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22.03.2013

Monatsbericht

Der Trag­fä­hig­keits­be­richt 2012 der EU-Kom­mis­si­on

  • Im Durchschnitt der 27 EU-Mitgliedstaaten haben die langfristigen Tragfähigkeitsrisiken abgenommen. Dennoch besteht in den meisten Ländern erheblicher Anpassungsbedarf.

  • Substanzielle Reformen der Alterssicherungssysteme in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten haben deutlich dazu beigetragen, absehbare Probleme anzugehen.

  • Aufgrund weitreichender Budgetkonsolidierung und Strukturreformen weist Deutschland ein geringes Tragfähigkeitsrisiko aus.

  • Konsequente Haushaltskonsolidierung führt zu einer erheblichen Verringerung der Tragfähigkeitslücken. Das unterstreicht die Bedeutung der zügigen Umsetzung des Fiskalpakts.

  • Zur langfristigen Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen tragen weitere Strukturreformen zur Ausweitung des Produktionspotenzials und zur Neugestaltung der sozialen Sicherungssysteme bei.

1 Einleitung

Über die aktuellen Herausforderungen infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise sowie der Staatsschuldenkrise hinaus sind die öffentlichen Haushalte in Europa massiv mit den fiskalischen Folgen der demografischen Entwicklung konfrontiert. Mittel- bis langfristig wird der Druck auf die öffentlichen Finanzen aus den Veränderungen in der Altersstruktur betroffener Gesellschaften deutlich zunehmen. Um geeignete Vorsorge für kommende Generationen zu treffen, ist es notwendig, sich ein umfassendes Bild von den fiskalischen Langfristperspektiven zu machen und auf dieser Grundlage eine strategische Antwort auf diese Herausforderungen zu geben. Eine wachstums- und zukunftsorientierte Konsolidierungspolitik, d. h. der Zusammenklang von solider Haushaltspolitik, einem effizienten und vorausschauenden Mitteleinsatz sowie flankierenden strukturellen Reformen, versetzten Deutschland und Europa in die Lage, die Herausforderungen des demografischen Wandels rechtzeitig anzugehen.

Vor diesem Hintergrund analysiert die EU-Kommission in regelmäßigen Abständen die fiskalische Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte in den EU-Mitgliedstaaten. Mit dem am 18. Dezember 2012 im Rahmen des Europäischen Semesters vorgestellten aktuellen Bericht1 untersucht die EU-Kommission die budgetären Auswirkungen des demografischen Wandels in der langen Frist (bis 2060). Der Bericht nimmt – neu – auch mittelfristige Tragfähigkeitsrisiken (bis 2030) und Kurzfristrisiken, den sogenannten Fiscal Stress infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise, in den Blick. Die Projektionen der sich langfristig abzeichnenden Entwicklungen sind fester Bestandteil der haushaltspolitischen Überwachung der Mitgliedstaaten durch die EU-Kommission und den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN). Zuletzt war der „Fiscal Sustainability Report“ im Jahr 2009 erschienen.

Der ECOFIN-Rat hat sich am 12. Februar 2013 mit dem Tragfähigkeitsbericht befasst und begrüßt in seinen Schlussfolgerungen die Tatsache, dass die nachhaltigkeitswirksamen Strukturreformen, insbesondere im Rentensektor, sich ausgezahlt und die alterungsbedingten Kosten deutlich gesenkt haben.

Gleichzeitig weist der ECOFIN auf die kurzfristigen Risiken für einige EU-Mitgliedstaaten in Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise und die weiterhin bestehenden substanziellen demografiebedingten Belastungen für die öffentlichen Haushalte hin. Für Deutschland zeichnet die aktuelle Analyse eine deutliche Verbesserung im Vergleich zu den Ergebnissen des letzten Berichts im Jahr 2009, wobei noch erhebliche fiskalische Herausforderungen in der langen Frist bestehen. Der Bericht deckt sich damit im Trend mit den Ergebnissen der nationalen Tragfähigkeitsberichterstattung durch das BMF, die mittels einer vergleichbaren Methodik regelmäßig – einmal pro Legislaturperiode – die Risiken für die fiskalische Tragfähigkeit für Deutschland identifiziert.2

2 Grundlagen der Bewertung

Die EU-Kommission legt ihren Projektionen Annahmen zu den altersabhängigen Ausgaben in der EU zwischen 2010 und 2060 zugrunde. Diese werden im Wirtschaftspolitischen Ausschuss der EU erarbeitet und vom ECOFIN-Rat gebilligt. Im Mittelpunkt stehen die langfristigen Entwicklungslinien für diejenigen Kategorien staatlicher Ausgaben, die von Änderungen in der Altersstruktur der Bevölkerung typischerweise stark beeinflusst werden. Explizit betrachtet werden die potenziellen Entwicklungen der öffentlichen Ausgaben in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheit und Pflege; dazu die Bildungsausgaben oder etwa die Entwicklung der Lohnersatzleistungen als Folge von Änderungen der strukturellen Arbeitslosigkeit. Auf Grundlage dieses Datengerüsts werden im Bericht Tragfähigkeitslücken berechnet, die angeben, in welchem Umfang staatliche Ausgaben zu kürzen, respektive Einnahmen zu erhöhen wären, um langfristig tragfähige Finanzen zu erreichen.

2.1 Das Konzept der Tragfähigkeitslücke („Sustainability Gap“)

Der Bericht operationalisiert auf Grundlage dieses Datengerüsts ein Tragfähigkeitsziel und quantifiziert erforderliche Budgetkorrekturen in Gestalt von kurz-, mittel- und langfristigen Risiken.

Für die Langfrist-Betrachtung, abgebildet durch den Indikator S2, wird gefordert, dass der Staat seinen expliziten wie impliziten Verbindlichkeiten auf Dauer nachkommen kann. Das entspricht einer nachhaltigen Finanzpolitik im Verständnis der Einhaltung der intertemporalen Budgetbeschränkung des Staates bis 2060. Wird die Bedingung – bei Einrechnung der budgetären Effekte der Bevölkerungsalterung – nicht erfüllt, entstehen Tragfähigkeitslücken. Sie beschreiben das Ausmaß der notwendigen jährlichen Anpassung des sogenannten Primärsaldos, also des Finanzierungssaldos bereinigt um die Zinsbelastungen. Die Tragfähigkeitslücke kann über eine Verringerung des Anteils der öffentlichen Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) oder über eine Steigerung der öffentlichen Einnahmen geschlossen werden. Hier spielen vor allem Strukturreformen eine Rolle, die die Demografie und das Wirtschaftswachstum betreffen, d. h. konkret Reformen in den Bereichen Rente, Gesundheit und Pflege, aber auch produktivitätserhöhende Maßnahmen sowie Strukturreformen auf den Arbeitsmärkten. Die EU-Kommission errechnet darüber hinaus, welcher Teil der Lücke schon in der gegenwärtigen Haushaltslage angelegt ist und welcher Teil erst im Laufe der Zeit über die Zunahme der alterungsbedingten Ausgaben entsteht.

Für die mittlere Frist (der neue S1-Indikator) wird untersucht, um wie viel der staatliche strukturelle Primärsaldo bis zum Jahr 2020 stetig angepasst werden müsste, damit im Jahr 2030 (mittelfristig) die Verschuldungsquote auf 60 % des BIP, und damit auf den Maastricht-Referenzwert für die öffentliche Verschuldung, vermindert werden kann.

Die im Bericht neu vorgestellte Kurzfrist-Betrachtung soll akute Tragfähigkeitsrisiken und fiskalischen Stress frühzeitig identifizieren. In dieser Betrachtung erfolgt eine Einschätzung darüber, ob aus Problemen aus dem Finanzmarktbereich oder aus externen und internen makroökonomischen Ungleichgewichten Rückwirkungen auf die fiskalische Tragfähigkeit zu erwarten sind. Der so gebildete Indikator S0 basiert damit auf einer Kombination von fiskalischen, Finanzmarkt- und Wettbewerbsfähigkeitsindikatoren und greift u. a. die auf europäischer Ebene verankerte Überwachung im Rahmen des makroökonomischen Ungleichgewichte-Verfahrens auf.

2.2 Umfassende Risikobeurteilung

Die EU-Kommission beschränkt sich in ihrer Risikobeurteilung nicht auf die quantitative Analyse der Tragfähigkeitsindikatoren, sondern zieht für eine Gesamtwertung weitere Faktoren heran, die eine abgerundete Beurteilung – auch im Hinblick auf die Herkunft möglicher Risiken sowie länderbezogene Charakteristika – ermöglichen. Ein besonderes Augenmerk wird etwa auf die Höhe der aktuellen Schuldenstandsquote gelegt, um die unterschiedliche Ausgangslage der EU-Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. So kann eine hohe Staatsverschuldung die Erzielung eines hohen Primärüberschusses aufgrund hoher Zinszahlungen maßgeblich erschweren. Ein weiterer wichtiger Faktor sind Strukturreformen: Beispielsweise könnte eine drastische Verringerung der Durchschnittsrenten mit Risiken für die öffentlichen Finanzen verbunden sein, wenn unzureichende Alterseinkünfte das Armutsrisiko erhöhen und sich früher oder später in steigenden Sozialausgaben niederschlagen (Problem der Adäquatheit). Derartige differenzierende Erwägungen lassen sich nicht mehr in einem mechanistisch abgeleiteten Indikator abbilden und fließen daher in die zusammenfassende Bewertung der Gefährdungslage ein. Die EU-Kommission untersucht außerdem, inwiefern eine frühzeitige, zu Beginn des Projektionszeitraums erfolgende Haushaltskonsolidierung die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen erhöhen kann.

3 Ergebnisse des Berichts

Im Bericht der EU-Kommission werden die EU-Mitgliedstaaten auf Basis dieser Indikatoren hinsichtlich der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in drei Risikokategorien („high risk“, „medium risk“, „low risk“) eingestuft.

3.1 Tragfähigkeitslücken in den Mitgliedstaaten der EU

Die langfristigen Tragfähigkeitslücken haben im Zeitraum 2009 bis 2012 im EU-Durchschnitt von 6,5 % auf 2,7 % des BIP abgenommen: Dabei gibt es allerdings erhebliche länderspezifische Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Das Ergebnis setzt überdies eine vollständige Umsetzung der nationalen Konsolidierungspläne und der angekündigten Strukturreformen voraus.

Die langfristigen demografiebedingten Risiken bleiben insbesondere für Belgien, Luxemburg, Slowenien, die Slowakei und Zypern sowie mittelfristig für Spanien und Großbritannien substanziell. Dabei erkennt die EU-Kommission an, dass Reformen der Alterssicherungssysteme in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten – neben Deutschland auch in Estland, Frankreich, Italien, den Niederlanden und Polen – deutlich dazu beigetragen haben, aufziehenden Problemen zu begegnen (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Tragfähigkeitsrisiko

 

Tragfähigkeitsrisiko

Niedrig

Mittel

Hoch

S1 (mittlere Frist)

Deutschland, Ungarn, Dänemark, Estland, Lettland, Bulgarien, Rumänien, SchwedenTschechien, Frankreich, Italien, Litauen, Malta, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Polen, Slowakei, FinnlandBelgien, Slowenien, Großbritannien,
Zypern, Spanien

S2 (lange Frist)

Deutschland, Estland, Frankreich, Italien, Lettland, Ungarn, Polen, SchwedenBulgarien, Dänemark, Tschechien, Litauen, Malta, Niederlande, Österreich, Rumänien, Finnland, Großbritannien, SpanienBelgien, Luxemburg, Slowenien, Slowakei, Zypern

Für Griechenland, Portugal und Irland werden keine Werte ausgewiesen, da diese im Rahmen ihrer Anpassungsprogramme durch EU Kommission, EZB und IWF überwacht werden.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen; eigene Darstellung auf Basis des Tragfähigkeitsberichts 2012 der EU-Kommission.

In einer EU-weiten Betrachtung müsste der strukturelle Primärsaldo um rund 1,8 % des BIP verbessert werden, um den Maastricht-Referenzwert für die Schuldenquote von 60 % im Jahr 2030 zu erreichen (d. h. S1 für die EU-27 beträgt 1,8 %).

Um langfristig allen expliziten und impliziten Verbindlichkeiten nachzukommen und damit insbesondere auch die erst längerfristig zunehmenden Auswirkungen des demografischen Wandels aufzufangen, wäre eine noch weitergehende Anpassung um 2,1 % des BIP bis zum Jahr 2060 erforderlich – dies zeigt der S2-Indikator an. Dabei sind zwischen den EU-Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede zu verzeichnen; je nach Ausgangssituation, Schuldenstand und altersbedingten Kosten (zur länderweisen Aufschlüsselung im Einzelnen siehe Tabelle 1). Bei Einhaltung der mittelfristigen Haushaltsziele würde es den Projektionen zufolge zu einer Reduktion der Schulden unter 60 % des BIP im Jahr 2030 kommen.

Eindeutig positiv ist die Entwicklung bei den kurzfristigen Risiken in den vergangenen Jahren: Diese haben in fast allen EU-Mitgliedstaaten abgenommen. Während 2009 noch in zwei Dritteln der EU-Mitgliedstaaten hohe kurzfristige Risiken bestanden, wird dies derzeit nur für Spanien und Zypern festgestellt.

3.2 Die Ergebnisse für Deutschland

Deutschland wird von der EU-Kommission im neuen Bericht als „low risk“ eingeordnet, während im letzten Bericht im Jahr 2009 noch eine Einstufung als „medium risk“ erfolgte. Für Deutschland müsste der staatliche Finanzierungssaldo (ohne Zinsausgaben) noch mäßig in einer Größenordnung von 1,4 % des BIP verbessert werden, um die langfristige Tragfähigkeit zu untermauern. Der im EU-Vergleich (von 2,7 % pro Jahr für EU-27) nur etwa halb so große Anpassungsbedarf in Deutschland bedeutet deshalb ein niedriges langfristiges Tragfähigkeitsrisiko.

Die deutliche Verbesserung der langfristigen Risiken um 2,9 Prozentpunkte gegenüber 4,2 % im Jahr 2009 liegt vor allem in der deutlich besseren budgetären Ausgangssituation begründet, d. h. 1,9 Prozentpunkte oder rund zwei Drittel der Verbesserung sind darauf zurückzuführen. Gleichzeitig war eine Reduzierung demografiebedingter Haushaltsbelastungen im Umfang von 0,9 Prozentpunkten zu verzeichnen; das entspricht circa einem Drittel der Verbesserung.

In der mittleren Frist bis 2030 wird für Deutschland im „no-policy-change“-Szenario unter der Annahme einer Fortsetzung der gegenwärtigen Politik für den S1-Indikator ein Wert von - 0,3 % pro Jahr ermittelt. Das bedeutet, dass Deutschland bei Weiterführung der Konsolidierungspolitik den Maastricht-Referenzwert von 60 % des BIP spätestens im Jahr 2030 klar unterschreiten wird. Für Deutschland bestätigt die EU-Kommission, dass es für den Kurzfristzeitraum seine Hausaufgaben macht. Fiskalische Herausforderungen stellen sich für Deutschland in der langen Frist, insbesondere für den im besonderen Maße demografiebestimmten Zeitraum ab 2030. Ausgehend vom Schuldenstand von 80,5 % des BIP im Jahr 2011 bekräftigt die EU-Kommission damit die konsequente Weiterführung der Konsolidierungslinie der Bundesregierung (Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels).

Im Deutschland-Teil des Berichts würdigt die EU-Kommission außerdem die Strukturreformen in den Bereichen Rente und Gesundheit. Sie mahnt gleichzeitig dazu, den begonnenen Reformprozess zur Steigerung der Effizienz und Qualität im Gesundheitswesen fortzusetzen. Der Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenversicherung wird positiv hervorgehoben. Von den wettbewerbs- und effizienzsteigernden Strukturreformen der Finanzierungsstrukturen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sowie der Arzneimittelversorgung des Jahres 2011 gehen kurzfristig wie auch mittel- und langfristig erhebliche dämpfende Effekte auf die Ausgabenentwicklung aus. Die derzeit positive Finanzsituation in der GKV ist der Kommission zufolge bereits jetzt Ergebnis dieser Strukturreformen.

4 Schlussfolgerungen

Der ECOFIN-Rat begrüßt in seinen Schlussfolgerungen die Tatsache, dass sich in vielen EU-Mitgliedstaaten die nachhaltigkeitswirksamen Strukturreformen, insbesondere im Rentensektor, ausgezahlt und die alterungsbedingten Kosten deutlich gesenkt haben.

Gleichzeitig weist der ECOFIN auf die kurzfristigen Risiken für einige EU-Mitgliedstaaten infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise und die weiterhin bestehenden substanziellen langfristigen demografiebedingten Belastungen für die öffentlichen Haushalte hin.

Diesen Herausforderungen könne nur durch ein umfangreiches Maßnahmenbündel begegnet werden, das in die Drei-Säulen-Strategie von entschiedenem Schuldenabbau, Produktivitäts- und Beschäftigungserhöhung sowie Strukturreformen in den Bereichen Gesundheit, Pflege und Alterssicherung einzubetten sei.

Die strikte Einhaltung der budgetären Mittelfristziele und die Implementierung der Fiskalregeln im Rahmen des Fiskalpakts ist aus Sicht der EU-Finanzminister zwingend erforderlich, um die öffentliche Verschuldung nachhaltig zu senken. Darüber hinaus wird die weitere Umsetzung der Europa 2020-Strategie als ein wesentlicher Faktor angesehen, um makroökonomische und Finanzmarkstabilität, nachhaltige Fiskalkonsolidierung und Wirtschaftswachstum zu gewährleisten. Um den finanzwirtschaftlichen Auswirkungen des demografischen Wandels frühzeitig entgegenzuwirken, werden weitere Reformen im Bereich Rente (u. a. Ausweitung der Lebensalterszeit und Anpassung der Rentenbezüge an die Lebenserwartung) gefordert, wobei die Adäquatheit des Rentenversorgungssystems gesichert sein müsse. Im Bereich des Gesundheitswesens sei ein effektiverer Mitteleinsatz zur Verbesserung der Qualität dieses Sektors (value for money) zentral.

Die Analyse der EU-Kommission zeigt damit, dass die derzeit insbesondere im Euroraum betriebene Konsolidierung der öffentlichen Haushalte nicht aufgeschoben werden kann. Vielmehr werden die öffentlichen Haushalte in vielen Mitgliedstaaten durch die demografische Entwicklung absehbar zusätzlich belastet werden. Eine frühzeitige Konsolidierung ist erforderlich, um diese Belastungen abzufedern und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern. Eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Fiskalpolitik ermöglicht eine Reduktion der derzeit zu hohen Schuldenstände auf gesunde Niveaus: Wenn alle EU-Mitgliedstaaten ihre Finanzpolitik strikt an den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ausrichten, würde es in der EU-weiten Betrachtung zu einer Reduktion der Schulden unter 60 % des BIP im Jahr 2030 kommen.

Mit der wachstumsorientierten Konsolidierungspolitik und geeigneten Weichenstellungen in den relevanten Politikbereichen setzt die Bundesregierung diese Vorgaben konsequent um. Die Erfolge dieser Politik lassen sich an den Ergebnissen des Tragfähigkeitsberichts der EU-Kommission eindeutig ablesen. Der nächste Tragfähigkeitsbericht ist für das Jahr 2015 vorgesehen.

Tabelle 2: Schuldenstandsquoten, mittel- und langfristige Tragfähigkeitslücken

Staat

Schulden/BIP
in %

Struktureller Primärsaldo
in % des BIP

Mittelfrist (S1)
in % des BIP

Langfrist (S2)
in % des BIP

2011

2014

2012

2009

Lücke

davon Alterung

Lücke

Belgien

97,8101,03,26,27,46,45,3

Bulgarien

16,318,31,8-1,52,82,30,9

Tschechien

40,848,1-2,61,35,53,87,4

Dänemark

46,645,33,6-1,83,32,4-0,2

Deutschland

80,578,41,1-0,31,42,44,2

Estland

6,111,2-0,8-3,41,20,71,0

Spanien

69,397,1-0,45,34,81,911,8

Frankreich

86,093,8-1,31,91,60,95,6

Italien

120,7126,51,80,6-2,30,71,4

Zypern

71,1102,7-0,78,28,25,48,8

Lettland

42,244,9-1,7-2,0-0,7-1,59,9

Litauen

38,540,5-1,70,34,73,87,1

Luxemburg

18,326,91,50,39,78,512,5

Ungarn

81,476,8-1,1-0,40,50,3-0,1

Malta

70,972,7-2,12,05,84,97,0

Niederlande

65,570,31,32,25,94,06,9

Österreich

72,475,11,02,64,13,64,7

Polen

56,456,1-1,90,21,61,23,2

Rumänien

33,434,8-1,4-1,43,73,69,1

Slowenien

46,962,3-1,53,27,66,612,2

Slowakei

43,355,9-3,02,26,95,17,4

Finnland

49,055,04,02,05,84,94,0

Schweden

38,434,13,1-3,42,03,01,6

Großbritannien

85,095,1-1,35,05,22,612,4

EU-27

82,8

88,8

0,2

1,8

2,7

2,2

6,5

Euroraum

88,1

94,5

0,5

1,7

2,1

2,1

5,8

Quelle: Bundesministerium der Finanzen auf Basis des Tragfähigkeitsberichts 2012 der EU-Kommission.

Fußnoten

1 Siehe Fiscal Sustainability Report 2012

2 Der drit­te Trag­fä­hig­keits­be­richt des Bun­des­fi­nanz­mi­nis­te­ri­ums [PDF, 2MB] ist im Jahr 2011 erschienen.

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