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30.01.2015

Monatsbericht

Zum Stand des Re­form­pro­zes­ses in Spa­ni­en

Teil 5 einer Artikelserie zur aktuellen Lage im Euroraum

  • In Spanien hatten sich nach der Euro-Einführung schwere makroökonomische Ungleichgewichte aufgebaut (Kredit- und Immobilienblase, deutlicher Verlust an Wettbewerbsfähigkeit, strukturelle Probleme auf dem Arbeitsmarkt). Diese traten mit dem Ausbruch der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise offen zutage.

  • Bei der Überwindung der Krise hat Spanien zuletzt große Fortschritte gemacht. Es gelang, die Wettbewerbsfähigkeit zu steigern, den Bankensektor – mithilfe eines Finanzhilfeprogramms des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) – zu stabilisieren und den Schuldenstand des Privatsektors zu verringern. Aktuell weist Spanien ein höheres Wirtschaftswachstum auf als der Durchschnitt des Euroraums und die Arbeitslosigkeit geht zurück.

  • Die Erfolge sind wesentlich auf die konsequente Umsetzung einer ambitionierten Reformagenda zurückzuführen. Dadurch ist das Vertrauen in die spanische Volkswirtschaft zurückgekehrt. Wenn Spanien an seinem eingeschlagenen Reformkurs festhält, ist es auf einem guten Weg, noch verbliebene makroökonomische Ungleichgewichte zu korrigieren.

1 Boom und Aufbau der Ungleichgewichte

Im Zuge der Euro-Einführung erlebte Spanien eine lange Periode wirtschaftlichen Aufschwungs. So lag das durchschnittliche jährliche reale Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zwischen 1999 und 2007 bei 3,8 % und damit deutlich über dem Durchschnitt der Euro-Mitgliedstaaten von 2,2 % (vergleiche Abbildung 1). Damit ging auch eine Konvergenz der realen Wirtschaftsleistung einher und Spanien näherte sich beim Pro-Kopf-Einkommen dem Durchschnitt des Euroraums an.

Diese Entwicklung basierte wesentlich auf einem kreditgestützten Aufschwung der Binnennachfrage, die nicht zuletzt von einem deutlichen Absinken der langfristigen Realzinsen in den 1990er Jahren getrieben wurde. Dies wiederum war vor allem auf den „Vertrauensimport“ durch die Einführung der gemeinsamen Währung zurückzuführen. Investoren nahmen Spanien als Mitglied der Währungsunion als weniger risikoreich wahr, wodurch die Zinsaufschläge sowohl für den spanischen Staat als auch für den Privatsektor sanken.

Während des Aufschwungs gelang es, sowohl die Arbeitslosigkeit deutlich – von rund 20 % Mitte der 1990er Jahre auf rund 8 % im Jahr 2007 – abzusenken als auch die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. So wurde das gesamtstaatliche Defizit seit Mitte der 1990er Jahre stetig abgebaut; zwischen 2004 und 2007 konnten zum Teil hohe Haushaltsüberschüsse erreicht werden. Dementsprechend sank die Staatsverschuldung von rund 60 % des BIP im Jahr 1999 auf rund 35 % des BIP im Jahr 2007. 

Abbildung 1: Reale BIP-Entwicklung

Allerdings bauten sich in dieser Zeit des Booms erhebliche makroökonomische Ungleichgewichte auf. Die durch die Zinsentwicklung und eine laxe Kreditvergabepolitik der Geschäftsbanken beförderte deutliche Ausweitung des Kreditvolumens sorgte nicht nur für ein rasantes Ansteigen der Verschuldung des Privatsektors von rund 75 % des BIP im Jahr 1996 auf knapp 200 % des BIP im Jahr 2009. Dies trug auch wesentlich zum Entstehen einer Immobilienblase bei. Denn ein Großteil der Ausweitung der Investitionen floss in den Bau- und Immobiliensektor. Dabei verdoppelten sich zwischen 2000 und 2007 die Hauspreise (vergleiche Abbildung 2). Diese Entwicklung wurde zusätzlich durch den Zufluss ausländischen Kapitals befeuert. Die Konzentration der wirtschaftlichen Aktivität auf den Bausektor erreichte ihren Höhepunkt im Jahr 2005, in dem rund 12 % der Bruttowertschöpfung der spanischen Volkswirtschaft dort erwirtschaftet wurde.

Der durch den andauernden wirtschaftlichen Aufschwung ausgelöste Aufwärtsdruck bei den Löhnen war nicht durch entsprechende Produktivitätssteigerungen gerechtfertigt. Er sorgte für einen kontinuierlichen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit. Zwischen 1999 und 2009 stiegen die nominalen Lohnstückkosten in Spanien um rund 40 % und damit deutlich stärker als in den meisten anderen Mitgliedstaaten der Währungsunion. In Frankreich stiegen die nominalen Lohnstückkosten im gleichen Zeitraum beispielsweise um 23 %, in Deutschland um 8 %. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in einer stetigen Verschlechterung der Leistungsbilanz wider. Das Leistungsbilanzdefizit erreichte 2007 mit 10 % des spanischen BIP seinen Höchststand, nachdem die Leistungsbilanz 1997 noch ausgeglichen gewesen war. Dementsprechend stieg auch die Auslandsverschuldung, die sogenannte externe Verschuldung, kontinuierlich an. Die Nettoverbindlichkeiten Spaniens gegenüber dem Ausland beliefen sich 2009 auf rund 94 % des BIP.

Abbildung 2: Hauspreisindex

2 Ausbruch der Krise

Mit Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise kam es zur scharfen Korrektur des anhaltenden Booms. Dabei traten die makroökonomischen Ungleichgewichte, die sich langfristig aufgebaut hatten, nun offen zutage. Während der Zustrom ausländischen Kapitals versiegte und damit die Möglichkeit, die hohen Leistungsbilanzdefizite zu finanzieren, platzte die Immobilienblase und die Arbeitslosigkeit stieg sprunghaft an.

Obwohl der wirtschaftliche Einbruch in Spanien mit einem BIP-Rückgang von 3,6 % im Jahr 2009 zunächst schwächer ausfiel als im Durchschnitt des Euroraums (BIP Rückgang 2009: 4,5 %), kam es zu einem deutlich stärkeren Anstieg der Arbeitslosigkeit als in der Währungsunion insgesamt. Die Arbeitslosenquote stieg in Spanien von 11 % im Jahr 2008 auf rund 18 % im Jahr 2009 und bis auf 26 % im Jahr 2013, während sie im gleichen Zeitraum im Euroraum insgesamt um lediglich 2 Prozentpunkte von 7,6 % auf 9,6 %  zugenommen hatte. Die Jugendarbeitslosigkeit stieg von 18 % im Jahr 2007 auf rund 38 % im Jahr 2009 und bis auf 56 % im Jahr 2013. Dies belegt zum einen die strukturellen Schwächen des spanischen Arbeitsmarkts. Dieser reagierte auf den „externen Schock“ weder durch eine angemessene Anpassung der Löhne (Lohnflexibilität) noch durch Anpassungen der Arbeitszeit pro Beschäftigtem, sondern fast ausschließlich durch eine Reduktion der Anzahl der Beschäftigten, d. h. durch Entlassungen oder die Nicht-Verlängerung befristeter Verträge. Zum anderen trug die rasante Schrumpfung des überdimensionierten Bausektors zum sprunghaften Anstieg der Arbeitslosigkeit in Spanien bei, als die Immobilienblase platzte. Während im Jahr 2007 noch rund 13 % der Beschäftigten im Bausektor tätig waren, sank dieser Anteil auf rund 5 ½ % im Jahr 2013. Dies entspricht einem Rückgang von rund 1,7 Millionen Beschäftigten (von 2,7 Millionen Personen im Jahr 2007 auf circa 1 Million Personen im Jahr 2013).

Durch diese Entwicklungen geriet auch der spanische Bankensektor zunehmend unter Druck, der zunächst recht gut durch die „erste Phase“ der Krise gekommen war. Aufgrund eines relativ geringen Engagements im amerikanischen „Subprime“-Markt lag lediglich ein vergleichsweise geringer Wertberichtigungsbedarf vor. Sinkende Immobilienpreise und die hohe Arbeitslosigkeit ließen den Anteil der sogenannten notleidenden Kredite in die Höhe schnellen und auch andere Aktiva wie Immobilien, Aktien und zunehmend auch Staatsanleihen verloren krisenbedingt an Wert. Dies wiederum wirkte sich negativ auf das Vertrauen in die Stabilität des Bankensektors aus, wodurch eine Vielzahl von Banken auch auf der Finanzierungsseite in Bedrängnis geriet, beispielsweise durch Einlagenabzug und Misstrauen am Interbankenmarkt. Mit Ausnahme einiger weniger großer und international aufgestellter Kreditinstitute konnten sich die spanischen Banken nicht mehr zu tragbaren Bedingungen an den Märkten refinanzieren.

Auch die Lage der öffentlichen Haushalte verschlechterte sich rapide. Der Haushaltssaldo, der im Jahr 2007 noch bei + 2 % des BIP gelegen hatte, verschlechterte sich 2008 auf - 4 ½ % des BIP und - 11 % des BIP im Jahr 2009 und verblieb danach zunächst auf hohem Niveau. Die Gründe hierfür waren vielfältig und reichten vom starken Anstieg der Arbeitslosigkeit über diskretionäre Maßnahmen zur Konjunkturstabilisierung und das Einbrechen der immobilienbezogenen Steuereinnahmen bis hin zu Maßnahmen zur Bankenrettung. Dementsprechend verdoppelte sich die Schuldenstandsquote zwischen 2008 und 2012 von rund 40 % des BIP auf rund 85 % des BIP.

Mit den oben beschriebenen Entwicklungen – und den vorliegenden Wechselwirkungen zwischen Banken und öffentlichem Sektor – gestalteten sich auch die Refinanzierungsmöglichkeiten des Staates immer schwieriger. Die Risikoaufschläge auf spanische Staatsanleihen stiegen deutlich an und erreichten schließlich im Frühjahr/Sommer 2012 ihren Höhepunkt. Der sogenannte Spread gegenüber vergleichbaren deutschen Staatsanleihen lag im Juni 2012 bei rund 600 Basispunkten (BP). Damit war der Marktzugang des spanischen Staates gefährdet. Dies führte schließlich dazu, dass Spanien im Juni 2012 seine europäischen Partner um finanzielle Unterstützung zur Stützung seines angeschlagenen Bankensektors bat. Daraufhin erhielt Spanien ein sektorspezifisches Finanzhilfeprogramm des ESM.1 Im Rahmen des Programms wurden vor allem Reformauflagen für den Bankensektor vereinbart. Darüber hinaus verpflichtete sich Spanien nochmals explizit zur Einhaltung der Vorgaben aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie zur Umsetzung von Strukturreformen wie in den länderspezifischen Empfehlungen aus dem EU-Semester vorgesehen.

3 Stabilisierung und Reformerfolge

Spanien hat die lange Rezession im Jahr 2014 überwunden und ist gegenwärtig die am stärksten wachsende große Volkswirtschaft des Euroraums (vergleiche Abbildung 3). Im 3. Quartal 2014 wuchs die spanische Wirtschaft gegenüber dem Vorquartal um 0,5 % und übertraf damit die Erwartungen der Herbstprognose der EU-Kommission. Für das Gesamtjahr 2014 geht die EU-Kommission von einem realen BIP-Wachstum von 1,2 % aus (nach einem BIP-Rückgang im Jahr 2013 um 1,2 %). Für 2015 und 2016 wird ein reales Wachstum von 1,7 % und 2,2 % erwartet.

Abbildung 3: BIP-Wachstum

Das Wachstum wird von einer robusten Binnennachfrage getragen (Wachstumsbeitrag 2014: + 1,4 %), die auch auf eine zuletzt positive Arbeitsmarktentwicklung zurückzuführen ist. Demgegenüber wirkt die Entwicklung der Nettoexporte leicht dämpfend, insbesondere wegen der konjunkturellen Abkühlung im Euroraum insgesamt. Die EU-Kommission geht für 2014 von einem nur noch geringen Leistungsbilanzüberschuss von 0,5 % des BIP aus, nachdem er 2013 noch 1,5 % des BIP betragen hatte. Die Beschäftigung verzeichnete – zum ersten Mal seit sechs Jahren – im Jahr 2014 einen leichten Anstieg um rund 1 %; für 2015 wird eine weitere Ausweitung in gleicher Größenordnung erwartet. Die Arbeitslosenquote liegt zwar immer noch auf hohem Niveau, sank aber von 26,1 % im Jahr 2013 auf 24,8 % im Jahr 2014. Für 2015 erwartet die EU-Kommission ein weiteres Absinken auf 23,5 %.

Die positive wirtschaftliche Entwicklung ist wesentlich auf das gestiegene Vertrauen zurückzuführen, welches nicht zuletzt durch die konsequente Umsetzung einer ambitionierten Reformagenda Spaniens gestärkt wurde. Daneben haben auch die umfassenden Reformen auf europäischer Ebene zur Rückkehr des Vertrauens beigetragen. Als Beleg für das gestiegene Vertrauen können die weiter gesunkenen Risikoaufschläge auf spanische Staatsanleihen dienen: Im Jahresverlauf 2014 haben sich die Spreads gegenüber deutschen Anleihen weiter um rund 100 BP eingeengt und liegen gegenwärtig bei rund 115 BP und damit beispielsweise 15 BP unter denen italienischer Anleihen. Im Sommer 2012 lagen die Spreads noch bei über 600 BP.

Um die bestehenden Ungleichgewichte – etwa auf dem Arbeitsmarkt, bei der öffentlichen, privaten und externen Verschuldung oder bei der Wettbewerbsfähigkeit – abzubauen, hat Spanien seit Ausbruch der Krise eine Vielzahl von Reformen umgesetzt, insbesondere im Bankensektor, im Bereich der Finanzpolitik und zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit. Im Folgenden werden einige dieser Reformen und ihre möglichen Wirkungen kurz skizziert. 

3.1 Finanzsektor/Bankenprogramm

Im Zuge des ESM-Hilfsprogramms, das plangemäß im Januar 2014 beendet wurde, konnte der spanische Finanzsektor erfolgreich stabilisiert werden. Zuletzt bestätigten EU-Kommission und Europäische Zentralbank (EZB) im Oktober 2014 im Rahmen der sogenannten Nachprogrammüberwachung, dass sich Solvenz und Liquiditätssituation der spanischen Banken insgesamt nochmals deutlich verbessert haben. Auch der von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde und der EZB vorgenommene europaweite Stresstest bestätigte zuletzt die verbesserte Widerstandsfähigkeit des spanischen Bankensektors. Lediglich eine Bank wies zum Stichtag eine Kapitallücke auf, die aber mittlerweile geschlossen worden ist.

Die Stabilisierung des Bankensektors ist wesentlich auf die finanzielle Unterstützung und die vollständige Umsetzung der Auflagen des ESM-Programms zurückzuführen. Daneben tragen auch die jüngsten positiven wirtschaftlichen Entwicklungen, die zu einer verbesserten Qualität der Aktiva – so war z. B. die Quote der notleidenden Kredite zuletzt erstmals wieder rückläufig – und höheren Gewinnen führten, sowie die Rückkehr des Vertrauens zur Stabilisierung bei (u. a. durch verstärkte Einlagenfinanzierung und gesunkene Refinanzierungskosten). Im Rahmen des ESM-Programms erhielt Spanien finanzielle Hilfen in Form von Krediten im Umfang von rund 41 ½ Mrd. . Der ursprünglich zugesagte mögliche Gesamtrahmen von bis zu 100 Mrd. € wurde damit deutlich unterschritten. Die ESM-Kredite dienten überwiegend der Rekapitalisierung angeschlagener Banken. Der staatliche Restrukturierungsfonds Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) nahm die Hilfen, für die der spanische Staat haftet, in Empfang und leitete sie an diejenigen Banken weiter, bei denen Kapitallücken festgestellt und deren Überlebensfähigkeit von EU-Kommission und EZB bestätigt worden war.

Im sogenannten Memorandum of Understanding wurden sowohl sektorspezifische als auch bankspezifische Reformauflagen vereinbart, die Spanien stets umfassend und fristgerecht umgesetzt hat. Dies zeigen sämtliche Umsetzungsberichte von EU-Kommission und EZB. Wesentliche sektorspezifische Auflagen betrafen etwa die Stärkung der Kompetenzen der spanischen Zentralbank bei der Bankenaufsicht, die Gründung einer „Bad Bank“, in die problematische Vermögenswerte der restrukturierten Banken ausgelagert wurden, oder die Ausweitung der Berichtspflichten spanischer Banken gegenüber der Zentralbank. Die bankspezifische Konditionalität bestand im Wesentlichen aus drei Elementen: erstens aus einer umfassenden Analyse des notwendigen Kapitalbedarfs der einzelnen Banken („Stresstest“); zweitens der Auslagerung von problematischen Vermögenswerten der Banken, die staatliche Hilfen in Anspruch nahmen, in die neu gegründete „Bad Bank“ und drittens der Restrukturierung überlebensfähiger beziehungsweise der ordentlichen Abwicklung nicht überlebensfähiger Banken.

Die erfolgreiche Stabilisierung des Bankensektors fängt allmählich an, sich positiv auf die Kreditvergabe an den Privatsektor auszuwirken. Nachdem die Kreditvergabe der Banken aufgrund nachfrage- als auch angebotsseitiger Faktoren im Zuge der Krise eingebrochen war, findet zurzeit eine Stabilisierung statt. Auch wenn das Kreditvolumen insgesamt noch leicht rückläufig ist, steigt die Kreditvergabe in einigen Bereichen wieder an, beispielsweise bei kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Auch die Kreditvergabestandards der Banken haben sich laut der EZB zuletzt gelockert, während gleichzeitig ein Absinken der Zinsen für KMU zu beobachten war. Insgesamt war und ist die Kontraktion des Kreditvolumens vor allem auch Ausdruck des notwendigen Abbaus der Verschuldung des Privatsektors. Diese konnte seit den Höchstständen 2009/2010 um rund 30 Prozentpunkte verringert werden und liegt gegenwärtig bei rund 170 % des BIP.

3.2 Öffentliche Finanzen

In den vergangenen Jahren gelang es Spanien, sein Haushaltsdefizit trotz Rezession deutlich abzusenken. Im Jahr 2014 betrug das gesamtstaatliche Defizit 5,6 % des BIP, nachdem es 2011 noch bei 9,4 % des BIP gelegen hatte. Im gleichen Zeitraum konnte Spanien sein strukturelles – also das um konjunkturelle Effekte und Einmalmaßnahmen bereinigte – Defizit um gut 4 Prozentpunkte auf 2,2 % absenken. Der öffentliche Schuldenstand ist zwar im Zuge der Krise deutlich angestiegen, allerdings trugen die Konsolidierungsanstrengungen dazu bei, dass sich die Schuldenstandsquote allmählich stabilisiert.

Neben den konkreten Konsolidierungsmaßnahmen (beispielsweise Ausgabenkürzungen bei öffentlichen Gehältern und Einnahmensteigerungen, z. B. durch eine Mehrwertsteuererhöhung), die der positiven Defizitentwicklung zugrundeliegen, hat Spanien auch umfangreiche Reformen seines fiskalischen Rahmenwerks beschlossen, die zur nachhaltigen Konsolidierung der Staatsfinanzen beitragen sollen. So hat Spanien eine Schuldenbremse in die Verfassung aufgenommen, Ausgabenregeln für alle staatlichen Ebenen eingeführt und einen Finanzrat gegründet, der eine unabhängige Bewertung der Finanzpolitik vornehmen soll. Schließlich hat Spanien die finanzpolitische Koordinierung zwischen den autonomen Regionen und dem Zentralstaat reformiert. Insbesondere wurden verstärkte Kontroll- und Sanktionsrechte für die Zentralregierung gegenüber den Regionen eingeführt. Bei Abweichungen von den vereinbarten Fiskalzielen und Ausbleiben einer angemessenen Korrektur drohen beispielsweise – nach Vorbild der europäischen Regelungen – automatische Sanktionen. Damit wurde auf die Tatsache reagiert, dass die Regionen, die in Spanien rund 50 % aller Staatsausgaben kontrollieren, in der Vergangenheit ihre Fiskalziele häufig verfehlt hatten.

Neben einzelnen Steuerrechtsänderungen der vergangenen Jahre, die hauptsächlich zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung durchgeführt worden waren, hat Spanien 2014 eine umfassende Steuerreform beschlossen, die das Steuersystem vereinfachen und insgesamt wachstumsfreundlicher gestalten soll. Der wesentliche Bestandteil der Steuerreform ist die schrittweise Absenkung der Einkommen- und Unternehmensteuersätze bei gleichzeitiger Verbreiterung der Bemessungsgrundlage etwa durch die Abschaffung von Ausnahmetatbeständen. Zudem soll die Steuerreform den bisher bestehenden Anreizen zur Fremdfinanzierung entgegenwirken und damit einen Beitrag zum Schuldenabbau des Privatsektors leisten.

Die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wurde mit Hilfe einer Rentenreform verbessert. Diese beinhaltet vor allem eine Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters sowie die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors, der das Renteneintrittsalter mit der Lebenserwartung verknüpfen wird. 

3.3 Wettbewerbsfähigkeit

Spanien konnte seine internationale Wettbewerbsfähigkeit, die während der Boomjahre stark gelitten hatte (s. o.), zuletzt deutlich verbessern. Die nominalen Lohnstückkosten sind – im Unterschied zu den anderen großen Volkswirtschaften der Währungsunion – seit 2009 deutlich gesunken (vergleiche Abbildung 4).

Diese Entwicklung erklärt sich zwar zum Teil durch den starken Beschäftigungsrückgang, geht aber auch auf die Reformanstrengungen Spaniens zurück. Zentral sind hier die durchgeführten Arbeitsmarktreformen zu nennen. Der drastische Anstieg der Arbeitslosigkeit bei Ausbruch der Krise ging weit über das hinaus, was bei einem funktionsfähigen Arbeitsmarkt durch die konjunkturelle Entwicklung erklärbar gewesen wäre. Vielmehr offenbarte die Entwicklung die dem spanischen Arbeitsmarkt zugrunde liegenden strukturellen Probleme. Dieser war und ist insbesondere durch eine starke Segmentierung gekennzeichnet, d. h. gut geschützten „Insidern“ mit unbefristeten Arbeitsverträgen und hohem Kündigungsschutz steht eine Vielzahl von „Outsidern“, befristet Angestellten, gegenüber, deren Stellen im Falle konjunktureller Schocks leicht abgebaut werden können. Von dieser Segmentierung waren vor allem junge Arbeitnehmer betroffen, was sich auch am extremen Anstieg der Jugendarbeitslosigkeit zeigte. Zudem bestand wenig Flexibilität bei der Lohnfindung, und unternehmensspezifische Lohnvereinbarungen spielten nur eine untergeordnete Rolle. Diese strukturellen Schwächen führten u. a. dazu, dass die Lohnsteigerungen regelmäßig oberhalb der Produktivitätsentwicklung lagen, was einen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit bedeutete. Um diese Probleme abzumildern und den extremen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, hat Spanien eine Reihe von Arbeitsmarktreformen verabschiedet. Insbesondere wurde der Segmentierung entgegengewirkt, indem die Entlassungskosten bei unbefristet Beschäftigten gesenkt und die Lohnfindung flexibilisiert wurden. Lohnverhandlungen auf Unternehmensebene haben jetzt grundsätzlich Vorrang. Zudem wurde eine befristete Absenkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung (fixer monatlicher Beitrag von 100 € für 24 Monate) bei Einstellung zusätzlicher unbefristet Beschäftigter beschlossen, welche über die Senkung der Lohnkosten zu mehr Beschäftigung beitragen soll.

Abbildung 4: Nominale Lohnstückkosten

Im Ergebnis trugen diese Maßnahmen – zusammen mit einer Vereinbarung zur Lohnmoderation zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften vom Januar 2012 – auch dazu bei, dass die Lohnabschlüsse zuletzt niedriger ausfielen. Zudem ist davon auszugehen, dass die Wachstumsschwelle, ab der Unternehmen Einstellungen vornehmen, durch die Reformen gesenkt werden konnte. Das bedeutet, dass künftig schon bei moderatem Wirtschaftswachstum ein Beschäftigungszuwachs erfolgen könnte.

Die verbesserte preisliche Wettbewerbsfähigkeit trug auch dazu bei, dass das Leistungsbilanzdefizit deutlich abgebaut werden konnte und 2013 sogar ein Überschuss in Höhe von 1,5 % des BIP erzielt wurde (vergleiche Abbildung  5). Diese Entwicklung geht zwar zum Teil auf sinkende Importe – im Zuge der Rezession und des Einbruchs der Binnennachfrage – zurück, aber auch auf eine positive Exportentwicklung. Die Exporte von Gütern und Dienstleistungen stiegen zwischen 2010 und 2014 um durchschnittlich 5,2 % pro Jahr an (um rund 1 Prozentpunkt stärker als in Frankreich oder Italien). Trotz der deutlichen Verbesserung bei der Leistungsbilanz verbleibt die Auslandsverschuldung bisher allerdings mit rund 93% des BIP auf hohem Niveau.

Abbildung 5: Leistungsbilanzsaldo

Neben den genannten Arbeitsmarktreformen stieß Spanien eine Reihe von Maßnahmen an, welche die unternehmerische Tätigkeit erleichtern und das Unternehmensklima verbessern sollen. Dazu zählen z. B. Maßnahmen zur Reduzierung von Bürokratiekosten für Unternehmen, zur Effizienzsteigerung in der öffentlichen Verwaltung und zur Liberalisierung von Produkt- und Dienstleistungsmärkten.

Mit dem Ende 2013 beschlossenen Gesetz zur „Garantie eines einheitlichen Marktes“ sollen administrative Kosten für Unternehmen gesenkt und die regionenübergreifende Tätigkeit von Unternehmen befördert werden. Bisher standen dem häufig bürokratische Hürden entgegen. So waren etwa zum Teil mehrfache Lizensierungen in verschiedenen Regionen nötig, um in ganz Spanien unternehmerisch tätig sein zu können. Letztlich zielt das Gesetz darauf ab, bestehende Hemmnisse für das Unternehmenswachstum abzubauen. Zudem wurde der Aufwand für Unternehmensgründungen reduziert und die Flexibilität bei der Wahl der Rechtsformen von Unternehmen erhöht.

Eine breit angelegte Reform der öffentlichen Verwaltung befindet sich gegenwärtig in der Umsetzungsphase. Die Reform zielt insbesondere darauf ab, erstens überlappende Kompetenzen verschiedener Verwaltungsebenen abzubauen, zweitens die Bürokratiekosten insgesamt zu senken und drittens die Verwaltung zu verschlanken (z. B. durch die Reduktion von Verwaltungseinheiten).

Im Jahr 2012 wurden verschiedene Maßnahmen zur Liberalisierung des Einzelhandels beschlossen, mit denen u. a. die Öffnungszeiten flexibilisiert wurden und die Beschränkungen zur Eröffnung und Betreibung von Einzelhandelsgeschäften abgebaut wurden. Bereits 2009 waren Liberalisierungen bei den sogenannten Freien Berufen beschlossen worden, etwa eine Flexibilisierung bei der Vergütung und Änderungen bei Fragen des Werbeverbots. Eine weitergehende Liberalisierung der Freien Berufe war für 2014 geplant, verzögerte sich aber zuletzt. Zielsetzung der geplanten Reform ist u. a. ein weiterer Abbau von Marktzugangsbeschränkungen.

4 Verbleibende Herausforderungen

Die jüngsten wirtschaftlichen Entwicklungen in Spanien sind erfreulich. Die Wirtschaft wächst wieder, die Arbeitslosigkeit sinkt und das Vertrauen ist zurückgekehrt. Allerdings wird die vollständige Korrektur der zentralen Ungleichgewichte noch längere Zeit in Anspruch nehmen, was in Anbetracht des Ausmaßes der Ungleichgewichte, die bei Ausbruch der Krise zutage traten, nicht überraschen kann. Dies verlangt ein konsequentes Festhalten am eingeschlagenen Reformkurs. Zentrale Herausforderungen bestehen nach wie vor insbesondere in den folgenden Bereichen:

Arbeitslosigkeit

Auch wenn die Arbeitslosigkeit zuletzt gesunken ist, befindet sie sich noch auf sehr hohem Niveau. Im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik, in dem ein erhebliches Verbesserungspotenzial liegt (Weiterbildung, Vermittlung usw.), laufen gegenwärtig Reformen an. Ob diese ausreichen, um eine signifikante Absenkung der Arbeitslosigkeit zu gewährleisten, scheint allerdings fraglich. Vermutlich werden weitere Maßnahmen zum Abbau der Segmentierung des Arbeitsmarktes notwendig sein. Zudem sollte die Berufsausbildung – in Einklang mit den bestehenden Plänen – stärker auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarkts ausgerichtet werden.

Verschuldung

Die private Verschuldung wurde zwar bereits deutlich zurückgeführt. Eine weitere Absenkung ist aber notwendig, um die Verwundbarkeit der Ökonomie weiter zu verringern. Dies wird die Inlandsnachfrage weiterhin belasten. Steigende Exporte könnten den inländischen Nachfrageausfall teilweise kompensieren; hierfür sind eine stärkere Exportorientierung der spanischen Wirtschaft und eine weitere Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit zentral. Dies sollte auch dazu beitragen, die Auslandsverschuldung, die sich über Jahre hin aufgebaut hat, weiter abzusenken. Hierzu werden über einen längeren Zeitraum Leistungsbilanzüberschüsse notwendig sein. Die öffentliche Verschuldung ist im Zuge der Krise deutlich angestiegen und muss im Einklang mit den europäischen Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts zügig zurückgeführt werden. Hierzu werden weitere Konsolidierungsanstrengungen notwendig sein. Diese sollten möglichst wachstumsfreundlich ausgestaltet werden, um die negativen konjunkturellen Effekte zu minimieren.

Wettbewerbsfähigkeit

Zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, welche dazu beitragen sollte, die externe Verschuldung abzusenken und den einheimischen Nachfrageausfall zum Teil zu kompensieren, kann eine Reihe von Maßnahmen beitragen. Zentral sind hier eine angemessene Lohnpolitik, welche die internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht außer Acht lässt, und Maßnahmen zur Steigerung der Produktivität zu nennen. Mittel- bis langfristig können Reformen in den Bereichen Bildung/Ausbildung und Forschung & Entwicklung einen wichtigen Beitrag zur Produktivitätssteigerung leisten. Zudem können auch Reformen, welche den Wettbewerb im Inland steigern – insbesondere die Liberalisierung von Produkt- und Dienstleistungsmärkten – dazu beitragen, die Produktivität insgesamt zu erhöhen. Denn derartige Reformen sollten dazu führen, dass die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital möglichst rasch in die produktivsten Sektoren der Volkswirtschaft, vor allem der handelbaren Güter, gelenkt werden.

5 Fazit und Ausblick

Spanien hat große Fortschritte bei der Überwindung der Krise gemacht, die auf die konsequente Umsetzung einer ambitionierten Reformagenda zurückzuführen sind. Dadurch ist auch das Vertrauen zurückgekehrt. Spanien konnte seine Wettbewerbsfähigkeit steigern, seinen Bankensektor – mithilfe der europäischen Partner – stabilisieren und zuletzt positive BIP-Wachstumsraten, die über dem Durchschnitt des Euroraums liegen, sowie einen Rückgang der Arbeitslosigkeit verzeichnen. Wenn Spanien an seinem eingeschlagenen Reformkurs festhält, ist es auf einem guten Weg, die verbliebenen makroökonomischen Ungleichgewichte zu korrigieren.

Fußnoten

1 Der Hilfsantrag wurde zunächst bei der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) gestellt. Das Programm wurde aber mit Gründung des ESM in diesen überführt.

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