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22.09.2014

Monatsbericht

Schul­den­re­gel 2013 er­neut mit großem Si­cher­heits­ab­stand ein­ge­hal­ten

Endgültige Abrechnung des Haushaltsjahres 2013 auf dem Kontrollkonto

  • Die für die Schuldenbremse relevante strukturelle Nettokreditaufnahme (NKA) des Bundes lag im Jahr 2013 bei 0,14 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Seit 2012, und damit vier Jahre früher als grundgesetzlich vorgeschrieben, konnte die dauerhaft geltende Obergrenze einer strukturellen NKA von 0,35 % des BIP im Haushaltsvollzug eingehalten werden.

  • Mit der erneut deutlichen Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung weist das Kontrollkonto mit der positiven Buchung von 29,6 Mrd.  für 2013 nun einen kumulierten Positivsaldo von 85,7 Mrd. € auf. Damit die im Übergangszeitraum angehäuften Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto nicht zu einer Verzerrung der Funktion des Kontrollkontos führen, wurde im Fiskalvertragsumsetzungsgesetz vom 15. Juli 2013 festgelegt, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 gelöscht wird.

  • Der Bund wird ab dem Jahr 2015 gar keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Damit wird auch in den nächsten Jahren die Schuldenbremse weiterhin mit angemessenem Sicherheitsabstand eingehalten werden.

1 Einleitung

Der Bundeshaushalt 2013 war der dritte Haushalt, der nach den Vorgaben der seit 2009 im Artikel 115 Grundgesetz (GG) verankerten Schuldenbremse aufgestellt und jetzt – zum 1. September 2014 – endgültig im sogenannten Kontrollkonto abgerechnet wird.

Anders als ihre Vorgängerregelung im alten Artikel 115 GG beschränkt sich die Schuldenbremse nicht nur auf die Haushaltsaufstellung. Vielmehr wird auch das Ist der NKA mit der maximal zulässigen NKA eines Haushaltsjahres verglichen. Abweichungen werden auf einem Kontrollkonto gebucht. Unterschreitet die tatsächliche NKA die zulässige Höchstgrenze, kommt es zu einer Positivbuchung auf dem Konto; im umgekehrten Fall zu einer Negativbuchung. Über die Jahre hinweg werden diese Buchungen kumuliert. Damit stellt das Kontrollkonto ein virtuelles „Gedächtnis“ dar, mit dem die Einhaltung der Schuldenbremse überprüft werden kann. Wenn der Saldo der Buchungen des Kontrollkontos einen bestimmten negativen Schwellenwert unterschreitet, entsteht unmittelbarer haushaltspolitischer Handlungsbedarf. Die Unterschreitung des Schwellenwerts muss nach grundgesetzlichen Vorgaben zurückgeführt werden. Dadurch trägt die Schuldenbremse maßgeblich zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen bei.

Die Bebuchung des Kontrollkontos erfolgt auf Grundlage des tatsächlichen Vollzugs des jeweiligen Bundeshaushalts erstmalig zum 1. März des Folgejahres auf der Grundlage vorläufiger Ergebnisse zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des betreffenden Haushaltsjahres und endgültig zum 1. September des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.

Im folgenden Abschnitt 2 wird am Beispiel der Aufstellung des Bundeshaushalts 2013 die Funktionsweise der Schuldenbremse erläutert. In Abschnitt 3 wird die Bebuchung des Kontrollkontos dargestellt. Abschnitt 4 gibt einen Ausblick. 

2 Grundstruktur der Schuldenbremse anhand der Aufstellung des Bundeshaushalts 2013

Im Rahmen der Föderalismuskommission II einigten sich Bund und Länder im Jahr 2009 darauf, ab dem Jahr 2011 eine neue Verschuldungsregel anzuwenden. Das Grundgesetz wurde dementsprechend geändert und ergänzt. Gemäß dem neuen Artikel 109 GG sind die Haushalte von Bund und Ländern im Grundsatz ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Nach dem neuen Artikel 115 GG trägt der Bund diesem Grundsatz Rechnung, wenn seine Einnahmen aus Krediten in der konjunkturellen Normallage 0,35 % des BIP nicht überschreiten. Aufgrund der zum Zeitpunkt der Grundgesetzänderung krisenbedingt hohen Neuverschuldung wurden in Artikel 143d GG Übergangsfristen bis zum Inkrafttreten der permanent geltenden Obergrenze des strukturellen Defizits der Schuldenbremse vorgesehen: Während die Länder nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen bis einschließlich 2019 von den Vorgaben des Artikel 109 Absatz 3 GG abweichen dürfen, muss der Bund seine strukturelle Neuverschuldung bis zum Jahr 2016 in gleichmäßigen Schritten auf die ab dann für ihn geltende Obergrenze für die strukturelle NKA von 0,35 % des BIP abbauen.

Nach dem Regelwerk der Schuldenbremse setzt sich die maximal zulässige NKA aus drei Elementen zusammen. Von der erlaubten Strukturkomponente (0,35 % des BIP ab dem Jahr 2016) werden der Saldo der finanziellen Transaktionen, d. h. der nicht vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben, sowie die sogenannte Konjunkturkomponente, die das Atmen des Haushalts im Konjunkturverlauf ermöglicht, abgezogen (Tabelle 1). Diese Konjunkturbereinigung erfolgt nach dem gleichen Verfahren, wie es für die europäische Haushaltsüberwachung verwendet wird.

Der Strukturkomponente beziehungsweise dem strukturellen Saldo liegt nicht die aktuelle wirtschaftliche Lage zugrunde, sondern eine konjunkturelle Normallage, gemessen am Auslastungsgrad des sogenannten Produktionspotenzials. Dieses ist ein Maß für die gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten, die mittel- und langfristig die Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft determinieren. Damit zeigt der strukturelle Saldo die Finanzlage so an, wie sie sich aus den fundamental zugrunde liegenden Strukturen ergibt und blendet konjunkturelle Einflüsse aus. Entsprechend müssen zur Ermittlung der insgesamt zulässigen NKA (im Rahmen der Schuldenbremse) ausgehend von der Strukturkomponente die konjunkturelle Entwicklung über die Konjunkturkomponente sowie der Saldo der finanziellen Transaktionen wieder berücksichtigt werden.

Tabelle 1: Grundstruktur der Schuldenbremse gemäß Artikel 115 Grundgesetz

Strukturkomponente

maximale strukturelle NKA: 0,35 % des BIP

minus Saldo der finanziellen Transaktionen

in Analogie zum Stabilitäts- und Wachstumspakt

minus Konjunkturkomponente

nach EU-Konjunkturbereinigungsverfahren

minus (gegebenenfalls) Rückführungspflicht aus Kontrollkonto

bei Unterschreitung eines negativen Schwellenwerts von - 1 % des BIP; maximal 0,35 % des BIP; nur in konjunkturellen Aufschwungphasen

= maximal zulässige NKA 

Der Abbaupfad für die strukturelle NKA des Bundes wurde mit dem Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2011, also im Sommer des Jahres 2010, festgelegt. Ausgangswert war das zu diesem Zeitpunkt erwartete strukturelle Defizit des Jahres 2010 in Höhe von 53,2 Mrd. € beziehungsweise 2,21 % des BIP. Unter Zugrundelegung des sechsjährigen Übergangszeitraums bis zum Jahr 2016 verringert sich die maximal zulässige strukturelle NKA um jährlich ein Sechstel der Differenz zwischen dem Referenzwert des Jahres 2010 von 2,21 % und der ab 2016 dauerhaft geltenden Obergrenze von 0,35 % des BIP, also um 0,31 % des BIP. Demnach lag die Obergrenze für die strukturelle NKA des Haushaltsjahres 2013 bei 1,28 % des BIP. Bezogen auf das für die Haushaltsaufstellung maßgebliche nominale BIP des vorangegangenen Jahres waren dies 33,2 Mrd. € (Position 3 der Spalte 2013 in Tabelle 2).

Die maximal zulässige NKA zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bundeshaushalts 2013 (Spätherbst 2012) ergab sich aus der maximal zulässigen strukturellen NKA unter Abzug der veranschlagten finanziellen Transaktionen sowie der gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung für das Jahr 2013 geschätzten Konjunkturkomponente und betrug 41,4 Mrd. € (Position 8 der Soll-Spalte des Jahres 2013 in Tabelle 2). Die im Soll veranschlagte NKA von 17,0 Mrd. € lag somit 24,4 Mrd. € unterhalb des zulässigen Werts. 

3 Das Kontrollkonto für das Haushaltsjahr 2013

Um die Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes im Haushaltsvollzug zu überprüfen, sind die nicht-konjunkturbedingten Abweichungen von der Regelobergrenze zu ermitteln. Dazu wird das Ist-Ergebnis der NKA eines Haushaltsjahres mit dem Wert verglichen, der sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen finanziellen Transaktionen und der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung als maximal zulässige NKA ergibt. Diese Differenz wird auf dem Kontrollkonto gebucht; über die Jahre werden die Salden kumuliert. Das Kontrollkonto dient der Überprüfung der Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes und dazu, Korrekturen auszulösen, sofern das Kontrollkonto einen negativen Schwellenwert von - 1 % des BIP unterschreitet.

Die ermittelte Abweichung der Ist-NKA von der aktualisierten Regelobergrenze wurde nach § 7 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 GG für das Haushaltsjahr 2013 zum 1. März 2014 vorläufig auf dem Kontrollkonto der Schuldenbremse erfasst und abschließend zum 1. September 2014 gebucht. Die Ist-NKA erfasst dabei sowohl die NKA des Bundeshaushalts als auch – mit umgekehrtem Vorzeichen – die Finanzierungssalden der seit Inkrafttreten der Schuldenbremse neu errichteten Sondervermögen des Bundes. Für das Jahr 2013 werden somit die Finanzierungssalden des im Jahr 2011 errichteten Energie- und Klimafonds und des zur Behebung von Schäden des Hochwassers im Jahr 2013 errichteten Aufbauhilfefonds berücksichtigt. Die nach der Schuldenbremse maximal zulässige NKA nach Haushaltsabschluss (Position 8 der Ist-Spalte 2013 in Tabelle 2) ergibt sich als Summe aus der maximal zulässigen strukturellen NKA, die durch den verbindlichen Abbaupfad festgelegt ist (33,2 Mrd. € – dieser Wert bleibt stets unverändert zum Soll), den getätigten finanziellen Transaktionen (Saldo von - 4,6 Mrd. €, Position 5 der Ist-Spalte 2013 in Tabelle 2) und der an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung angepassten Konjunkturkomponente (‑ 6,5 Mrd. €, Position 6 der Ist-Spalte 2013 in Tabelle 2).

Die Konjunkturkomponente wird dabei folgendermaßen angepasst: Zu der zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ermittelten Produktionslücke wird die Differenz zwischen dem im August 2014 vom Statistischen Bundesamt ermittelten und jenem zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung (Herbst 2012) prognostizierten Zuwachs des nominalen BIP für das Jahr 2013 addiert.

Mit der Veröffentlichung der Ergebnisse für das 2. Quartal 2014 im August 2014 hat das Statistische Bundesamt auch Ergebnisse der Generalrevision 2014 der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) bekanntgegeben. Diese Revision, die auch notwendig war, um das ab September 2014 rechtsverbindliche Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 2010) in die deutsche VGR umzusetzen, hat eine Erhöhung des Niveaus des nominalen BIP mit sich gebracht. U. a. führte die Neuberechnung auch zu einer Veränderung des Niveaus des nominalen BIP für das Jahr 2012 und der Zuwachsrate des nominalen BIP für das Jahr 2013 (Positionen 6ba und 6bb der Ist-Spalte 2013 in Tabelle 2).

Da der Zuwachs des nominalen BIP im Jahr 2013 niedriger ausfiel als zur Haushaltsaufstellung im Herbst 2012 prognostiziert, wurde die Konjunkturkomponente für das Haushaltsjahr 2013 im Ist gegenüber dem Soll nach unten angepasst (Position 6 der Spalte 2013 in Tabelle 2). Ebenso wurde sie im Vergleich zu den vorläufigen Berechnungen im März dieses Jahres nach unten revidiert.

Im Vergleich zu den vorläufigen Berechnungen im März dieses Jahres erhöht sich deswegen die Positivbuchung für das Haushaltsjahr 2013 auf nunmehr 29,6 Mrd. € (Position 10 der Ist-Spalte 2013 in Tabelle 2). Die strukturelle NKA des Bundes, d. h. die NKA bereinigt um finanzielle Transaktionen und Konjunktureffekte, lag im Jahr 2013 bei nur 3,6 Mrd. € beziehungsweise 0,14 % des BIP. Damit unterschritt die strukturelle NKA deutlich die ab 2016 dauerhaft geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP. Die Bundesregierung ist somit auf einem gutem Weg zum strukturellen Haushaltsausgleich im Jahr 2014 sowie zum Haushalt ohne NKA im Jahr 2015.

Zusammen mit dem Saldo des Kontrollkontos des Vorjahres in Höhe von 56,1 Mrd. € ergibt sich ein kumulierter Saldo von 85,7 Mrd. €.

Tabelle 2: Aufstellung und Abrechnung der Haushaltsjahre 2012 und 2013 gemäß Schuldenbremse
 

2012

2013

Soll1

Ist

Soll2

Ist

in Mrd. €

1

Maximal zulässige strukturelle NKA (in % des BIP) (Basis 2010: 2,21 %, Abbauschritt: 0,31 % p. a.)

1,591

1,281

2

Nominales BIP des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

2 476,8

2 592,6

3

Maximal zulässige strukturelle NKA
(1) x (2)

39,4

33,2

4

NKA (4a) - (4b)

26,122,317,014,7

4a

NKA Bundeshaushalt

26,122,517,122,1

4b

Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds

-0,20,1-0,1

4c

Finanzierungssaldo Aufbauhilfefonds

---7,4

5

Saldo finanzieller Transaktionen  (5a) - (5b)

4,3-7,4-5,2-4,6

5a

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen

6,94,85,45,6

5aa

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

6,94,85,45,6

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Energie- und
Klimafonds

-0,0-0,0

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds

-0,0-0,0

5b

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen

2,712,210,510,2

5ba

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

2,712,210,510,2

5bb

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Energie- und
Klimafonds

-0,0-0,0

5bc

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds

-0,0-0,0

6

Konjunkturkomponente
Soll: (6a) x (6c)
Ist: [(6a) + (6b)] x (6c)

-5,3-6,4-3,1-6,5

6a

Nominale Produktionslücke (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

-33,3

-16,2

6b

Anpassung an tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung
[Ist (6ba) - Soll (6ba)] % x (6bb)

X-6,5X-18,1

6ba

Nominales BIP (% gegenüber Vorjahr)

2,42,22,82,23

6bb

Nominales BIP des Vorjahres

X2609,9X2749,93

6c

Budgetsemielastizität (ohne Einheit)

0,160

0,190

7

Abbauverpflichtung aus Kontrollkonto

-

-

8

Maximal zulässige NKA
(3) - (5) - (6) - (7)

40,553,241,444,4

9

Strukturelle NKA
(4) + (5) + (6)

25,08,58,83,6

in % des BIP

1,010,340,340,14

10

Be(-)/Ent(+)lastung des Kontrollkontos
(8) - (4) oder (3) - (9)

X30,9X29,6

11

Saldo Kontrollkonto Vorjahr

X25,2X56,1

12

Saldo Kontrollkonto neu
(10) + (11)

X56,1X85,7
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
1 Soll 2012 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2012 vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I, Seite 2 938).
2 Soll 2013 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2013 vom 20. Dezember 2012 (BGBl. I, Seite 2 757).
3 Gemäß neuer Systematik ESVG 2010.

4 Ausblick

Auch das dritte Jahr unter Anwendung der Schuldenbremse des Bundes wurde mit der endgültigen Buchung auf dem Kontrollkonto erfolgreich abgeschlossen. Insbesondere aufgrund geringerer Ausgaben konnte die zulässige NKA weiter als geplant unterschritten werden, so dass die strukturelle Neuverschuldung (0,14 % des BIP) im Vollzug deutlich die dauerhaft ab 2016 für die Haushaltsplanung geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP einhielt.

Nachdem der Bund einen strukturell ausgeglichenen Haushalt im Jahr 2014 geplant hat, sehen der am 2. Juli 2014 vorgelegte Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2015 und der Finanzplan bis 2018 einen Haushalt ohne Neuverschuldung vor. Damit wird die Schuldenbremse weiterhin mit angemessenem Sicherheitsabstand eingehalten.

Die Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung in den vergangenen Jahren und die sich abzeichnende Unterschreitung in diesem Jahr und im gesamten Finanzplanungszeitraum sind ein Zeichen dafür, dass die Schuldenbremse wirkt und tatsächlich die Neuverschuldung „bremst“. Hieraus entstehende Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto stellen jedoch kein „Guthaben“ dar, das in der zukünftigen Haushaltsaufstellung zur Erweiterung des Kreditspielraums genutzt werden kann. Mit dem im Juli 2013 in Kraft getretenen Fiskalvertragsumsetzungsgesetz ist u. a. festgelegt worden, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 gelöscht, d. h. das Konto auf null gestellt wird. Damit wurde sichergestellt, dass im Übergangszeitraum angehäufte Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto nicht in den Regelbetrieb übertragen werden.

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