie an der Festlegung, dass weder die EU-Kommission noch das EU-Parlament wirkliche Steuerautonomie besitzen. Der Beirat empfiehlt eine Finanzierung des EU-Haushalts ausschließlich durch traditionelle Eigenmittel (Agrarabschöpfungen, Zuckerabgaben und Zölle) und durch BNE-Eigenmittel. Die jeweilige Wirtschaftskraft der Mitgliedstaaten ist nach Auffassung des Beirats unter dem derzeitigen Integrationsstand ein sinnvoller Maßstab für die Berechnung der Höhe der Abführungen beziehungsweise Überweisungen an den EU-Haushalt. Auf MwSt-Eigenmittel sollte verzichtet werden.

  3. Die von der EU-Kommission vorgeschlagene Finanzierung von einzelnen Aufgaben durch Instrumente oder Fonds außerhalb des Haushalts lehnt der Beirat grundsätzlich ab. Auch auf der europäischen Ebene sind die Prinzipien der Einheit und Vollständigkeit des Budgets zu wahren. Es sollten keine Nebenhaushalte geschaffen werden.

  4. Die beabsichtigte Rückführung und Pauschalierung der Korrekturmechanismen ist im Hinblick auf die Transparenz und die Anfälligkeit gegenüber Partikularinteressen zu begrüßen. Auf lange Sicht sollten sich die Rabatte erübrigen. Auch auf der Ausgabenseite bestehen umfangreiche Ausnahmeregeln für die Mittelverteilung, die einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen Mittel im Rahmen einzelner Projekte sichern sollen. Diese Festlegungen sollten aufgrund der Vermischung von Aufgabenerfüllung und Verteilungszielen vermieden werden.

  5. Die vorgeschlagene Absenkung des Einbehalts bei den traditionellen Eigenmitteln ist abzulehnen, da der Einbehalt die eigenständige Funktion hat, das Interesse der die Abgaben erhebenden Institutionen sicherzustellen. Eine Absenkung würde dieses Interesse gefährden.

  6. Die Konditionalität der Finanztransfers muss eingehalten werden. Dies gilt auch dann, wenn die für einzelne Programme bestehenden Budgets nicht ausgeschöpft werden oder wenn einzelne Mitgliedstaaten nicht in dem gewünschten Umfang an den Programmen partizipieren.

  7. In den konkreten Aufgabenbereichen sind die Vorschläge der EU-Kommission zum EU-Haushalt durch die Dominanz der Ausgaben für Agrarpolitik und Strukturpolitik gekennzeichnet, auch wenn ein leichter Rückgang des Anteils der Agrarpolitik zu erkennen ist. Im Hinblick auf die gravierenden Wirtschafts- und Finanzprobleme gerade der langjährigen Empfängerländer von Mitteln aus dem Strukturfonds ist eine umfassende inhaltliche Überprüfung der strukturpolitischen Aufgaben wichtiger denn je. Eine EU-Förderpolitik, die strukturelle Schwächen in der nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik der Mitgliedstaaten verfestigt oder die Mitgliedstaaten zu übermäßigen Ausgaben veranlasst, hat keinen europäischen Mehrwert.

Fußnoten

1 Die Gutachten und Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Beirats sind als Beitrag zum allgemeinen Diskurs zu verstehen. Sie geben nicht notwendigerweise die Meinung des Bundesministeriums der Finanzen wieder. Die Langfassung der Stellungnahme wird auch als Broschüre herausgegeben.

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