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22.05.2015

Monatsbericht

Grü­nes Licht für die Ver­si­che­rungs­auf­sichts­re­form Sol­ven­cy II

Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen vom 1. April 2015

  • Am 6. März 2015 stimmte der Bundesrat dem Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen (VAG-Novelle) zu, das die EU-Richtlinie Solvency II (Solvabilität II) in deutsches Recht umsetzt. Für Versicherungsunternehmen gilt ab dem 1. Januar 2016 ein neues Aufsichtswerk, das auf drei Säulen fußt und die Versicherungsregulierung grundlegend modernisiert und europaweit harmonisiert.

  • Die erste Säule verlangt von den Versicherungsunternehmen eine risiko- beziehungsweise marktwertorientierte Bewertung ihrer Kapitalanlagen und Leistungsverpflichtungen. Die Kapitalanforderungen orientieren sich künftig an den tatsächlich eingegangenen Risiken und sind nicht mehr an starre Obergrenzen gebunden.

  • Die zweite Säule befasst sich mit Anforderungen an die Geschäftsorganisation (Governance) der Versicherungsunternehmen. Diese sollen sicherstellen, dass Unternehmen über wirksame Prozesse und Strukturen verfügen, die ein solides und vorausschauendes Management gewährleisten.

  • Die dritte Säule erweitert die Berichtspflichten der Unternehmen: Die Unternehmen haben zahlreiche quantitative Kennzahlen an die Aufsicht zu übermitteln, müssen in regelmäßigen Abständen über ihre Geschäftsorganisation und viele weitere Aspekte berichten und haben Berichtspflichten gegenüber der Öffentlichkeit zu erfüllen.

1 Überblick

Beinahe 14 Jahre nach Beginn der Verhandlungen in Brüssel überträgt die VAG-Novelle die europäische Solvency-II-Richtlinie in deutsches Recht und leitet einen Wechsel von einer bilanziellen hin zu einer markt- und risikoorientierten Bewertung der Kapitalanlagen und Verpflichtungen der Versicherungsunternehmen ein. Mit dem Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen wird die Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) in nationales Recht umgesetzt. Es handelt sich um die seit Jahrzehnten größte Reform der Versicherungsaufsicht, (auch) in Deutschland. Das Gesetz sieht eine Umsetzung der Richtlinie durch eine konstitutive Neufassung des Versicherungsaufsichtsgesetzes vor.

Solvency II ist der Name eines europäischen Projekts, durch welches das Versicherungsaufsichtsrecht in Europa grundlegend reformiert wird. Erste Vorarbeiten begannen bereits im Jahr 2001. Ziel des Projekts ist es, einheitliche Aufsichtsstandards für Versicherungsunternehmen in Europa zu schaffen und damit eine konsistente Aufsichtspraxis einzuführen. Auch dient Solvency II dem Verbraucherschutz, indem das Insolvenzrisiko von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen reduziert werden soll. Die Solvency-II-Richtlinie wurde im Jahr 2009 verabschiedet und sollte ursprünglich bis zum 31. Dezember 2012 in nationales Recht umgesetzt werden. In der Folgezeit wurden jedoch - nicht zuletzt durch die Schaffung der neuen europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA - weitere wesentliche Änderungen der Richtlinie erforderlich, was zu Verzögerungen führte. Am 14. April 2014 wurden schließlich mit Verabschiedung der sogenannten Omnibus-II-Richtlinie wichtige Änderungen von Solvency II beschlossen. Inhaltlich betrafen diese Änderungen insbesondere die Behandlung von langfristigen Garantien in der Lebensversicherung. Als neuer Umsetzungstermin für Solvency II wurde der 31. März 2015 festgelegt, damit das neue Regime zum 1. Januar 2016 in Kraft treten kann.

2 Das Drei-Säulen-Modell

Ähnlich den europäischen Regelungen zur Bankenaufsicht (Basel II), sieht auch Solvency II ein Drei-Säulen-Modell vor.

Mit der ersten Säule werden quantitative Regelungen vorgegeben. Sie umfasst Vorschriften zur Bewertung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten sowie zur Festlegung von Kapital- und Eigenmittelanforderungen. Mit Blick auf die Kapitalanforderungen findet eine Unterteilung in Mindestkapital und Solvenzkapital statt. Zusätzlich werden Bestimmungen zur Kalkulation der versicherungstechnischen Rückstellungen und die Überprüfung der Berechnungsansätze vorgeschrieben.

Die zweite Säule umfasst Regelungen zum aufsichtsbehördlichen Überprüfungsverfahren und zu den Governance-Anforderungen, d. h. der Geschäftsorganisation der Unternehmen. Es werden sowohl Grundsätze der Aufsicht dargestellt, als auch Bestimmungen zur Ausübung der Tätigkeit festgelegt. Governance-Anforderungen betreffen insbesondere Eignungsvoraussetzungen, Risikomanagement, Compliance-Funktionen, versicherungsmathematische Funktionen und interne Revision.

Die dritte Säule befasst sich mit Regelungen zu Marktdisziplin, Transparenz und Berichtspflichten der Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, sowohl gegenüber den Aufsichtsbehörden als auch der Öffentlichkeit.

3 Europäisierung der Aufsichtsregeln

Mit der Einführung von Solvency II wurde ein neues europäisches Regelwerk geschaffen, welches sich neben dem Richtlinientext auf delegierte Rechtsakte der EU-Kommission und Leitlinien der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA stützen wird. Künftig wird mithin nicht nur die EU-Kommission, sondern auch EIOPA eine einheitliche Anwendung des neuen Aufsichtsregimes sicherstellen.

Die EU-Kommission hat am 10. Oktober 2014 in Form einer Verordnung erste delegierte Rechtsakte zu Solvency II angenommen, mit der die Vorgaben der Richtlinie konkretisiert werden. Diese wurden am 17. Januar 2015 im Amtsblatt der Europäischen Union (EU) veröffentlicht. 

4 Verbesserung der Aufsicht

Durch die Reform wird die Aufsicht verbessert und so der Schutz der Versicherten erhöht. Dies ist gerade in schwierigen Marktsituationen – aktuell etwa in der anhaltenden Niedrigzinsphase – von besonderer Bedeutung. Das neue Aufsichtssystem ist konsequent risiko- und prinzipienbasiert. Während sich bislang die Eigenmittelanforderungen hauptsächlich am Geschäftsvolumen des Versicherers orientiert haben, müssen die Versicherungsunternehmen künftig bei der Berechnung der Eigenmittelanforderungen alle potenziellen Risiken berücksichtigen, denen sie ausgesetzt sind. Mit anderen Worten: Marktrisiken, versicherungstechnische Risiken, Kreditrisiken und operationale Risiken. Es wird somit eine ganzheitliche Risikobetrachtung zugrunde gelegt, die strengere und weiterentwickelte Solvabilitätsanforderungen für Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen zur Folge hat.

Außerdem müssen die Eigenmittel künftig auf der Grundlage einer marktkonsistenten Bilanz bestimmt werden. Das heißt, sie sind regelmäßig an die tatsächlichen Marktverhältnisse anzupassen. Bislang basierten die Bilanzen auf den Vorschriften des Handelsgesetzbuchs, nach denen in der Regel zu Anschaffungskosten bilanziert wird. Die Neuregelung führt zu einer marktnahen Einschätzung der Risikolage der Versicherungsunternehmen.

Auch die Anforderungen an die Geschäftsorganisation, insbesondere das Risikomanagement, werden durch das Reformpaket deutlich angehoben. Daneben wird es in der Zukunft eine vereinheitlichte Berichterstattung an die Aufsicht und gegenüber der Öffentlichkeit geben. So müssen Versicherer jährlich einen Solvabilitäts- und Finanzbericht veröffentlichen.

Eine Verbesserung der Aufsicht folgt auch aus ihrer bereits erwähnten Europäisierung, die eine effizientere Gruppenaufsicht ermöglicht. Eine verbesserte Koordinierung der Aufsicht über grenzüberschreitende Gruppen, d. h. große Versicherungsunternehmen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten tätig sind, erfolgt durch die Einrichtung sogenannter Aufsichtskollegien, die mit Vertretern der jeweils betroffenen nationalen Aufsichtsbehörden besetzt sind. 

5 Wahrung der Wettbewerbsneutralität

Die Umstellung auf Solvency II stellt – dessen ist sich die Bundesregierung seit Beginn der Solvency-II-Verhandlungen bewusst – eine große Herausforderung für die Versicherungswirtschaft dar. Das BMF legte daher besonderen Wert darauf, die Umstellung wettbewerbsneutral zu gestalten. Solvency II soll nicht zu einer Marktbereinigung führen. Vielmehr ist der sogenannte Proportionalitätsgrundsatz konsequent zu beachten. Mit anderen Worten: Die unternehmensindividuellen Risiken, Art und Umfang des Geschäftsbetriebs und die Komplexität des gewählten Geschäftsmodells des Unternehmens dürfen nicht außer Acht gelassen werden. Erfolgreich hat sich die Bundesregierung auf EU-Ebene dafür eingesetzt, dass kleine Versicherer von einigen Berichtspflichten ausgenommen werden können und flexibleren Governance-Anforderungen unterliegen. Darüber hinaus gilt für die Kalkulation der Rückstellungen in der Lebensversicherung ein Übergangszeitraum von 16 Jahren. Während dieses Zeitraums dürfen sich die Unternehmen allerdings nicht zurücklehnen. Sie müssen vielmehr die Gewähr dafür bieten, dass sie die neuen Regelungen nach Ablauf der 16 Jahre erfüllen können. So gibt es genug Zeit für alle Versicherer, die neuen Vorgaben zu erfüllen. 

6 Ausblick

Mit dem nunmehr verabschiedeten Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen wurde das mehr als 100 Jahre alte Versicherungsaufsichtsgesetz grundlegend reformiert. Bis zum Inkrafttreten von Solvency II wird die europäische Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA gemeinsam mit den nationalen Aufsichtsbehörden noch zahlreiche Details zur Umsetzung festlegen, und die Unternehmen werden eine Vielzahl von Genehmigungsverfahren und Tests durchlaufen und Vorgaben umsetzen müssen.

Auf europäischer Ebene haben die Arbeiten zur Solvency-II-Richtlinie schon lange vor der Krise begonnen. Sie sind also kein unmittelbarer Ausfluss der Finanzkrise. Dennoch schafft die Bundesregierung mit dem Gesetz bessere Rahmenbedingungen für die Versicherungswirtschaft, die zu einer Stabilisierung des Finanzsektors beitragen: Europäisierung der Aufsichtsregeln, höhere Eigenverantwortung der Versicherer und eine transparentere Einschätzung der Risikosituation. Risiken können damit schneller erkannt und vor allem auch schneller und effektiver bewältigt werden. Wie wichtig das ist, ist spätestens seit der Bankenkrise bekannt.

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