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21.09.2015

Monatsbericht

Ein­hal­tung der Schul­den­brem­se 2014 durch „schwar­ze Null“ ab­ge­si­chert

Endgültige Abrechnung des Haushaltsjahres 2014 auf dem Kontrollkonto

  • Für die Einhaltung der Schuldenbremse ist die strukturelle Nettokreditaufnahme maßgeblich. Im Jahr 2014 ergab sich sogar ein struktureller Überschuss in Höhe von 0,27 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Regeln der Schuldenbremse sind damit im Jahr 2014 eingehalten worden.


  • Die „schwarze Null“ des Bundeshaushalts im vergangenen Jahr führte zum ersten strukturellen Überschuss seit Einführung der Schuldenbremse. Die Obergrenze einer strukturellen Nettokreditaufnahme von 0,35 % des BIP wurde bereits das dritte Jahr in Folge mit ausreichendem Sicherheitsabstand eingehalten.
  • Das Kontrollkonto verzeichnet durch die Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung eine positive Buchung für das Jahr 2014 in Höhe von 34,1 Mrd.  und weist nun einen kumulierten Positivsaldo von 119,8 Mrd. € auf. Dieser wird zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 gelöscht.

1 Einleitung

Der Bundeshaushalt 2014 ist der vierte Haushalt, der nach den Vorgaben der seit 2009 im Artikel 115 Grundgesetz (GG) verankerten Schuldenbremse aufgestellt und zum 1. September 2015 endgültig im sogenannten Kontrollkonto abgerechnet wird.

Anders als ihre Vorgängerregelung im alten Artikel 115 GG beschränkt sich die Schuldenbremse nicht auf die Haushaltsaufstellung. Durch sie wird auch der Haushaltsvollzug überwacht, indem die tatsächliche Nettokreditaufnahme mit der maximal zulässigen Nettokreditaufnahme eines Haushaltsjahres verglichen wird. Abweichungen werden auf einem Kontrollkonto gebucht. Unterschreitet das Ist-Ergebnis der Nettokreditaufnahme die zulässige Höchstgrenze, kommt es zu einer positiven Buchung auf dem Konto, im umgekehrten Fall zu einer negativen Buchung. Über die Jahre hinweg werden diese Buchungen kumuliert. Das Kontrollkonto fungiert somit als „Gedächtnis“, mit dem langfristig die Einhaltung der Schuldenbremse sichergestellt werden soll. Wenn der Saldo der Buchungen des Kontrollkontos einen negativen Schwellenwert von - 1 % des BIP unterschreitet, entsteht unmittelbarer haushaltspolitischer Handlungsbedarf. Die Unterschreitung des Schwellenwerts muss nach grundgesetzlichen Vorgaben zurückgeführt werden. Dadurch trägt die Schuldenbremse maßgeblich zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen bei.

Die Buchung auf das Kontrollkonto erfolgt auf Grundlage des tatsächlichen Vollzugs des jeweiligen Bundeshaushalts erstmalig zum 1. März des Folgejahres auf Basis vorläufiger Ergebnisse zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des betreffenden Haushaltsjahres und endgültig zum 1. September des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres. 

2 Grundstruktur der Schuldenbremse anhand der Aufstellung des Bundeshaushalts 2014

Im Rahmen der Föderalismuskommission II einigten sich Bund und Länder im Jahr 2009 darauf, ab dem Jahr 2011 eine neue Verschuldungsregel anzuwenden. Das Grundgesetz wurde dementsprechend geändert und ergänzt. Gemäß dem neuen Artikel 109 GG sind die Haushalte von Bund und Ländern im Grundsatz ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Nach dem neuen Artikel 115 GG trägt der Bund diesem Grundsatz Rechnung, wenn seine Einnahmen aus Krediten in der konjunkturellen Normallage 0,35 % des BIP nicht überschreiten. Aufgrund der zum Zeitpunkt der Grundgesetzänderung krisenbedingt hohen Neuverschuldung wurden in Artikel 143d GG Übergangsfristen bis zum Inkrafttreten der permanent geltenden Obergrenze des strukturellen Defizits der Schuldenbremse vorgesehen: Während die Länder nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen bis einschließlich 2019 von den Vorgaben des Artikels 109 Absatz 3 GG abweichen dürfen, muss der Bund seine strukturelle Neuverschuldung bis zum Jahr 2016 in gleichmäßigen Schritten auf die dann für ihn geltende Obergrenze der strukturellen Nettokreditaufnahme von 0,35 % des BIP abbauen.

Nach dem Regelwerk der Schuldenbremse setzt sich die maximal zulässige Nettokreditaufnahme aus drei Elementen zusammen. Von der erlaubten Strukturkomponente werden der Saldo der finanziellen Transaktionen, d. h. der nicht vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben, sowie die sogenannte Konjunkturkomponente abgezogen, die das „Atmen“ des Haushalts im Konjunkturverlauf ermöglichen soll (Abbildung 1). Um die Konsistenz der Schuldenbremse mit dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt zu erhöhen, wird zur Konjunkturbereinigung das gleiche Verfahren verwendet, das im Rahmen der europäischen Haushaltsüberwachung genutzt wird. Das Verfahren entspricht somit auch der Methodik, die im Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalvertrag) vereinbart wurde.

Der Strukturkomponente beziehungsweise dem strukturellen Saldo liegt nicht die aktuelle wirtschaftliche Lage zugrunde, sondern eine konjunkturelle Normallage, gemessen am Auslastungsgrad des sogenannten Produktionspotentials. Dieses ist ein Maß für die gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten, die mittel- und langfristig die Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft determinieren. Damit zeigt der strukturelle Saldo die Finanzlage so an, wie sie sich aus den fundamental zugrunde liegenden Strukturen ergibt und blendet konjunkturelle Einflüsse aus.

Tabelle 1: Grundstruktur der Schuldenbremse gemäß Artikel 115 Grundgesetz

Strukturkomponente

maximale strukturelle NKA: 0,35 % des BIP

minus Saldo der finanziellen Transaktionen

in Analogie zum Stabilitäts- und Wachstumspakt

minus Konjunkturkomponente

nach EU-Konjunkturbereinigungsverfahren

minus (gegebenenfalls) Rückführungspflicht aus Kontrollkonto

bei Unterschreitung eines negativen Schwellenwerts von - 1 % des BIP; maximal 0,35 % des BIP; nur in konjunkturellen Aufschwungphasen

= maximal zulässige NKA

Der Abbaupfad für die strukturelle Nettokreditaufnahme des Bundes wurde mit dem Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2011 festgelegt, also im Sommer des Jahres 2010. Ausgangswert war das zu diesem Zeitpunkt erwartete strukturelle Defizit des Jahres 2010 in Höhe von 53,2 Mrd. € beziehungsweise von 2,21 % des BIP. Unter Zugrundelegung des sechsjährigen Übergangszeitraums bis zum Jahr 2016 verringert sich die maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme um jährlich ein Sechstel der Differenz zwischen dem Referenzwert des Jahres 2010 von 2,21 % und der ab 2016 dauerhaft geltenden Obergrenze von 0,35 % des BIP, also um 0,31 % des BIP. Demnach lag die Obergrenze für die strukturelle Nettokreditaufnahme des Haushaltsjahres 2014 bei 0,97 % des BIP. Bezogen auf das für die Haushaltsaufstellung maßgebliche nominale BIP des vorangegangenen Jahres waren dies 26,6 Mrd. € (Position 3 der Spalte 2014 in Tabelle 2).

Die maximal zulässige Nettokreditaufnahme zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bundeshaushalts 2014 ergab sich aus der maximal zulässigen strukturellen Nettokreditaufnahme unter Abzug der veranschlagten finanziellen Transaktionen sowie der gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung für das Jahr 2014 geschätzten Konjunkturkomponente und betrug 34,3 Mrd. € (Position 8 der Soll-Spalte des Jahres 2014 in Tabelle 2). Die im Soll veranschlagte Nettokreditaufnahme von 6,6 Mrd. € lag somit 27,7 Mrd. € unterhalb des zulässigen Werts.

3 Das Kontrollkonto für das Haushaltsjahr 2014

Um die Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes im Haushaltsvollzug zu überprüfen, sind die nicht-konjunkturbedingten Abweichungen von der Regelobergrenze zu ermitteln. Dazu wird das Ist-Ergebnis der Nettokreditaufnahme eines Haushaltsjahres mit dem Wert verglichen, der sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen finanziellen Transaktionen und der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung als maximal zulässige Nettokreditaufnahme ergibt. Die Differenz wird auf dem Kontrollkonto gebucht, wobei eine Unterschreitung der Regelgrenze wie im Jahr 2014 zu einer positiven Buchung führt. Die Salden des Kontos werden über die Jahre kumuliert.

Die ermittelte Abweichung der Ist-Nettokreditaufnahme von der aktualisierten Regelobergrenze wurde nach § 7 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 GG für das Haushaltsjahr 2014 zum 1. März 2015 vorläufig auf dem Kontrollkonto der Schuldenbremse erfasst und abschließend zum 1. September 2015 gebucht. Die Ist-Nettokreditaufnahme erfasst dabei sowohl die Nettokreditaufnahme des Bundeshaushalts als auch die Finanzierungssalden der seit Inkrafttreten der Schuldenbremse neu errichteten Sondervermögen des Bundes. Für das Jahr 2014 werden somit die Finanzierungssalden des im Jahr 2011 errichteten Energie- und Klimafonds sowie des Aufbauhilfefonds berücksichtigt, der zur Behebung von Schäden des Hochwassers im Jahr 2013 errichtet wurde. Die nach der Schuldenbremse maximal zulässige Nettokreditaufnahme nach Haushaltsabschluss (Position 8 der Ist-Spalte 2014 in Tabelle 2) ergibt sich als Summe aus der maximal zulässigen strukturellen Nettokreditaufnahme, die durch den verbindlichen Abbaupfad festgelegt ist (26,6 Mrd. € – dieser Wert ist konstant im Soll und Ist), den getätigten finanziellen Transaktionen (Saldo von - 2,4 Mrd. €, Position 5 der Ist-Spalte 2014 in Tabelle 2) und der an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung angepassten Konjunkturkomponente (- 5,9 Mrd. €, Position 6 der Ist-Spalte 2014 in Tabelle 2).

Die Konjunkturkomponente wird dabei folgendermaßen angepasst: Zu der zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ermittelten Produktionslücke wird die Differenz zwischen dem im August 2015 vom Statistischen Bundesamt ermittelten und jenem zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung (gemäß ESVG 2010) prognostizierten Zuwachs des nominalen BIP für das Jahr 2014 addiert.

Da der Zuwachs des nominalen BIP im Jahr 2014 niedriger ausfiel als zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung prognostiziert, wurde die Konjunkturkomponente für das Haushaltsjahr 2014 im Ist gegenüber dem Soll nach unten angepasst (Position 6 der Spalte 2014 in Tabelle 2). Im Vergleich zu der vorläufigen Berechnung im März dieses Jahres fällt die Anpassung nun weniger stark aus.

Da sich somit Konjunkturkomponente und maximal zulässige Nettokreditaufnahme gegenüber den vorläufigen Berechnungen im März verringern, sinkt die positive Buchung auf dem Kontrollkonto marginal auf nunmehr 34,1 Mrd. € (Position 10 der Ist-Spalte 2014 in Tabelle 2). Strukturell, d. h. bereinigt um finanzielle Transaktionen und Konjunktureffekte, konnte der Bund im Jahr 2014 erstmals seit Einführung der Schuldenbremse eine negative Nettokreditaufnahme – also einen strukturellen Überschuss – in Höhe von - 7,5 Mrd. € beziehungsweise von - 0,27 % des BIP verzeichnen. Damit unterschritt die strukturelle Nettokreditaufnahme die erst ab 2016 dauerhaft geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP deutlich um 0,62 % des BIP. Die Finanzplanung sieht vor, bis zum Jahr 2019 die Ausgaben ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen; dies sichert auch künftig die Einhaltung der Schuldenbremse.

Zusammen mit dem Saldo des Kontrollkontos des Vorjahres in Höhe von 85,7 Mrd. € ergibt sich somit ein kumulierter Saldo von 119,8 Mrd. €.

Tabelle 2: Aufstellung und Abrechnung der Haushaltsjahre 2013 und 2014 gemäß Schuldenbremse

 

2013

2014

Soll1

Ist

Soll2

Ist

in Mrd. €

1

Maximal zulässige strukturelle NKA (in % des BIP) (Basis 2010: 2,21 %, Abbauschritt: 0,31 % p. a.)

1,2800,970

2

Nominales BIP des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

2 592,62 737,6

3

Maximal zulässige strukturelle NKA
(1) x (2)

33,226,6

4

NKA  (4a) - (4b)

17,014,76,60,8

4a

NKA Bundeshaushalt

17,122,16,50,0

4b

Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds

0,1-0,1-0,1-0,1

4c

Finanzierungssaldo Aufbauhilfefonds

-7,4445--0,7

5

Saldo finanzieller Transaktionen  (5a) - (5b)

-5,2-4,6-2,9-2,4

5a

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen

5,45,62,02,2

5aa

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

5,45,62,02,2

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds

-0,0-0,0

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds

-0,0-0,0

5b

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen

10,510,24,94,6

5ba

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

10,510,24,94,6

5bb

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds

-0,0-0,0

5bc

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds

-0,0-0,0

6

Konjunkturkomponente
Soll: (6a) x (6c)
Ist: [(6a) + (6b)] x (6c)

-3,1-6,5-4,9-5,9

6a

Nominale Produktionslücke (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

-16,2-23,2

6b

Anpassung an tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung
[Ist (6ba) - Soll (6ba)] % x (6bb)

X-18,1X-5,0

6ba

Nominales BIP (% gegenüber Vorjahr)

2,82,233,53,44

6bb

Nominales BIP des Vorjahres

X2749,93X2820,84

6c

Budgetsemielastizität (ohne Einheit)

0,1900,210

7

Abbauverpflichtung aus Kontrollkonto

--

8

Maximal zulässige NKA
(3) - (5) - (6) - (7)

41,444,434,334,9

9

Strukturelle NKA
(4) + (5) + (6)

8,83,6-1,25-7,55

 

in % des BIP

0,340,14‑0,045‑0,275

10

Be(-)/Ent(+)lastung des Kontrollkontos
(8) - (4) oder (3) - (9)

X29,6X34,1

11

Saldo Kontrollkonto Vorjahr

X56,1X85,7

12

Saldo Kontrollkonto neu
(10) + (11)

X85,7X119,8
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
1 Soll 2013 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2013 vom 20. Dezember 2012 (BGBl. I, Seite 2 757).
2 Soll 2014 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2014 vom 15. Juli 2014 (BGBl. I S. 914).
3 Gemäß neuer Systematik ESVG 2010.
4 Vorläufige amtliche VGR-Ergebnisse; Stand:  August 2015.
5 Negative Werte stellen Überschüsse dar.

4 Ausblick

Der Bund hält auch 2014 die Vorgaben der Schuldenbremse mit großem Sicherheitsabstand ein. Nachdem bereits seit dem Haushaltsvollzug des Jahres 2012 und damit vier Jahre früher als gesetzlich erforderlich die strukturelle Obergrenze von 0,35 % des BIP eingehalten werden konnte, erzielte der Bund 2014 den ersten strukturellen Überschuss seit Einführung der Schuldenbremse im Jahr 2011. Die endgültige Buchung auf das Kontrollkonto schließt das vierte Jahr unter Anwendung der Schuldenbremse erfolgreich ab. Insbesondere aufgrund höherer Steuer- und Verwaltungseinnahmen konnte die zulässige Nettokreditaufnahme weiter als geplant unterschritten werden, sodass die strukturelle Neuverschuldung (- 0,27 % des BIP) im Vollzug die geltende Obergrenze einhielt.

Der Bundeshaushaltsplan 2015 sowie der am 1. Juli 2015 beschlossene Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2016 und der Finanzplan bis 2019 sehen in jedem Jahr Haushalte ohne Neuverschuldung vor. Damit sichert der Bund die Einhaltung der Schuldenbremse bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums.

Die Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung in den vergangenen Jahren und die sich abzeichnende Unterschreitung in diesem Jahr und im gesamten Finanzplanungszeitraum sind ein Zeichen dafür, dass die Schuldenbremse wirkt und tatsächlich die Neuverschuldung „bremst“. Hieraus entstehende Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto stellen jedoch kein „Guthaben“ dar, das in der zukünftigen Haushaltsaufstellung zur Erweiterung des Kreditspielraums genutzt werden kann. Mit dem im Juli 2013 in Kraft getretenen Fiskalvertragsumsetzungsgesetz ist u. a. festgelegt worden, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 gelöscht, d. h. das Konto auf null gestellt wird. Damit wird sichergestellt, dass im Übergangszeitraum angehäufte Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto nicht in den Regelbetrieb übertragen werden.

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