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20.07.2015

Monatsbericht

Die Fi­nanz­ver­fas­sun­gen von fö­de­ra­lis­ti­schen Staa­ten: ein in­ter­na­tio­na­ler Ver­gleich

Kurzfassung der Ergebnisse eines Forschungsvorhabens der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) im Auftrag des BMF1

  • Im Ergebnis der Untersuchung verschiedener Föderalstaaten und Quasi-Föderalstaaten lassen sich zwei Arten von Finanzverfassungen unterscheiden: die dezentralisierte und die integrierte Finanzverfassung.

  • Die Vereinigten Staaten, Kanada, die Schweiz, Australien, Argentinien und Mexiko weisen dezentral ausgerichtete Finanzverfassungen auf, während die Finanzverfassungen von Österreich, Belgien, Brasilien, Deutschland, Indien, Italien, Russland, Südafrika und Spanien integriert sind. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland gehört, neben jener von Spanien, zu den integriertesten aller in den föderalistischen Staaten geltenden Finanzverfassungen.

  • Finanzverfassungen unterscheiden sich in Bezug auf die Kohärenz ihrer institutionellen Regelungen. Kohärente Finanzverfassungen sind solche, deren Regeln „zusammenpassen“, also gut aufeinander abgestimmt sind.


  • Sehr vorläufige Evidenz deutet darauf hin, dass der Grad der Dezentralisierung der Finanzverfassungen kaum Auswirkungen auf die Wirtschafts- und Haushaltsergebnisse hat – die Kohärenz der Finanzverfassungen aber sehr wohl.


  • Verfassungsreformen, die den Finanzföderalismus und den Haushaltsrahmen betreffen, müssen sorgfältig aufeinander abgestimmt sein, wenn sie finanz- und wirtschaftspolitisch erfolgreich sein sollen. Dies wird auch als „Reform-Kohärenz“ bezeichnet.

1 Was ist eine Finanzverfassung?

Eine Finanzverfassung ist ein Katalog von Regeln und Rahmenbestimmungen, die üblicherweise in den Verfassungen und grundlegenden Gesetzen eines Landes verankert sind und für deren Änderung strengere Regeln gelten als für normale Gesetze. Zur Finanzverfassung zählen zudem Entscheide von Verfassungsgerichten. Finanzverfassungen bestimmen die Haushaltspolitik und haben somit Einfluss auf die Haushaltsergebnisse sowie auf die Finanzbeziehungen zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen. Sie legen die Spielregeln für die öffentlichen Finanzen fest und geben so den politischen Entscheidungsträgern einen Rahmen vor, der bestimmte finanzpolitische Verhaltensmuster fördern oder verhindern soll.

Die verfassungsmäßige Verankerung der Finanz- und Haushaltspolitik unterscheidet sich stark zwischen verschiedenen Föderalstaaten. Unterschiedliche verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen und deren Veränderungen können somit Unterschiede bei den Haushaltsergebnissen im Ländervergleich und im Zeitverlauf erklären. Umgekehrt können bestimmte Ereignisse, z. B. Krisen, zu Verfassungsreformen führen. Ausgehend von der Vielzahl verschiedener Finanzverfassungen und den Veränderungen, die sie erfahren haben, kann man dahingehend Schlüsse ziehen, welche Verfassungen der langfristigen Tragfähigkeit, Effizienz und Gerechtigkeit der Finanzpolitik förderlich sind. Zu wissen, wie Finanzverfassungen funktionieren, gestattet es außerdem, Politikempfehlungen für Staaten oder supranationale Organisationen zu formulieren, die Verfassungsreformen im Bereich der Finanzpolitik anstreben.

Die vorliegende Untersuchung betrachtet die Finanzverfassungen von 15 Föderalstaaten beziehungsweise Quasi-Föderalstaaten. Bei diesen Ländern handelt es sich um Argentinien, Australien, Österreich, Belgien, Brasilien, Kanada, Deutschland, Indien, Italien, Mexiko, Russland, Südafrika, Spanien, die Schweiz und die Vereinigten Staaten.

2 Bausteine und Elemente von Finanzverfassungen

Finanzverfassungen setzen sich aus verschiedenen Bausteinen und Einzelbestandteilen zusammen. Dazu gehören Regeln zur Steuer- und Ausgabenautonomie der Gliedstaaten – also der Bundesstaaten beziehungsweise Provinzen und der Gemeinden –, die Beziehungen zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen, Haushaltsregeln und -rahmen oder politische Rahmenbedingungen wie die Verteilung der Befugnisse zwischen Exekutive, Legislative und Judikative oder die Rolle der zweiten Kammer (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Die verschiedenen Bausteine einer Finanzverfassung

Baustein beziehungsweise Regelung

Beschreibung

Bestandteile

Autonomie

Misst sich daran, inwieweit es den nachgeordneten Gebiets­körperschaften möglich ist, ihre eigene Haushaltspolitik zu verfolgen.Steuerautonomie; Ausgabenautonomie in verschiedenen Politikbereichen; Verschuldungsautonomie; Autonomie bei der Aufstellung des Haushaltsrahmens.

Verantwortung

Misst sich daran, inwieweit die Gliedstaaten Budgetrestriktionen unterliegen und die Verantwortung für ihre eigene Haushaltspolitik tragen müssen.Insolvenzrisiko; Bail-out-Erwartungen; Verantwortung für die Aufstellung von Fiskalregeln; Einnahmenmix auf Ebene der Gliedstaaten; Abhängigkeit von Finanzzuweisungen.

Mitbestimmung

Misst sich daran, inwieweit die nachgeordneten Gebiets­körperschaften auf die Haushaltspolitik auf Bundesebene Einfluss nehmen können.Verschiedene Kanäle, über die die Gliedstaaten an der Politikgestaltung auf Bundesebene mitwirken können: Zweikammersystem; Normenkontrolle durch Verfassungsgerichte; Ministerkonferenzen; Finanzzuweisungen.

Haushaltsrahmen

Misst sich daran, inwieweit Regeln zur Rechnungslegung den finanzpolitischen Spielraum einschränken.Verschiedene Elemente, die über die Stärke des Haushaltsrahmens entscheiden: numerische Fiskalregeln; Verfahrensregeln; Fiskalräte oder sonstige unabhängige Gremien.

Stabilität

Misst sich daran, wie leicht Verfassungsregeln, die die Haushaltspolitik betreffen, geändert werden können.Die verschiedenen Bestandteile sind: Stärke der zweiten Kammer; Einfluss der Verfassungsgerichte; erforderliche Mehrheiten für Verfassungsänderungen; Umfang der direkten Demokratie beziehungsweise Volksentscheide.
Quelle: OECD Fiscal Relations Network.

Die Finanzverfassungen sowie deren Bausteine und Einzelbestandteile werden anhand von institutionellen Indikatoren bewertet. Diese dienen der quantitativen Messung qualitativer Merkmale, um die Länder miteinander vergleichen zu können. Jeder Einzelbestandteil einer Finanzverfassung wird durch einen Indikator der unteren Ebene dargestellt – etwa den „Grad der verfassungsrechtlichen Verankerung gliedstaatlicher Steuerautonomie“ oder die „Kompetenzen der zweiten Parlamentskammer im Gesetzgebungsverfahren“. Diese Einzel-Indikatoren werden zu Indikatoren der mittleren Ebene zusammengefasst, die den einzelnen Bausteinen entsprechen – also „Autonomie“, „Verantwortung“, „Mitbestimmung“, „Haushaltsrahmen“ und „Stabilität“. Die mittleren Indikatoren werden schließlich zu einem zusammenfassenden Indikator aggregiert, der den Grad an verfassungsmäßig garantierter Dezentralisierung beschreibt – also das Ausmaß, in dem eine Verfassung entweder „dezentralisiert“ oder „integriert“ ist. Die Indikatorwerte liegen immer zwischen 0 und 1.

Die vorliegende Untersuchung legt großes Gewicht auf die Analyse der Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Bausteinen und ihrer Kohärenz. In der Tat ist die Art und Weise, wie sich die verschiedenen Regelungen ineinanderfügen, für die Haushaltsergebnisse von entscheidender Bedeutung. Manche Bausteinkombinationen sind eher geeignet als andere, die Verwirklichung bestimmter Politikziele, wie z. B. die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen oder die Verhinderung von Krisen, zu fördern. Aus diesem Grund wird hier großes Gewicht darauf gelegt, zu analysieren, wie die einzelnen Bausteine miteinander verbunden und ob sie gut aufeinander abgestimmt sind. Der Grad dieser Kohärenz misst sich an der Varianz der Indikatorwerte, d. h. der durchschnittlichen Differenz zwischen verschiedenen Indikatorwerten derselben Ebene.

3 Finanzverfassungen unterscheiden sich erheblich voneinander

Die Finanzverfassungen verschiedener Föderalstaaten unterscheiden sich in zweierlei Hinsicht: erstens in Bezug auf den Grad der verfassungsrechtlich garantierten Dezentralisierung und zweitens in Bezug darauf, inwieweit die verschiedenen Bausteine aufeinander abgestimmt sind. Beide Aspekte sind in Abbildung 1 dargestellt:

  1. Grad der verfassungsrechtlich garantierten Dezentralisierung: Der Grad der Dezentralisierung ist durch die Rhomben in Abbildung 1 dargestellt. Eine Finanzverfassung ist umso dezentralisierter, je größer Haushaltsautonomie und Haushaltsverantwortung der Gliedstaaten sind, je geringer die Mitbestimmung ist und je schwächer die Haushaltsrahmen sind. Die Vereinigten Staaten, Kanada und die Schweiz sind Föderalstaaten mit einer stark dezentralisierten Finanzverfassung, die Merkmale dessen aufweist, was manchmal als Wettbewerbsföderalismus bezeichnet wird. Spanien, Deutschland und Russland haben relativ stark integrierte beziehungsweise kooperative Finanzverfassungen.

  2. Grad der Kohärenz der Verfassungsbausteine: Der Grad der Kohärenz der Bausteine ist durch die vertikalen Balken in Abbildung 1 dargestellt, die durch die schwarzen Rhomben verlaufen. Je kürzer der Balken, umso besser sind die verschiedenen Bausteine aufeinander abgestimmt. Spanien und Kanada verfügen über die kohärentesten Finanzverfassungen; am wenigsten kohärent ist demgegenüber die Finanzverfassung von Argentinien (längster Balken). Es gilt darauf hinzuweisen, dass die Kohärenz unabhängig davon ist, ob ein Föderalstaat dezentralisiert oder integriert ist: Die Finanzverfassungen dezentralisierter sowie integrierter Föderalstaaten können mehr oder minder gut aufeinander abgestimmt sein. Eine kohärente Finanzverfassung sieht beispielsweise ein gleiches Maß an Autonomie in den verschiedenen Haushaltsbereichen (Steuern, Ausgaben, Verschuldung, usw.) vor oder stellt einem bestimmten Grad an Autonomie einen entsprechenden Grad an Verantwortung gegenüber. Eine weniger kohärente Finanzverfassung kombiniert die verschiedenen Einzelbestandteile und Bausteine hingegen auf unausgewogene Weise, z. B. indem sie ein hohes Maß an fiskalischer Autonomie mit einem strengen Rahmen aus Fiskalregeln verbindet. So kombiniert etwa die kanadische Finanzverfassung fast optimal gliedstaatliche Steuer- und Ausgabenautonomie mit hoher finanzpolitischer Verantwortung. Die kanadischen Provinzen sind bundesstaatlichen Schuldenbremsen nicht unterworfen, doch sie können kaum auf Beistand zählen, wenn ihr Haushalt in Schieflage gerät.
Abbildung 1: Finanzverfassungen und deren Kohärenz

4 Entwicklung der Finanzverfassungen im Zeitverlauf

Finanzverfassungen verändern sich im Lauf der Zeit: Im Zeitraum 1917 bis 2013 verringerte sich der Grad der Dezentralisierung der Finanzverfassungen der 15 Föderal- beziehungsweise Quasi-Föderalstaaten nach und nach, während der Grad der Integration zunahm – auch wenn es zwischendurch Phasen gab, in denen eine gegenläufige Entwicklung festzustellen war (Abbildung 2). Während Autonomie und Verantwortung der nachgeordneten Gebietskörperschaften in der Tendenz abnahmen, wurden Mitbestimmung und Haushaltsrahmen im Lauf der Zeit zumeist gestärkt. Eine Abweichung von diesem allgemeinen Trend war in den 1980er und 1990er Jahren zu beobachten: Die Gliedstaaten mehrerer Länder erhielten im Zuge einer Deregulierungs- und Dezentralisierungswelle mehr Haushaltsautonomie. Allerdings nahm die finanzpolitische Verantwortung nicht im selben Ausmaß zu. Die Kohärenz der Finanzverfassungen blieb bis in die 1990er Jahre weitgehend unverändert, hat seitdem aber deutlich zugenommen.

Viele Veränderungen in Richtung stärker integrierter Finanzverfassungen können als Reaktion auf Krisenphasen gesehen werden oder hingen – was seltener der Fall war – mit autoritären Regimen zusammen. Während der Weltwirtschaftskrise der frühen 1930er Jahre, während des zweiten Weltkriegs sowie, in geringerem Umfang, während der Ölkrisen der frühen 1970er Jahre nahm die gliedstaatliche Autonomie ab. Wirtschaftliche Schocks und Krisen gingen oftmals mit Eingriffen der Bundesebene in die Fiskalpolitik der Gliedstaaten einher. Während der 1980er Jahre nahm die Autonomie der Gliedstaaten zu, nicht jedoch ihre Haushaltsverantwortung, was in der Folgezeit zu Haushaltsungleichgewichten und Finanzkrisen geführt hat. Seit Mitte der 1990er Jahre und insbesondere nach der Gründung der Europäischen Währungsunion haben einige – vor allem europäische – Bundesstaaten ihre Haushaltsrahmen deutlich gestärkt.

Abbildung 2: Entwicklung der Finanzverfassungen 1917 bis 2013

5 Finanzverfassungen und Haushaltsergebnisse

Die Untersuchung schließt mit einer Reihe einfacher Korrelationen zwischen Finanzverfassungen und Haushaltsergebnissen. Dabei zeigt sich, dass der Zusammenhang zwischen Finanzverfassung und wirtschaftlichen oder fiskalischen Ergebnissen meist ähnlich ist. Die Entwicklung der Primärausgaben soll als Beispiel dienen, wie Finanzverfassungen wirken: Wirtschaftliche und finanzielle Entwicklungen hängen kaum mit dem Grad der verfassungsrechtlichen Dezentralisierung zusammen (siehe Abbildung 3, Teil a), wohl aber mit der Kohärenz der verfassungsrechtlichen Dezentralisierung (siehe Abbildung 3, Teil b). Mit anderen Worten: Ob die Finanzverfassungen dezentralisiert oder integriert sind, spielt kaum eine Rolle für die Haushaltsergebnisse oder die wirtschaftliche Entwicklung. Inwieweit die verschiedenen Elemente der Finanzverfassung aufeinander abgestimmt sind, ist hingegen ausschlaggebend.

Abbildung 3: Korrelationen zwischen Finanzverfassungen und Haushaltsergebnissen

6 Was zeichnet die deutsche Finanzverfassung aus?

Deutschlands Finanzverfassung ist im internationalen Vergleich stark integriert, d. h. der Fiskalföderalismus ist in Deutschland sehr kooperativ. Die deutsche Finanzverfassung verbindet eine eher schwache Haushaltsautonomie und -verantwortung der Bundesländer mit großen Mitbestimmungsrechten und einem starken Haushaltsrahmen. Sie ist etwas weniger kohärent als die mehrerer anderer Föderal- beziehungsweise Quasi-Föderalstaaten, vor allem weil der großen Ausgabenautonomie der Bundesländer eine sehr geringe Steuerautonomie gegenübersteht und weil der Haushaltsrahmen – trotz der vor einigen Jahren im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse – nicht stark genug ist, um einen Ausgleich für die geringe eigene Haushaltsverantwortung der Bundesländer zu schaffen. Insbesondere fehlt, anders als in mehreren anderen föderalistischen Staaten, eine starke Regel zur Begrenzung des Ausgabenwachstums. Für die Bundesländer besteht nur ein geringes Insolvenzrisiko, u. a. aufgrund von Entscheidungen des Verfassungsgerichts. Zudem ist im Grundgesetz weder geregelt, ob die Zahlungsunfähigkeit eines Bundeslandes zugelassen ist, noch ist darin ein Insolvenzverfahren festgelegt.

Die Bundesländer verfügen über weitreichende Möglichkeiten zur Mitbestimmung und Beeinflussung der Fiskalpolitik des Bundes. Sie haben mehr Möglichkeiten als die Gliedstaaten jeder anderen Föderation, obwohl die zweite Parlamentskammer, der Bundesrat, kein absolutes Vetorecht besitzt und nur solche Gesetze verhindern kann, die Länderangelegenheiten berühren. Eine Eigenheit des deutschen Föderalismus liegt darin, dass die Mitglieder des Bundesrats erstens von den Landesregierungen bestellt werden und zweitens bei Abstimmungen an deren Weisung gebunden sind. Dies sorgt für eine konsensorientierte Entscheidungsfindung zwischen Bund und Ländern, die in einem höheren Maße als in anderen Föderalstaaten stattfindet – ein weiteres Element des stark integrierten deutschen Föderalismus.

Fußnoten

1 Der vorliegende Artikel wurde von Hansjörg Blöchliger und Jaroslaw Kantorowicz vom Fiscal Relations Network der OECD verfasst. Die vollständige Studie mit Quellenangaben und Literaturverzeichnis ist als Working Paper 1248 des Economics Department der OECD erschienen.

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