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21.02.2013

Monatsbericht

Fi­nanz­po­li­tik im Eu­roraum

Die Wirkung fiskalischer Multiplikatoren bei Konsolidierungen

  • In der längeren Frist sind Multiplikatoren von Konsolidierungen häufig positiv. Dies stützt den eingeschlagenen Kurs der strukturellen Verbesserung der Haushaltslage im Euroraum.

  • Vier Faktoren sind bei der Bewertung fiskalischer Multiplikatoren entscheidend: Die verwendete Berechnungsmethode, der betrachtete Zeithorizont, das haushaltspolitische Konsolidierungsinstrument und die Qualität einer Konsolidierung.

1 Einleitung

Der jüngste World Economic Outlook des Internationalen Währungsfonds (IWF) hat die Diskussion um die Wirkung von Konsolidierungen auf die Dynamik der Schuldenquoten und somit auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen insbesondere der Peripherieländer im Euroraum neu entfacht. 1

Im Zentrum steht dabei die Frage nach der Wirkung sogenannter Fiskalmultiplikatoren, d. h. dem Effekt fiskalpolitischer Impulse auf den Wachstumspfad einer Volkswirtschaft. Wirken diskretionäre Konsolidierungsprogramme im Umfeld einer wirtschaftlichen Rezession in so einem Maße kontraktiv auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP), dass die Schuldenquote eines Landes trotz Einsparungen stagniert oder gar weiter zunimmt? Kann eine Konsolidierung um 1 € zu Einbußen in der volkswirtschaftlichen Gesamtleistung eines Landes von mehr als 1 € führen?

In der aktuellen Debatte um die Auswirkung von Konsolidierungen werden hohe Fiskalmultiplikatoren von bis zu - 1,7 – dies ist der vom IWF präsentierte Wert – häufig als Argument für fiskale Expansion beziehungsweise weniger ambitionierte Konsolidierungsziele verwendet.

Dieser Beitrag wertet aktuelle Studien aus, um mehr Klarheit in diese Diskussion um die Wachstumswirkung von Haushaltskonsolidierungen zu bringen. Es zeigt sich, dass insbesondere vier Faktoren entscheidend für den Umfang fiskalischer Multiplikatoren sind: Die verwendete Berechnungsmethode, der Zeithorizont (kurze oder längere Frist), das betrachtete haushaltspolitische Konsolidierungsinstrument und die Qualität einer Konsolidierung (glaubwürdig oder unglaubwürdig). Insgesamt sind kurzfristige negative Multiplikatoren höher als - 1, so wie vom IWF berechnet, als wenig plausibel einzustufen. Langfristig sind die Effekte aus Konsolidierungen häufig sogar positiv. Zudem steigern sie die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen eines Staates mit hoher Verschuldung.

2 Definition eines Fiskalmultiplikators

Zur Einordnung verschiedener Studien ist zunächst eine klare, am heutigen Standard der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur orientierte Definition eines fiskalischen Multiplikators erforderlich: Ein fiskalischer Multiplikator beschreibt die Auswirkung eines über die automatische Stabilisierung hinausgehenden (und somit diskretionären) fiskalpolitischen Impulses auf die gesamtwirtschaftliche Aktivität einer Ökonomie. Der Impuls kann dabei von der Veränderung verschiedener fiskalpolitischer Entscheidungsaggregate (Primärausgaben oder -einnahmen) ausgehen. Seine Auswirkung auf die wirtschaftliche Aktivität kann wiederum an verschiedenen Aktivitäts-Kennziffern gemessen werden (z. B. am BIP, dem Privatkonsum, privaten Investitionen oder den Importen). Dabei kann die Wirkung mit dem wirtschaftlichen Umfeld (z. B. Aufschwung oder Rezession) oder dem jeweils betrachteten fiskalpolitischen Instrument variieren.

Besonders wichtig ist schließlich, dass die zur Messung des Multiplikators verwendete Konzeption die folgenden vier Kriterien erfüllt, die in jahrzehntelanger Entwicklung zu den Standards moderner und angewandter Wirtschaftsforschung geworden sind:

  • Dem ermittelten Multiplikator liegt eine dynamische Berechnungsmethode zugrunde, die mehr als nur einen statischen, zeitpunktbezogenen Zusammenhang erfasst, d. h. es kann zwischen kurzfristigen und längerfristigen Effekten unterschieden werden.

  • Die Berechnungsmethode berücksichtigt die Endogenität – das sogenannte Feedback – zwischen den verwendeten makroökonomischen Variablen.

  • Der ermittelte Multiplikator stellt den Gesamteffekt einer diskretionären fiskalpolitischen Maßnahme dar und nicht etwa nur einen temporär erreichten Maximal- oder Minimalwert.

  • Der ermittelte Multiplikator basiert im optimalen Fall auf einer länderspezifischen Datengrundlage, da Durchschnitte von Ländern sehr unterschiedlicher Struktur die Reaktion in der Aktivität eines bestimmten Landes nur verzerrt abbilden können (mit abnehmendem Gewicht eines betrachteten Landes in einem Pool wird dieser Aspekt somit wichtiger).

Insbesondere in den Bereichen der angewandten Analyse fiskalpolitischer Entscheidungen und in der aktiven Politikberatung sollte der Fokus auf Kennziffern für fiskalische Multiplikatoren gelegt werden, die diese Kriterien zumindest annähernd erfüllen. Alternativ bestünde die Gefahr, dass willkürlich und in hoher Frequenz Zahlen generiert werden, die jeweils situationsabhängig als Rechtfertigungsgrundlage für bestimmte fiskalpolitische Entscheidungen - häufig Fiskalexpansion oder abgemilderte Konsolidierungen - herangezogen werden könnten, diese jedoch keiner ökonomisch fundierten Herleitung entstammen. Genau das spiegelt sich auch in den hier ausgewerteten vier aktuellen Studien zur derzeitigen Debatte über die Wachstumsauswirkungen von Konsolidierungen wider.

3 Aktuelle Studien

Die empirische Untersuchung im Rahmen des World Economic Outlook des IWF kommt zu dem Ergebnis, dass der Multiplikator für den Euro-Krisenfall bedeutend höher sei als die ursprünglich angenommenen - 0,5 und sogar bis zu - 1,7 betrage. Demzufolge wäre der Verlust an wirtschaftlicher Dynamik signifikant größer als das Volumen der staatlichen Einsparungen. In einem solchen Fall könnten starke Haushaltskonsolidierungen eine Abwärtsspirale in Gang setzen. Diese Ergebnisse sind jedoch sowohl in der Wissenschaft als auch in der angewandten Politikanalyse aus verschiedenen Gründen umstritten. Der Untersuchung mangelt es an einer ausreichenden dynamischen Betrachtung. Auch werden die makroökonomischen Endogenitäten in der Berechnungsmethode nicht hinreichend berücksichtigt. Zudem beinhaltet der Ansatz nur eine sehr geringe Anzahl an Beobachtungen, und die Resultate hängen stark von der Auswahl der Länder in der Stichprobe ab. Schließlich trägt eine Querschnittsanalyse der sehr unterschiedlichen Lage in den einzelnen Ländern nicht ausreichend Rechnung.

Auch eine andere Studie von Cinzia Alcidi und Daniel Gros aus dem Dezember 2012 argumentiert für das Krisenland Griechenland im derzeitigen wirtschaftlichen Umfeld – keynesianische „Liquiditätsfalle“, ein nicht funktionierender Bankensektor und eine geringe Exportneigung – mit einem hohen Multiplikator von - 1,4. 2 Jedoch entspricht auch der hier angewandte Modellierungsansatz nicht dem heutigen Standard einer fundierten ökonomischen Analyse (siehe die vier Kriterien), was die Belastbarkeit dieser Aussage signifikant verringert. 3

Die oben genannten Untersuchungen haben gemeinsam, dass lediglich die kurzfristigen statischen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität abgebildet werden. Bedeutend belastbarere Studien weisen hingegen die kurz- und langfristigen Effekte einer Haushaltskonsolidierung aus. Analysen, die dies berücksichtigen, finden häufig, dass die Multiplikatoren während einer Krise beispielsweise gekennzeichnet durch Haushaltskürzungen auf breiter Front und nominale Zinssätze nahe der Nullgrenze, geringer als - 1,0 sind.

So zeigt die Europäische Kommission in zwei Beiträgen aus den Jahren 2010 und 2012 auf Grundlage ihres referierten QUEST-Simulationsmodells, dass der Effekt eines gleichmäßig zusammengesetzten permanenten Konsolidierungsimpulses auf EU-Ebene kurzfristig einen Gesamteffekt von ungefähr - 0,4 ergibt. 4 Langfristig werden sogar positive Effekte erzielt und Werte bis zu 0,2 erreicht. Das „Pooling“ der Daten für die Länder der EU schließt allerdings nicht aus, dass in einzelnen Ländern der fiskalische Multiplikator höher oder geringer liegen kann.

Die Zusammensetzung der Konsolidierung kann ebenfalls eine gewichtige Rolle spielen. Die aktuellen modellgestützten Simulationsrechnungen im Dezember-Monatsbericht 2012 der Europäischen Zentralbank (EZB) greifen dies für den Euroraum auf und zeigen die Effekte verschiedener haushaltspolitischer Konsolidierungsinstrumente auf das reale BIP. 5 Zusätzlich werden Faktoren identifiziert, die die Qualität der Konsolidierung insgesamt beschreiben und so für deren Auswirkung entscheidend sind. Insgesamt kann die EZB-Studie vor dem Hintergrund der hier genannten Kriterien als sehr weitreichend und belastbar eingestuft werden.

In der längeren Frist können Konsolidierungen nach der EZB-Studie nicht nur die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen, sondern sogar auch das BIP erhöhen, teilweise sogar mit Multiplikatoren größer als 1,0. Unterstellt wird dabei, dass bei langfristig infolge der Konsolidierung entstehenden Haushaltsspielräumen Einkommenssteuersätze gesenkt werden und dadurch das Angebot an Arbeit steigt. Lediglich ein Rückgang in den Investitionen hat langfristig einen negativen Effekt von ungefähr - 1,0. Implizieren Konsolidierungen langfristig zusätzlich geringere Risikoprämien auf Staatsanleihen, überwiegt der positive Effekt der Konsolidierung sogar den Effekt der Reduzierung der investiven Ausgaben, und der Multiplikator wird positiv.

Betrachtet man nur die kurzfristigen Wirkungen einer Haushaltskonsolidierung, zeigen sich deutliche Unterschiede bei den einzelnen finanzpolitischen Instrumenten (Staatskonsum, öffentliche Investitionen, Transferleistungen, Einkommensteuern und Verbrauchsteuern). Verringerungen der staatlichen Transferleistungen und Erhöhungen der direkten und indirekten Steuern haben kleinere kurzfristige Multiplikatoren als Konsolidierungen über staatliche Ausgaben für Konsum oder Investitionen. Die Studie führt weiter an, dass in einem Umfeld unvollkommener Glaubwürdigkeit einer Konsolidierung (z. B. wenn Märkte den Willen der Regierung anzweifeln, die angekündigten Konsolidierungsmaßnahmen vollständig umzusetzen) die Multiplikatoren am höchsten sind. Doch selbst in diesem Fall sind Werte von mehr als - 1,0 eine Ausnahme (lediglich Kürzungen der Investitionen haben einen Effekt von ungefähr ‑ 1,2). Steigt die Glaubwürdigkeit der Konsolidierung, sinken auch diese Effekte auf bis zu - 0,5. Damit kann die Qualität der Konsolidierung kurzfristige Wirkungen von Einsparungen deutlich beeinflussen.

Tabelle 1 fasst die Ergebnisse der hier betrachteten aktuellen Studien und ihre Belastbarkeit hinsichtlich der eingeführten Kriterien abschließend zusammen:

Tabelle 1: Fiskalischer BIP-Multiplikator bei Konsolidierungen

Studie

Konsolidierungsinstrument
Multiplikator (statisch, dynamisch)

Belastbarkeit der Ergebnisse

IWF (2012)

Struktureller Finanzierungssaldo 

Gering:

Statisch:  -1,7 bis -0,9

Statische Querschnittsanalyse

Alcidi und Gros (2012)

Gesamtausgaben

Gering:

Statisch: -1,4 bis -0,8

Statische Längsschnittanalyse

EU-Kommission (2010, 2012)

Finanzierungssaldo

Hoch:

Kurzfristig: -0,4

QUEST-Modell

Langfristig: 0,2

EZB (2012) 

Staatskonsum

Hoch:

Kurzfristig: -0,9 bis -0,4

New Area-Wide Modell

Langfristig: 0,9 bis 3,0

Öffentliche Investitionen 

Kurzfristig: -1,2 bis -0,5

Langfristig: -1,2 bis 1,0

Transferleistungen

Kurzfristig: 0,0 bis 0,2

Langfristig: 1,5 bis 4,0

Einkommensteuern 

Kurzfristig: -0,5 bis -0,2

Langfristig: 0,5 bis 3,0

Verbrauchsteuern 

Kurzfristig: -0,5 bis -0,2

Langfristig: 0,8 bis 3,0

Fußnoten

1 Internationaler Währungsfonds, World Economic Outlook, Oktober 2012.

2 Aldici, C. und D. Gros, 2012, Why is the Greek economy collapsing? A simple tale of high multipliers and low exports, CEPS Commentary, Centre for European Policy Studies.

3 Für Spanien finden die Autoren Werte von -1,0. In Irland und Portugal beträgt der ermittelte Multiplikator -0,9 und in Italien -0,8.

4 Boussard, J., de Castro, F. und M. Salto, 2012, Fiscal Multipliers and Public Debt Dynamics in Consolidations, Economic Papers 460, European Commission. Roeger, W. und J. in't Veld J., 2010, Fiscal stimulus and exit strategies in the EU: a model-based analysis, Economic Papers 426, European Commission.

5 Europäische Zentralbank, Monatsbericht, Dezember 2012. Die Simulationen basieren auf einer erweiterten Version des neuen Euroraum-Modells (New Area-Wide Model) von G. Koenen, P. McAdam und R. Straub. Details zu diesem Ansatz sind in folgendem Beitrag zu finden: Tax reform and labour market performance in the euro area: a simulation-based analysis using the New Area-Wide Model, in: Journal of Economic Dynamics and Control, Nr. 32(8), S. 2543-2583, 2008.