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22.06.2015

Monatsbericht

Neue Re­geln für ei­ne bes­se­re Ein­la­gen­si­che­rung

  • Mit Umsetzung der neuen Einlagensicherungsrichtlinie werden die Einlagensicherungssysteme europaweit krisenfester. Bankkunden werden von einem besseren und einheitlichen Schutz für ihre Einlagen profitieren.

  • Die bewährte Struktur der deutschen Einlagensicherung wird grundsätzlich beibehalten und in das neue System überführt. Diese Kontinuität soll das Vertrauen der Einleger in die deutsche Einlagensicherung weiter stärken.

1 Einleitung

Zum 3. Juli 2015 wird das neue Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) in Kraft treten. Damit wird die europäische Einlagensicherungsrichtlinie1 in nationales Recht umgesetzt.

Europäische Regeln für eine Einlagensicherung sind nicht neu. Bereits im Jahr 1994 wurden die europäischen Mitgliedstaaten durch die Richtlinie über Einlagensicherungssysteme2 verpflichtet, für die Errichtung oder Anerkennung eines oder mehrerer Einlagensicherungssysteme zu sorgen. Erklärtes Ziel dieser Richtlinie war es, die Stabilität des Bankensystems und den Schutz der Sparer zu erhöhen. Mit den Systemen sollte garantiert werden, dass die Einlagen pro Kunde und pro Bank bis zu einer gewissen Höhe gesichert sind. Die Kosten hierfür seien wesentlich geringer als diejenigen, die bei einem massiven Abheben von Einlagen nicht nur bei der sich in Schwierigkeiten befindlichen Bank, sondern auch bei an sich gesunden Instituten entstehen würden, wenn das Vertrauen der Einleger in die Stabilität des Bankensystems erschüttert wird.3

Im Zuge der Finanzkrise im Herbst 2008 wurde eine erste Änderung der Richtlinie vorgenommen. So wurde insbesondere die Mindestdeckung für Einlagen in Höhe von 20 000  stufenweise erst auf 50 000 € und seit dem 31. Dezember 2010 auf 100 000 € angehoben.

Diese Finanzkrise und Bilder aus dem Vereinigten Königreich, als Menschen in Schlangen vor den Banken versuchten, ihr Erspartes zu sichern – Stichwort: Northern Rock –, führten noch einmal vor Augen, wie wichtig es ist, auch in einem Krisenfall das Vertrauen in ein Institut und in das Bankensystem als Ganzes zu erhalten. In einer solchen Situation kann ein funktionierendes Einlagensicherungssystem Paniken und einen massiven Abzug von Spareinlagen verhindern. Voraussetzung dafür ist, dass das bestehende System glaubwürdig und verlässlich ist.

Vor diesem Hintergrund legte die Kommission im Juli 2010 einen Vorschlag für weitergehende und einheitliche Anforderungen an nationale Einlagensicherungssysteme vor. Die Verhandlungen für die neugefasste Einlagensicherungsrichtlinie wurden jedoch zunächst zurückgestellt. Zeitgleich mit den Abwicklungsregeln einigten sich Kommission, Rat und Europäisches Parlament Ende 2013 auf den vorliegenden Richtlinientext4.

2 Die Einlagensicherung im europäischen Kontext der Bankenunion

Als sich die Finanzkrise in den Jahren 2010 und 2011 in eine Schuldenkrise innerhalb des Euroraums fortentwickelte, wurde die zunehmende wechselseitige Abhängigkeit zwischen den Euro-Staaten und damit die Notwendigkeit einer vertieften Integration des Bankensystems offenkundig. Im Jahr 2012 erklärten daher die EU-Staats- und Regierungschefs, den „Teufelskreis zwischen Banken und Staaten“ aufbrechen und die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion durch eine Bankenunion ergänzen zu wollen.

In diesem Zusammenhang wurde diskutiert, ob nun auch ein gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem eingeführt werden müsse. Die Bundesregierung lehnt eine Vergemeinschaftung der Einlagensicherungssysteme in Europa jedoch strikt ab.

Vielmehr stellt die vertiefte Harmonisierung der europäischen Einlagensicherung, die die notwendigen Mindeststandards gewährleistet, die richtige Lösung dar. Mit Umsetzung der neuen Richtlinie werden die Einlagensicherungssysteme europaweit krisenfester. Bankkunden werden von einem besseren und einheitlichen Schutz für ihre Einlagen profitieren.

3 Nationale Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie

In Deutschland wird die Richtlinie in einem neuen EinSiG umgesetzt. Das bislang geltende Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz (EAEG) wird auf die Belange der Anlegerentschädigung – Sicherung von Kundenforderungen aus Wertpapiergeschäften gegenüber Wertpapierhandelsunternehmen, Kapitalanlagegesellschaften und Finanzdienstleistungsinstituten – beschränkt und zugleich in Anlegerentschädigungsgesetz umbenannt. Die neuen Regelungen zur Einlagensicherung werden im Folgenden näher erläutert.

3.1 Umfassende Sicherungspflicht für alle Kreditinstitute und Auswirkung auf den DSGV und BVR

Künftig müssen alle Banken einem Einlagensicherungssystem angehören. Bisher waren diejenigen Banken, die den institutsbezogenen Sicherungssystemen des deutschen Sparkassen- und Giroverbands (DSGV) oder des Bundesverbands der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR) angeschlossen sind, von der Zuordnung zu einer gesetzlichen Entschädigungseinrichtung befreit, da die gegenseitige Haftungszusage dieser Systeme bereits die Liquidität und Solvenz eines Mitgliedsinstituts und damit mittelbar den Einlegerschutz sicherzustellen hat. Diese Befreiungsmöglichkeit fällt mit der neugefassten Einlagensicherungsrichtlinie weg.

Die Richtlinie eröffnet den Mitgliedstaaten allerdings die Möglichkeit, ein institutsbezogenes Sicherungssystem als Einlagensicherungssystem anzuerkennen, wenn es die Voraussetzungen von Artikel 113 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (CRR)5 und die weiteren Anforderungen der Einlagensicherungsrichtlinie erfüllt. Dazu muss u. a. dem Einleger ein Rechtsanspruch auf Entschädigung gewährt und das erforderliche Zielvermögen (s. a. Abschnitt 3.2) angespart werden. Das EinSiG schafft auf nationaler Ebene die entsprechenden Regelungen und eröffnet die Möglichkeit, die Sicherungssysteme des BVR und DSGV nach Anpassung an die obengenannten Anforderungen in die neue Struktur der gesetzlichen Einlagensicherung überzuleiten. Ihnen ist es weiterhin möglich, präventive Maßnahmen zum Schutz ihrer Mitgliedsinstitute durchzuführen. Die institutssichernde Funktion wird somit durch die Einlagensicherungsfunktion ergänzt.

Banken, die den anerkannten institutsbezogenen Sicherungssystemen nicht angehören, werden wie bisher von Gesetzes wegen einer gesetzlichen Entschädigungseinrichtung zugeordnet. Die beiden im Jahr 1998 beliehenen Entschädigungseinrichtungen, die Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH (EdB) und die Entschädigungseinrichtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH (EdÖ), bleiben in ihrer Form bestehen. Dies bewahrt auch nach Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie die mit dem EAEG gewachsene Landschaft der Sicherungssysteme und erkennt die unterschiedliche Ausgestaltung der Systeme als gesetzliches System und als auf satzungsrechtlicher Grundlage bestehendes institutsbezogenes Sicherungssystem an. Diese Kontinuität soll das Vertrauen der Einleger in die deutsche Einlagensicherung weiter stärken.

3.2 Anforderungen an die finanzielle Ausstattung der Einlagensicherungssysteme

Die Richtlinie sieht vor, dass künftig alle Einlagensicherungssysteme eines Mitgliedstaats bis zum Jahr 2024 ein Mindestvermögen in Höhe von 0,8 % der gedeckten Einlagen ihrer zugehörigen Kreditinstitute ansparen müssen. In vielen europäischen Staaten werden Einlagensicherungssysteme bisher ex-post finanziert. Das heißt, dass die Mitgliedsinstitute erst dann Beiträge entrichten mussten, wenn ein Entschädigungsfall eingetreten ist. Die deutschen Sicherungssysteme haben bereits seit 1999 ein vorabfinanziertes Beitragssystem. Ein Zielvolumen wurde bisher jedoch nicht vorgegeben.

Künftig bemessen sich die einzelnen Beiträge der Kreditinstitute nach der Höhe der gedeckten Einlagen und der Höhe des Risikos, dem das entsprechende Kreditinstitut ausgesetzt ist. Während die gesetzlichen Entschädigungseinrichtungen weiterhin durch Pflichtbeiträge der Kreditinstitute, d. h. durch eine sogenannte Sonderabgabe des Bundes, finanziert werden, erfolgt die Beitragserhebung durch anerkannte institutsbezogene Sicherungssysteme auf Grundlage ihrer jeweiligen Satzung.

Neben Barmitteln können die dem Einlagensicherungssystem zur Verfügung stehenden Finanzmittel auch zu 30 % aus Zahlungsverpflichtungen bestehen. Zahlungsverpflichtungen sind zulässig, wenn diese vollständig besichert sind und aus risikoarmen Schuldtiteln bestehen. Die Zahlungsverpflichtungen müssen zudem unbelastet von Rechten Dritter sein und dem Einlagensicherungssystem jederzeit zur Verfügung stehen. Diese Anforderungen an Zahlungsverpflichtungen sollen gewährleisten, dass die Leistungsfähigkeit der Einlagensicherungssysteme durch deren Verwendung nicht beeinträchtigt wird.

Zur weiteren Konkretisierung der Finanzierungsmodalitäten erlässt die Europäische Bankenaufsichtsbehörde Leitlinien.

3.3 Verbesserter Schutz für den Einleger

Zum besseren Schutz der Einleger regelt die Richtlinie das Entschädigungsverfahren sehr viel detaillierter und einheitlicher als bisher. Alle Einleger – Privatpersonen wie Unternehmen – haben künftig gegen das Einlagensicherungssystem einen Rechtsanspruch darauf, für ihre gedeckten Einlagen entschädigt zu werden, wenn ein Kreditinstitut die Einlagen nicht mehr selbst zurückzahlen kann und auch keine Aussicht auf eine spätere Rückzahlung besteht. Geschützt sind – wie bislang auch – grundsätzlich 100 000 € pro Einleger und pro Kreditinstitut. Künftig wird der Schutz auf bis zu 500 000 € erhöht für Einlagen, die für die Lebensführung des Einlegers von besonderer Bedeutung sind.

Abbildung 1: Schutzniveau der europäisch harmonisierten Einlagensicherung

Verkürzung der Auszahlungsfrist und antragslose Entschädigung

Mit dem EinSiG wird die aktuelle Auszahlungsfrist für die Entschädigung der Einleger von 20 Arbeitstagen auf sieben Arbeitstage verkürzt. Voraussetzung für die Durchführbarkeit einer solchen kurzfristigen Entschädigung ist der sogenannte Single Customer View. Das heißt, die Kreditinstitute müssen durch eine verbesserte elektronische Datenverarbeitung in die Lage versetzt werden, auf „Knopfdruck“ den Umfang der von ihnen gehaltenen gedeckten Einlagen zu ermitteln. Da sich alle deutschen Sicherungssysteme technisch in der Lage sehen, die Sieben-Tage-Frist bereits ab dem 31. Mai 2016 einzuhalten, wurde auf eine gestaffelte Verkürzung der Auszahlungsfrist über einen Zeitraum von zehn Jahren verzichtet. Dem Einleger wird durch eine deutlich verkürzte Entschädigungsfrist bereits zu einem sehr frühen Zeitpunkt der Zugang zu seiner Entschädigungszahlung gewährt.

Die Entschädigung erfolgt künftig nicht mehr auf Antrag, sondern wird seitens des Einlagensicherungssystems ermittelt und gewährt.

Erhöhter Schutz bei besonders schutzbedürftigen Einlagen

Einlegern soll in Sondersituationen ein erhöhtes Maß an Absicherung zugutekommen. Künftig werden daher für einen Zeitraum von sechs Monaten nach Einzahlung Gelder bis zu 500 000 € geschützt, soweit die Einzahlung mit bestimmten für den Einleger besonders bedeutenden Lebensereignissen zusammenhängt. Hierunter werden besonders schutzwürdige Ereignisse verstanden, die dazu führen, dass der Einleger kurzfristig einen hohen Geldbetrag bei einer Bank führt. Erfasst sind neben Geldern, die aus dem Verkauf einer Privatimmobilie resultieren, auch Beträge beziehungsweise Gutschriften, die aufgrund von gesetzlich vorgesehenen sozialen Zwecken ausgezahlt werden. Solche Beträge werden nach der allgemeinen Lebenserfahrung regelmäßig nicht in Tranchen auf verschiedene Konten bei unterschiedlichen Banken überwiesen. Hier kann eine besondere Schutzbedürftigkeit ausnahmsweise und auch unter Berücksichtigung des Gebots der Gleichbehandlung aller Einleger und der Beteiligung großer Einlagen an den Risiken einer Bankenschieflage (s. a. Abschnitt 4) anerkannt werden. Dem Einleger soll die Möglichkeit gegeben werden, innerhalb einer angemessenen Frist zu entscheiden, wie der Betrag zu diversifizieren und anzulegen ist. Die wichtigsten Sachverhalte sind in § 8 des EinSiG aufgeführt.

Umfassendere Information des Einlegers

Eine weitere verbraucherfreundliche Neuerung betrifft konkretisierte und erweiterte Informationspflichten der Kreditinstitute gegenüber ihren Kunden. Kreditinstitute müssen Einleger darüber informieren, welchem Einlagensicherungssystem sie angehören und welche Einlagen geschützt beziehungsweise nicht geschützt sind. Auf einem standardisierten Informationsblatt ist künftig regelmäßig über die Zugehörigkeit zu einem Einlagensicherungssystem und über dessen Modalitäten zu informieren, also etwa über die Sicherungsobergrenze und Entschädigungsfristen.

Darüber hinaus müssen die Kreditinstitute ihre Kunden künftig laufend über die Entschädigungsfähigkeit ihrer Einlagen informieren, indem sie diese auf den Kontoauszügen bestätigen. Zudem müssen die Einlagensicherungssysteme auf ihren Internetseiten die erforderlichen Informationen zur Verfügung stellen, vor allem zu den Verfahrensbestimmungen und den Bedingungen der Einlagensicherung. Diese Informationen dürfen die Institute nicht zu Werbezwecken verwenden.

Verbesserte Zusammenarbeit bei Entschädigungen innerhalb der EU

Verbessert wurde auch die Zusammenarbeit bei grenzüberschreitenden Entschädigungsfällen innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums. Wie bisher schützen die deutschen Einlagensicherungssysteme auch die Einleger von Zweigstellen eines deutschen Kreditinstituts in einem anderen europäischen Mitgliedstaat und umgekehrt; d. h. Einleger einer europäischen Zweigstelle in Deutschland werden durch das entsprechende europäische Einlagensicherungssystem gesichert. Damit wird sichergestellt, dass das Einlagensicherungssystem in dem Mitgliedstaat, der für die Aufsicht über das Kreditinstitut zuständig ist, für die Entschädigung aufkommen muss. Neu ist, dass die Auszahlung der Entschädigung durch das Einlagensicherungssystem des sogenannten Aufnahmemitgliedstaats, also in der Regel im Heimatland des Einlegers, erfolgt. Dieses handelt dabei im Namen des zuständigen Einlagensicherungssystems, folgt dessen Anweisungen und übernimmt keine Haftung. Die notwendigen Finanzmittel müssen vor der Auszahlung bereitgestellt und die angefallenen Kosten erstattet werden. Das heißt, dass für die in Deutschland tätige Zweigstelle eines z. B. niederländischen Kreditinstituts in Zukunft das deutsche Einlagensicherungssystem das Entschädigungsverfahren im Namen und entsprechend den Anweisungen des niederländischen Einlagensicherungssystems übernimmt. Der Einleger in Deutschland muss sich also nicht mehr selbst an die Sicherungseinrichtung in den Niederlanden wenden, sondern kann das Entschädigungsverfahren in Deutschland abwickeln. Genauso würde das niederländische Einlagensicherungssystem die Entschädigung eines Einlegers in den Niederlanden durchführen, der sein Geld bei der Zweigestelle einer deutschen Bank in den Niederlanden angelegt hat.

4 Die Rolle der Einlagensicherung im Rahmen der Bankenabwicklung

Ein ausfallendes Institut sollte grundsätzlich  so die Intention der Abwicklungsrichtlinie6  im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens abgewickelt werden. Die Einlagensicherungssysteme entschädigen in einem solchen Fall die Einleger nach den Vorgaben der Einlagensicherungsrichtlinie innerhalb der vorgegebenen Frist. Allerdings ist es möglich, dass die Liquidation einer potenziell systemgefährdenden Bank nach dem regulären Insolvenzverfahren z. B. die Finanzstabilität gefährden kann. In einem solchen Fall kann ein öffentliches Interesse daran bestehen, das Institut nach den Regeln der Abwicklungsrichtlinie abzuwickeln und Abwicklungsinstrumente anstatt eines regulären Insolvenzverfahrens anzuwenden. Ein mögliches Abwicklungsinstrument ist das sogenannte Bail-in, d. h. die Beteiligung der Gläubiger einer Bank an deren Verlusten. Die Einleger, die unter den Schutz der gesetzlichen Einlagensicherung fallen, sind vom Bail-in ausgenommen. Die Einlage bleibt im Falle einer Abwicklung als Forderung des Einlegers gegen die Bank erhalten, sodass ein Entschädigungsverfahren nicht notwendig wird. Vor diesem Hintergrund sollen anstelle der Einleger die Einlagensicherungssysteme an den Kosten der Abwicklung beteiligt werden  und zwar grundsätzlich in dem Umfang, in dem sie auch in Anspruch genommen worden wären, wenn anstelle der Abwicklung ein Insolvenzverfahren mit dann fälliger Entschädigung der Einleger durchgeführt worden wäre. Die entsprechenden Regelungen sind im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG)7 umgesetzt.

5 Ausblick

Die Kommission hat in vier Jahren, am 3. Juli 2019, dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Fortschritte bei der Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie und gegebenenfalls einen begleitenden Legislativvorschlag darüber vorzulegen, wie die Einlagensicherungssysteme in einem „europäischen System“ zusammenarbeiten können, um Risiken aus grenzüberschreitenden Tätigkeiten zu vermeiden und Einlagen vor solchen Risiken zu schützen. Die Kommission soll hierin u. a. die Angemessenheit der Zielausstattung, die Auswirkungen zulässiger Stützungsmaßnahmen im Hinblick auf den Schutz der Einleger und die Kohärenz mit den geordneten Abwicklungsverfahren im Bankensektor erörtern.

Dieser Bericht der Kommission ist abzuwarten. Nun geht es darum, die neuen und komplexen Regelungen zur Einlagensicherung, Bankenabwicklung und Bankenaufsicht zu implementieren und handhabbar zu machen.

Fußnoten

1 Richtlinie 2014/49/EU.

2 Richtlinie 94/19/EG.

3 Vgl. Erwägungsgründe der Richtlinie 94/19/EG.

4 ABl. L 173 vom 12. Juni 2014, S. 49.

5 Capital Requirements Regulation.

6 Richtlinie 2014/59/EU.

7 § 145 SAG.

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