Navigation und Service

31.01.2014

Monatsbericht

Per­spek­ti­ve zur Steu­er­ver­ein­fa­chung im Wan­del?

Vom Papierformular hin zur elektronischen Kommunikation

  • Steuervereinfachung ist ein Dauerthema. Seit der ersten Ausgabe des Monatsberichts im August 2001 wurden vor allem die zahlreichen Großprojekte zur Modernisierung der Kommunikation zwischen Steuerpflichtigen und Finanzamt regelmäßig vorgestellt.


  • In vielen Debatten der Vergangenheit war sie heiß umkämpft – die „große Reform“ zur grundlegenden Steuervereinfachung. Doch diese Debatten haben gezeigt: Der große Wurf ist nicht umsetzbar. Grundlegende Steuerreformkonzepte stehen derzeit nicht im Mittelpunkt der Diskussion. Erfolgversprechende Vereinfachungen des Steuerrechts sind aber dennoch möglich, insbesondere, wenn dabei eine möglichst einfache Handhabbarkeit durch eine starke Nutzung moderner Informationstechnologien angestrebt wird.

  • Die in diesem Bereich in den vergangenen zehn Jahren angestoßenen und realisierten Projekte sind – trotz großer Herausforderungen und einiger Rückschläge – der richtige Weg. In den nächsten Jahren soll der Prozess zur Steuervereinfachung Schritt für Schritt weiter vorangetrieben werden.

1 Einleitung

Die Jubiläumsausgabe des Monatsberichts ist ein guter Anlass, bei einem steuerpolitischen Dauerbrenner sowohl einen Blick zurück als auch nach vorn zu werfen: bei der Steuervereinfachung. Das Thema ist genauso vielschichtig wie das oft als zu komplex kritisierte Steuerrecht. So erstrecken sich die Vorschläge von verständlicheren Gesetzesformulierungen über Vereinfachungen im Verfahren durch die moderne Informationstechnologie (IT) bis hin zu grundlegenden Steuerreformkonzepten, die eine so radikale Vereinfachung versprechen, dass die Steuererklärung plakativ auf den vielzitierten „Bierdeckel“ passt.

Die verschiedenen Facetten aller Bemühungen um Steuervereinfachung wurden in den vergangenen 149 Monatsberichten regelmäßig beleuchtet. Eine der ersten Ausgaben im Januar 2002 informierte über die damals noch recht junge Plattform zur elektronischen Steuererklärung – besser bekannt als „ELSTER“. Im Laufe der Jahre kamen regelmäßig weitere Artikel hinzu. Das politische und öffentliche Interesse blieb hoch, denn „ein einfaches Steuersystem wollen alle“.1 Auch die neue Bundesregierung hat sich politisch bereits auf weitere Schritte verpflichtet und sieht Steuervereinfachung als Daueraufgabe.2

Es ist daher auch nicht weiter verwunderlich, dass sich Art und Weise, wie Steuern erklärt, festgesetzt und beschieden werden, seit der Jahrtausendwende stetig verändert und weiterentwickelt haben. Das Internet und die elektronische Kommunikation waren damals bereits auf dem Vormarsch, und schnell war klar: Die technische Entwicklung macht auch vor dem bewährten und gewachsenen Besteuerungsverfahren nicht halt. Die jährliche Lohnsteuerkarte, Steuererklärungsformulare in Papierform, die handschriftlich ausgefüllt und anschließend per Post versandt oder persönlich ins Finanzamt gebracht werden mussten, erhielten Konkurrenz durch neue technische Möglichkeiten, die sowohl Zeit als auch Kosten sparten.

Immer wieder gab es evolutionäre oder gar revolutionäre Ansätze zur Steuervereinfachung oder Projekte, die die Kommunikation zwischen Steuerverwaltung und Steuerpflichtigen erleichtern sollten. Viele Maßnahmen wurden erfolgreich umgesetzt, einige mit Rückschlägen oder Verzögerungen verwirklicht. Wiederum andere Vorschläge verschwanden über kurz oder lang aus der Diskussion, da sie letztlich zu fundamental waren, um in der praktischen Finanzpolitik politisch mehrheitsfähig und für den Steuervollzug tauglich zu sein.

Der folgende Artikel soll, ausgehend von den bisherigen Ansätzen, aufzeigen, wo wichtige Weichen gestellt wurden, welche Erkenntnisse sich aus der Entwicklung ableiten lassen und welche zukünftigen Aufgaben anstehen. Der Perspektivwechsel von der Forderung radikaler systematischer Veränderungen zu pragmatischen Verfahrenserleichterungen ist dabei schon längst eingeleitet.

2 Ansätze zur Vereinfachung des Steuerrechts seit 2001

2.1 Theoretische Grundsätze und deren praktische Grenzen

Ein transparentes und einfaches Steuerrecht wird im Wesentlichen durch folgende Kernforderungen charakterisiert:

  • Abbau von rechtlichen Differenzierungen

  • Reduzierung der Anspruchsvoraussetzungen

  • Verzicht auf Ausnahmetatbestände

  • Einführung von Pauschalen, Anhebung existierender Pauschalen und Verringerung der Anzahl unterschiedlicher Pauschalen

  • Erleichterung von Nachweispflichten und Reduzierung von Beleganforderungen

  • Nutzung bereits vorliegender Daten und Verzicht auf erneute Abfragen

  • Modernisierung der Steuererhebung mittels elektronischer Datenübermittlung

Mit den meisten Grundsätzen wird das Ziel verfolgt, die steuerliche Bemessungsgrundlage als Basis für die Steuerfestsetzung auf einfache Weise ermitteln zu können. Ergänzt werden diese Grundsätze durch Maßnahmen, die den administrativen Ablauf einfacher gestalten sollen. In der Vergangenheit gab es darüber hinaus auch Ansätze, die Berechnung der Steuerschuld durch möglichst wenige Steuersätze oder gar nur einen einheitlichen Steuersatz transparent und einfach zu halten. 

Diesen Vereinfachungsgrundsätzen stehen oft fiskalische und (verfassungs-)rechtliche Prinzipien gegenüber, die dem vermuteten Vereinfachungspotenzial erhebliche Grenzen setzen. In erster Linie ist hier das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit zu nennen, welches sich aus dem Gleichheitsgrundsatz nach Artikel 3 des Grundgesetzes ableitet. Das Prinzip besagt, dass jeder Steuerpflichtige nach seiner finanziellen und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung staatlicher Aufgaben beitragen soll. Aber auch der Wunsch nach Einzelfallgerechtigkeit im Steuerrecht steht im Spannungsverhältnis zu eher pauschalierenden Besteuerungsansätzen. 

Selbst der Ansatz von Pauschalen hat seine „praktischen“ Grenzen: So wird das Sammeln von Belegen über das Jahr nur dann gänzlich vermieden, wenn die Pauschale abgeltend ist. Ist bei übersteigenden Beträgen ein höherer Betrag absetzbar, so wird der Steuerpflichtige weiterhin Belege sammeln. Eine Erhöhung von Pauschalen reduziert dann lediglich die Fallzahl der Einzelnachweise. Abgeltende Pauschalen stehen wiederum in einem Spannungsverhältnis zur Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit und zur Einzelfallgerechtigkeit, da sie im Einzelfall die Berücksichtigung höherer Aufwendungen des Steuerpflichtigen verhindern. Zudem verringern sie den Ermittlungsaufwand der Finanzverwaltung und die Nachweispflichten des Steuerpflichtigen nur hinsichtlich der Höhe der absetzbaren Aufwendungen, nicht jedoch bezüglich der steuerlichen Relevanz dem Grunde nach. 

Bei grundlegenden Vereinfachungsreformen kommt erschwerend hinzu, dass sie – um gesellschaftlich breit unterstützt zu werden und politisch durchsetzbar zu sein – meist mit zum Teil erheblichen Mindereinnahmen für die öffentliche Hand verbunden sind. Dies gilt insbesondere für Vereinfachungsansätze mit nicht abgeltenden Pauschalen. Die weiterhin notwendige Konsolidierung der Staatsfinanzen verhindert dann derartige Reformen. 

2.2 Gesetzgeberische Initiativen zur Steuervereinfachung

Aufgrund der beschriebenen Grenzen ist es nicht verwunderlich, dass die Vereinfachungsvorhaben der jüngeren Vergangenheit überwiegend Vollzugsvereinfachungen im Blick hatten. Für hochvolumige Entlastungsmaßnahmen war hingegen kein vertretbarer Spielraum vorhanden.

In der vergangenen Legislaturperiode gab es drei gesetzgeberische Initiativen: Das Steuervereinfachungsgesetz 20113, einen Gesetzentwurf des Bundesrats zur weiteren Vereinfachung des Steuerrechts 20134 und die Vereinfachung des steuerlichen Reisekostenrechts5

Mit dem Steuervereinfachungsgesetz 2011 wurde u. a. der Arbeitnehmer-Pauschbetrag von 920  auf 1 000 € angehoben, wodurch für circa 550 000 weitere steuerpflichtige Arbeitnehmer der Einzelnachweis entfällt. Weiterhin können seitdem Kinderbetreuungskosten einfacher abgesetzt werden. Der Wegfall der Einkommensüberprüfung bei volljährigen Kindern unter 25 Jahren für Kindergeld und Kinderfreibeträge spart aufwändige Nachweise. Für Unternehmen führten Vereinfachungen der elektronischen Rechnungsstellung zu erheblichen Kosteneinsparungen. 

Darauf aufbauend haben die Länder Anfang 2013 in einer Bundesratsinitiative weitere Vorschläge zur Steuervereinfachung unterbreitet. Auch in dieser Zusammenstellung von vielen Einzelmaßnahmen finden sich die obengenannten Grundsätze wieder. Es sollten Pauschbeträge erhöht oder eingeführt sowie Abzugsbeträge und Nachweispflichten neu geregelt werden. Das verbindende Motiv der inhaltlich breitgefächerten Maßnahmen war die Erhaltung der Arbeitsfähigkeit der Länderfinanzverwaltungen. Der Gesetzentwurf fand in der vergangenen Legislaturperiode keine politischen Mehrheiten. Allein ein Vorschlag zur zweijährigen Gültigkeit von Freibeträgen im Lohnsteuerabzugsverfahren wurde umgesetzt.6

Gelungen ist es, das steuerliche Reisekostenrecht mit Wirkung ab dem 1. Januar 2014 zu vereinheitlichen und zu vereinfachen. U. a. werden Aufzeichnungs- und Nachweispflichten erleichtert sowie die Anzahl unterschiedlicher Pauschalen reduziert. In einem der nächsten Monatsberichte werden die neuen Regelungen ausführlich dargestellt. 

Die genannten Beispiele zeigen, dass der Weg zu einem einfacheren Steuerrecht auch über eine Vielzahl von Einzelschritten führen kann, die ineinandergreifen und an einer gemeinsamen Zielvorgabe ausgerichtet sind. Die Abarbeitung von zunächst eher kleinteilig wirkenden Maßnahmen wird zwar in der öffentlichen Debatte meist als reine Verwaltungstechnik bewertet, lohnt aber durchaus, gerade wenn so in Massenverfahren für viele Beteiligte Arbeitserleichterungen möglich werden. 

2.3 Probleme grundlegender Steuerreformkonzeptionen

Im Gegensatz dazu waren insbesondere in den Jahren 2003 und 2004 noch verschiedene grundlegende Steuerreformkonzepte mit dem Ziel der Steuervereinfachung diskutiert worden. In dieser Zeit wurde das Bild der Steuererklärung „auf dem Bierdeckel“ geprägt. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um verschiedene Stufentarifmodelle mit weniger und niedrigeren Steuersätzen bei breiter (und damit einfacher) Bemessungsgrundlage. Mit dem Ziel, die steuerlichen Rechtsnormen zu straffen und zu vereinfachen, sollten auch zahlreiche Ausnahmeregelungen und Steuervergünstigungen gestrichen werden. Aber auch die Verringerung der Einkunftsarten bis hin zu Modellen mit neuer Systematik und anderer Terminologie wurden erörtert.

Die grundlegenden Reformkonzepte versprachen in der Regel durchgreifende Veränderungen. In der vertieften Prüfung zeigten sie jedoch meist kaum lösbare rechtliche Schwierigkeiten, überschritten Grenzen in der Finanzierbarkeit, waren mit tiefgreifenden Gerechtigkeitsdebatten und erheblichen Übergangsproblemen verbunden.

Zudem verlor sich bei vielen Ansätzen das Vereinfachungspotenzial auf den zweiten Blick. Die reine Zahl der Paragrafen, Steuersätze oder Einkunftsarten war zumeist nur ein stark begrenzt geeigneter Indikator für Steuervereinfachung. So erfordert ein Steuergesetz mit nur wenigen Paragrafen und zahlreichen Generalklauseln oft untergesetzliche Regelungen und nähere Erläuterungen der Verwaltung zur steuerlichen Abbildung komplexer wirtschaftlicher Lebenssachverhalte.

Bei Stufentarifen mit wenigen Steuersätzen wird die Ermittlung der Steuerbelastung zwar in gewissem Maße transparenter, die Berechnung der Bemessungsgrundlage ist aber weiterhin nötig. Beides ist durch technische Möglichkeiten wie Computerprogramme heutzutage benutzerfreundlich möglich, sodass derartige Modelle unter dem Aspekt der Vereinfachung mittlerweile von untergeordneter Bedeutung sind.

Eine geänderte Systematik mit neuen Rechtsbegriffen erfordert regelmäßig die Konkretisierung durch die Rechtsprechung. Das hiermit verbundene Streitpotenzial wirkt der Vereinfachung längerfristig entgegen. Kurz- und mittelfristig verursachen grundlegende Systemwechsel zudem Schulungsaufwand für Bürger, Unternehmen und Verwaltung sowie zusätzliche Kosten für erhöhten Beratungsbedarf, neue Vordrucke und geänderte Verfahren. Je stärker das Modell die bisherigen Strukturen verändert, desto stärker sind die der Vereinfachung gegenläufigen Effekte.

Letztlich sind revolutionäre Reformmodelle wegen dieser gravierenden Probleme und dem teilweise auch zweifelhaften Vereinfachungspotenzial aus der aktuellen Diskussion so gut wie verschwunden. Ansätze mit dem Ziel des großen Wurfes, alles zu ändern und vieles neu zu regeln, führen – so die Erfahrungen der vergangenen Jahre – letztlich nicht zum Ziel. Sie haben sich bisher in keinem Fall als in der Realität umsetzbar erwiesen.

2.4 Transparenz des Erfüllungsaufwands

Die kontinuierliche Fortentwicklung des Steuerrechts ist weniger spektakulär, bleibt aber der erfolgversprechendere Weg, auf dem der Vereinfachungsgedanke zur Umsetzung gelangen kann. Um dabei das Bewusstsein für Vereinfachungen zu stärken, muss der mit der Erfüllung von (Steuer-)Gesetzen verbundene bürokratische Aufwand bereits bei der Rechtsetzung transparent gemacht werden. Diese Transparenz kann dazu beitragen, Steuervereinfachung zu unterstützen, zunehmende Steuerkomplexität zu vermeiden und Steuerbürokratie zu verhindern.

Die Entwicklung hat sich in zwei Schritten vollzogen: Zunächst richtete der Gesetzgeber sein Augenmerk auf die mit Neuregelungen verbundenen Informationspflichten für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung. Anschließend wurde der Fokus auf den Erfüllungsaufwand einer Norm im Ganzen gelegt. Wird der Erfüllungsaufwand bereits im Zuge der Normsetzung geprüft und eingeschätzt, kann die Rechtsetzung der Vereinfachung und Administrierbarkeit von Gesetzen stärker Beachtung schenken, sodass die Umsetzung und Erfüllung alle Betroffenen nicht mit zu hohem Aufwand belastet.

Hier wurde in den vergangenen Jahren für alle Beteiligten Neuland betreten. Seit dem 1. September 2011 muss der Erfüllungsaufwand im Gesetzesvorblatt dargestellt werden. Um den Vollzugsaufwand der Steuerverwaltung der Länder im Vorfeld ermitteln und darstellen zu können, wurde eigens in einem Bund-Länder-Projekt eine Methodik entwickelt und anschließend der Arbeitskreis „Vollzugsaufwand“ gebildet.7

3 Schritte zur Modernisierung des Steuerverfahrens

Das Motto „Weg vom Papier – Hin zur elektronischen Kommunikation“ ist seit vielen Jahren ein zentrales steuerpolitisches Ziel und wichtigstes Instrument der Steuervereinfachung. Was sich zunächst einfach anhört, musste und muss jedoch erst durch zahlreiche Großprojekte bewältigt werden. Das über Jahrzehnte gewachsene System der Länderfinanzverwaltungen mit der jeweiligen IT-Infrastruktur, aber auch die Vielzahl der Adressaten, stellen die Vorhaben immer wieder vor große und teilweise neue Herausforderungen. Durch diese Ausgangslage zeigen sich die positiven Effekte, z. B. im Hinblick auf die Steuervereinfachung, häufig erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung. Durchgreifende Erfolge kommen vielfach erst durch das Ineinandergreifen verschiedener Projektstufen zum Tragen. Ein „langer Atem“ zahlt sich aber für alle Beteiligten aus, indem Arbeitsabläufe neu gestaltet und zeit- wie arbeitsintensive Prozesse verschlankt oder ganz gestrichen werden können.

3.1 Elektronische Steuererklärung als Ursprung der Modernisierungswelle

Im Jahr 2000 wurde erstmals dem Wunsch vieler Bürger nach einem amtlichen und kostenlosen Steuerformularprogramm Rechnung getragen. Die Abgabe und Bearbeitung von Steuererklärungen sollte durch die „Elektronische Steuererklärung“, kurz ELSTER, „bürgerfreundlicher und weniger verwaltungsaufwändig“ gestaltet werden.8

Nach anfänglich zögerlicher Nutzung ist ELSTER mittlerweile eine bundesweite Erfolgsgeschichte. Die Anzahl der mit ELSTER abgegebenen Einkommensteuererklärungen stieg kontinuierlich: 145 000 Erklärungen im Jahr 2000, über 500 000 Erklärungen im Jahr 2002. Heute werden weit mehr als 10 Mio. Einkommensteuererklärungen pro Jahr elektronisch übermittelt. Dazu beigetragen hat auch die kontinuierlich verbesserte Anwenderfreundlichkeit. Es kamen schrittweise neue Funktionen hinzu, von der elektronischen Bescheiddatenübermittlung bis zur Online-Einsicht in das Steuerkonto beim Finanzamt.

ELSTER ist heute ein gut etabliertes Produkt, welches sich auch aus den Köpfen vieler Anwender nicht mehr wegdenken lässt. Die noch immer große Zahl der Papiererklärungen von aktuell knapp 50 % zeigt, dass es aber auch in diesem Bereich noch Potenzial für eine Ausweitung der elektronischen Nutzung mit all ihren Vorteilen gibt.

3.2 Einheitliche und moderne Informationstechnologie in der Steuerverwaltung

Als eine wichtige, letztlich sogar zwingende Voraussetzung für spürbare Fortschritte und Vereinfachungen des Besteuerungsverfahrens kristallisierte sich seit der Jahrtausendwende zunehmend die Vereinheitlichung und Modernisierung der IT der 16 Länder heraus. Dies war insbesondere deshalb eine große Herausforderung, da die in den Ländern eingesetzte Software im Bereich der Steuerverwaltung untereinander nicht kompatibel und teilweise bereits über 30 Jahre alt war.

So wurde 2004 eine neue Form der Zusammenarbeit aller 16 Länder und des Bundes beschlossen. Hierzu trat zum 1. Januar 2007 das Abkommen zur Regelung der Zusammenarbeit im Vorhaben „Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung“, kurz KONSENS, in Kraft. In einem abgestimmten Verfahren sollte von nun an einheitliche Software für das Besteuerungsverfahren gemeinsam entwickelt, beschafft und eingesetzt werden.9 Das Vorhaben KONSENS bildet seitdem den Rahmen für die Modernisierung der IT in der Steuerverwaltung.

Die Zielsetzung von KONSENS war von Beginn an ambitioniert und weitsichtig. Bereits im Monatsbericht Mai 2006 hieß es, dass mittelfristig im Rahmen von KONSENS eine „bundesweit eindeutige Personenidentität, der bundesweite Datenaustausch und die Möglichkeit der bundesweiten Datenauswertung realisiert werden“ sollten. Papierbasierte Verfahrensabläufe sollten schrittweise abgelöst und stattdessen möglichst für alle Phasen der Besteuerung elektronische Verfahren angeboten werden. Damit sollen Bürokratiekosten für Bürger, Unternehmen, Beraterschaft und Verwaltung reduziert werden. „Im Ergebnis leistet KONSENS damit einen wirkungsvollen Beitrag zur Steuervereinfachung.“10

Inzwischen wurden im Rahmen von KONSENS zahlreiche IT-Projekte umgesetzt. Viele Änderungen erfolgten für die Bearbeiter in den Finanzämtern und für die Steuerpflichtigen an der Benutzeroberfläche zwar „unsichtbar“, trugen aber wesentlich zur Modernisierung der verwaltungsinternen IT-Verfahren bei. Diverse Projekte der Steuerverwaltung haben dagegen sichtbare Auswirkungen für den einzelnen Steuerbürger. Dies gilt zum Beispiel auch für die Abschaffung der Lohnsteuerkarte auf Karton. Auch in Zukunft wird KONSENS die Basis zur Fortentwicklung der IT und damit der elektronischen Kommunikation im Besteuerungsverfahren bleiben.

Die bisherigen Erfahrungen und Fortschritte mit und durch KONSENS zeigen, dass es sich lohnt, die Kräfte zu bündeln und beharrlich an den einzelnen Schritten zu arbeiten. Auch wenn die technischen Feinarbeiten in der politischen Wahrnehmung kaum zu platzieren sind und es viele Hürden in der Umsetzung zu überwinden gilt, sind die Auswirkungen auf die Beteiligten der Besteuerung letztlich deutlich weitreichender als bei kurzfristig im Fokus stehenden punktuellen Vereinfachungen im materiellen Steuerrecht.

3.3 Eindeutige Steueridentifikationsnummer als Grundvoraussetzung

Für eine umfassende elektronische Kommunikation zwischen Steuerpflichtigen und Finanzamt, aber auch für die medienbruchfreie Verarbeitung der Daten im Finanzamt, ist eine eindeutige Identifizierung des Steuerpflichtigen notwendig. Diese so logisch wie einfach klingende Grundvoraussetzung war mit den gewachsenen und vielfältigen Systemen der Länderfinanzverwaltungen zur Erfassung der Steuerpflichtigen und zur Organisation der Steuerfälle nicht zu leisten.

Eine eindeutige und vor allem dauerhafte Zuordnung von Informationen und Personen kann ohne Steueridentifikationsnummer (ID-Nummer) nicht gewährleistet werden. Sie ist nötig, um papiergebundene durch moderne elektronische Geschäftsprozesse zu ersetzen. Die Ablösung der aus den 1920er Jahren stammenden Karton-Lohnsteuerkarte durch ein elektronisches Verfahren wäre ohne eindeutige und lebenslang geltende ID-Nummer nicht ohne Weiteres möglich gewesen. Gleiches gilt für die Serviceleistungen, die in der laufenden Legislaturperiode bereitgestellt werden sollen, wie z. B. das Angebot einer „Vorausgefüllten Steuererklärung“ (VaSt).

Im Projekt zur Einführung der sogenannten ID-Nummer musste für über 80 Millionen Einwohner eine eindeutige Identifikationsnummer vergeben werden. Keine triviale Aufgabe, gerade wenn man auch das notwendige Zusammenspiel der vielen beteiligten Melde- und Finanzbehörden berücksichtigt.11 Die Herausforderungen wurden angenommen, auch wenn nicht immer alles völlig reibungslos verlaufen ist. Am Ende liegt aber ein für alle Beteiligten lohnenswertes Ergebnis vor. Mittlerweile sind die ID-Nummern flächendeckend vergeben. Die Modernisierung muss aber voranschreiten, damit die ID-Nummer durchgehend verarbeitet und verwendet werden kann. Erst dann wird ihr Nutzen vollumfänglich erkennbar.

3.4 Zweistufige Modernisierung des Lohnsteuerabzugsverfahrens

Das Lohnsteuerabzugsverfahren bestand seit den 20er Jahren des vergangenen Jahrhunderts weitgehend unverändert. Die Zahl der am Verfahren Beteiligten ist enorm: Etwa 40 Millionen Arbeitnehmer, über zwei Millionen Arbeitgeber, über 16 000 Gemeinden sowie hunderte Finanzbehörden und Softwarehersteller. Diese Zahlen zeigen sowohl das Potenzial für erhebliche Vereinfachungen als auch die gewaltigen Herausforderungen bei Verfahrensänderungen im Bereich des Lohnsteuerabzugs. Von Beginn an war klar, dass es sich um ein ehrgeiziges Projekt handelte, das nicht von heute auf morgen umsetzbar sein würde.12 Gleichwohl war die Informationsübermittlung auf einer Karte – quasi „von Hand zu Hand  – in Zeiten der elektronischen Kommunikation überholt. Ziel war es, die Lohnsteuerkarte durch ein elektronisches Verfahren abzulösen.

Aufgrund des bestehenden hochkomplexen Verfahrensumfelds erfolgte die Umsetzung in zwei großen Abschnitten, die zunächst die Inhalte der Rückseite der Lohnsteuerkarte (Lohnsteuerbescheinigung) und dann die der Vorderseite (persönliche Lohnsteuerabzugsmerkmale) elektronisch verfügbar machen sollte.

Zunächst wurde im Jahr 2004 mit dem Projekt ElsterLohn I die elektronische Übermittlung von Lohnsteuerbescheinigungsdaten durch den Arbeitgeber an die Steuerverwaltung eingeführt. Dieser elektronische Informationsaustausch ersetzte die Lohnsteuerkarte als Beleg zur Steuererklärung und stellte einen wesentlichen Schritt zur papierlosen Abgabe von Steuererklärungen dar. Dadurch verringerte sich der Aufwand für Arbeitgeber spürbar, die bis dahin die Bescheinigung aufkleben oder die Rückseite der Karte ausfüllen mussten. Der erste wichtige Schritt in Richtung eines elektronischen Verfahrens war gemacht, und die Übermittlung von jährlich mehr als 35 Mio. Lohnsteuerkarten konnte entfallen.

Die Informationen der Vorderseite wurden vom Arbeitgeber jedoch weiterhin benötigt, sodass die Karte erst nach Abschluss eines zweiten komplexen Projekts endgültig der Vergangenheit angehören konnte: der Einführung der elektronischen Lohnsteuerkarte oder auch kurz ELStAM für die Elektronischen Lohnsteuerabzugsmerkmale.13 Dazu rufen die Arbeitgeber nunmehr die für den Lohnsteuerabzug benötigten Daten elektronisch bei der Finanzverwaltung ab. Bei Änderungen der steuerlichen Merkmale wird die Datenbank automatisch aktualisiert, und der Arbeitgeber bekommt eine entsprechende Nachricht, dass die geänderten ELStAM für ihn zum Abruf bereitstehen. Die aufwändige händische Verwaltung und Aktualisierung der Lohnsteuerkarte entfällt. Die Gemeinden bleiben weiterhin für die melderechtlichen Daten zuständig und übermitteln diese – ebenfalls elektronisch – an die Finanzverwaltung.

Zunächst war die Einführung zum 1. Januar 2012 vorgesehen. Aufgrund der Komplexität dieses Massenverfahrens und der Erkenntnisse aus der Einführung anderer IT-Verfahren wurden Einführungszeitraum und -methodik angepasst. Die Einführung wurde auf das Jahr 2013 verschoben und von einer „Stichtagseinführung“ auf einen über das ganze Jahr „gestreckten Einführungszeitraum“ umgestellt. Die bundesweite ELStAM-Einführung im Jahr 2013 verlief nach dieser weitsichtigen Modifikation positiv. Bis Ende 2013 haben bereits über 1,7 Millionen Arbeitgeber für rund 37 Millionen Arbeitnehmer die ELStAM abgerufen.

Die so gewonnenen Erfahrungen könnten für zukünftige Großprojekte beispielgebend sein. Die mit einigen Schwierigkeiten verbundene Vorbereitungsphase zeigte einmal mehr, dass eine erfolgreiche Einführung maßgeblich auch von einem durchgängig professionellen Projektmanagement und proaktiv begleitenden Maßnahmen abhängt. Die gilt auch im Hinblick auf die Herausforderungen, die sich aus der föderalen Struktur der Finanzverwaltung ergeben.

Durch ElsterLohn I und ELStAM wurde die Kommunikation zwischen Arbeitgebern, Arbeitnehmern, Finanz- und Meldebehörden erheblich verbessert. Der Ausbau der elektronischen Kommunikation erweist sich ein weiteres Mal als zentrales Element der Steuervereinfachung.

3.5 Elektronische Übermittlungsverfahren im Bereich der Unternehmensbesteuerung

Im Bereich der Unternehmensbesteuerung wurde die elektronische Kommunikation ebenfalls sukzessive ausgebaut. Bereits seit 2005 sind von Unternehmen die Lohnsteuer-Anmeldungen sowie die Umsatzsteuer-Voranmeldungen grundsätzlich elektronisch zu übermitteln. Für weitere unternehmerische Steuererklärungen, wie z. B. zur Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer, wurde die elektronische Übermittlung ab dem Veranlagungszeitraum 2011 verpflichtend.

Der strategische Ansatz einer medienbruchfreien Verarbeitung wird inzwischen auch auf Bilanzen sowie Gewinn- und Verlustrechnungen (GuV) angewendet. Mit dem Steuerbürokratieabbaugesetz 2008 ist es Pflicht, die Inhalte von Bilanz und GuV nach amtlich vorgeschriebenem Datensatz zu übermitteln. Im Rahmen des Vorhabens KONSENS wurde dazu das Projekt „E-Bilanz“ eingerichtet.14

Ursprünglich war geplant, dass die Unternehmen Bilanz und GuV für Wirtschaftsjahre, die nach dem 31. Dezember 2010 beginnen, elektronisch und damit schnell, kostensparend und medienbruchfrei übersenden. Der Start wurde jedoch verschoben, um in einer ausreichenden Pilotphase die Praxistauglichkeit testen zu können. Vor allem die Wirtschaft sollte Zeit für technisch und organisatorisch notwendige Anpassungen erhalten.15 Die Testmöglichkeit in den Jahren 2012 und 2013 wurde gut angenommen. 2013 wurden zudem – auf freiwilliger Basis – rund 27 000 echte Bilanzen übermittelt.

Die E-Bilanz ist nun grundsätzlich für die Wirtschaftsjahre, die nach dem 31. Dezember 2012 begonnen haben, verpflichtend. Sie dient – nach Einführung und Überwindung des einmaligen Umstellungsaufwands – nachhaltig dem Bürokratieabbau und der Verwaltungsvereinfachung. Die strukturierten Datensätze können u. a. zu einer automationsgestützten und am Risikopotenzial ausgerichteten Auswahl der einer Betriebsprüfung zu unterziehenden Unternehmen genutzt werden. Die E-Bilanz schont sowohl Ressourcen bei Unternehmen als auch bei der Verwaltung.16

4 Ausblick auf die nächsten Projekte

Alle exemplarisch im Kapitel 3 aufgezeigten Maßnahmen bilden einen umfassenden Ansatz, das Besteuerungsverfahren für alle Beteiligten einfacher handhabbar, transparenter sowie verlässlicher zu gestalten. Die bisher gewonnenen Erfahrungen zeigen, dass es sich lohnt, an der Verbesserung der Effizienz des Besteuerungsverfahrens zu arbeiten. Lösungen sind zwar oft nicht schnell und einfach umzusetzen, Erfolge stellen sich aber spätestens dann ein, wenn die vielen Einzelarbeiten ineinandergreifen können. Oft sind dicke Bretter zu bohren. Hier ist immer wieder an die Kooperation zwischen allen Beteiligten zu erinnern. Gerade im föderalen Zusammenwirken sind eine intensive, offene Kommunikation, ein professionelles Projektmanagement und allmähliche Vereinheitlichungen erforderlich. Es gilt, Hindernisse gemeinsam zu überwinden, Missverständnisse auszuräumen, Kritik einzuordnen und Kompromisse zu finden. Nur so wird der Modernisierungsprozess zielorientiert und beharrlich vorangebracht.

Auch in der neuen Legislaturperiode sind keine Umbrüche durch revolutionäre Systemwechsel im Steuerrecht zu erwarten. Es liegt ein Stück weit in der Natur der Sache, dass das Steuerrecht nicht einfacher sein kann als die der Besteuerung zugrunde liegenden Lebenssachverhalte selbst. Zudem sind Steuereinnahmen fortlaufend zur Finanzierung des Gemeinwesens zu erheben. Diesen „laufenden Vollzug“ gilt es daher bei allen Reformüberlegungen im Blick zu behalten.

Größtes Potenzial haben daher Vereinfachungsansätze mit dem Ziel, die Handhabbarkeit des Steuerrechts für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung zu verbessern. Hierbei wird quasi im laufenden Betrieb modernisiert und instandgesetzt. So wird aktuell beispielsweise mittels eines Forschungsprojekts die Machbarkeit eines Selbstveranlagungsverfahrens zur Weiterentwicklung und Vereinfachung des Steuerverfahrensrechts untersucht.17 Ziel des Vorhabens ist es, eine Entscheidungsgrundlage zur Einführung eines Selbstveranlagungsverfahrens für die Ertragsbesteuerung von Unternehmen zu schaffen sowie mögliche rechtliche, organisatorische und wirtschaftliche Auswirkungen auf Seiten der Steuerverwaltung und der Unternehmen zu identifizieren.

Die Bundesregierung hält an der Daueraufgabe Steuervereinfachung fest. Der Umstellungsprozess hin zum umfassenden Einsatz moderner IT und effizienter Verfahrensabläufe soll in enger Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern schrittweise vorangetrieben werden. Anfang 2014 erfolgte die Einführung der „Vorausgefüllten Steuererklärung“.18 Dieses kostenlose Serviceangebot der Steuerverwaltung soll die Erstellung der Einkommensteuererklärungen erleichtern. Dabei werden verschiedene der Steuerverwaltung vorliegende Daten des Steuerpflichtigen elektronisch zur Verfügung gestellt und können zum Beispiel beim Erstellen der Einkommensteuererklärung im ElsterOnlinePortal direkt in diese übernommen werden. Dies ist eine Erleichterung für Steuerpflichtige, da z. B. Fehler beim Ausfüllen (Zahlendreher oder unzutreffendes Eingabefeld) vermieden werden können. Eine Übernahme von Aufgaben der Steuerverwaltung durch die Steuerpflichtigen ist damit nicht verbunden.

Darüber hinaus sehen Bund und Länder einen Schwerpunkt der Arbeiten in den nächsten zwei Jahren in der Notwendigkeit, die Arbeitsabläufe im steuerlichen Massenverfahren zu optimieren und zu modernisieren sowie die verfahrensrechtlichen Regelungen, wo erforderlich, auf neue rechtliche Grundlagen zu stellen. Auf der Agenda stehen nicht nur der weitere Ausbau der elektronischen Kommunikation, sondern auch Fragen einer Reduzierung des Erklärungsumfangs und einer stärker risikoorientierten Ausrichtung des Besteuerungsverfahrens. U.a. soll dabei der Umgang mit Belegen weiter vereinfacht werden. So wird geprüft, inwieweit zugunsten einer risikoorientierten Bearbeitung der Einkommensteuererklärungen auf gesetzliche Belegvorlagepflichten verzichtet werden kann. Ferner soll auch untersucht werden, ob bei angeforderten Belegen elektronische Übermittlungsmöglichkeiten angeboten werden können.

Bei einem Blick in die Zukunft ist eines aber auch klar: Die technischen Möglichkeiten einer einfachen, kurzen und knappen Kommunikation, wie sie im privaten Bereich bereits weit verbreitet sind, können auf komplexe Geschäftsprozesse wie das Besteuerungsverfahren nicht eins zu eins übertragen werden. Zu einer Steuererklärung in 140 Zeichen mit einer „Daumen hoch“-Bestätigung des Finanzamts als „Bescheid“ wird die Modernisierung des Steuervollzugs in absehbarer Zeit jedenfalls nicht führen.

Fußnoten

1 Monatsbericht Juni 2004

2 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD „Deutschlands Zukunft gestalten“, S. 89.

3 Monatsbericht Oktober 2011

4 Bundestags-Drucksache 17/12197.

5 Gesetz zur Änderung und Vereinfachung der Unternehmensbesteuerung und des steuerlichen Reisekostenrechts vom 20. Februar 2013 (BGBl. 2013 Teil I Nr. 9, S. 285).

6 Gesetz zur Umsetzung der Amtshilferichtlinie sowie zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 26. Juni 2013 (BGBl. 2013 Teil I Nr. 32, S. 1809).

7 Monatsbericht Dezember 2012.

8 Monatsbericht April 2003.

9 Monatsbericht Oktober 2006.

10 Monatsbericht Mai 2011.

11 Monatsbericht August 2008.

12 Monatsbericht Juni 2004.

13 Monatsbericht Oktober 2011.

14 Monatsbericht Mai 2011.

15 Monatsbericht November 2011.

16 Monatsbericht November 2011.

17 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD „Deutschlands Zukunft gestalten“, S. 90.

18 www.elster.de/belegabruf

Seite teilen und drucken