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18.12.2015

Monatsbericht

Bund un­ter­stützt Kom­mu­nen auf viel­fäl­ti­ge Wei­se

Bundespolitik und Kommunalfinanzen

  • Die kommunale Finanzsituation ist weiterhin gut. Seit 2012 erzielen die Kommunen insgesamt wieder Überschüsse, die sie verstärkt für Investitionen nutzen.

  • Mit der Entlastung vor allem bei den Sozialausgaben hat der Bund wesentlich zur positiven Entwicklung der Kommunalfinanzen beigetragen. Auch bei der Bewältigung der mit der Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern verbundenen Herausforderungen steht der Bund an der Seite der Kommunen.

  • Die Bundesregierung setzt ihre kommunalfreundliche Politik mit einer Reihe von Maßnahmen fort. Ein Schwerpunkt liegt dabei auf der Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen.

1 Kommunale Finanzsituation

1.1 Finanzierungssalden

Seit dem Jahr 2012 erzielen die Kommunen – jeweils bezogen auf ihre Kernhaushalte – insgesamt wieder Finanzierungsüberschüsse (vergleiche Abbildung 1). Die Städte, Kreise und Gemeinden haben von der positiven Entwicklung bei den Steuereinnahmen, den nennenswerten und nachhaltigen Entlastungen durch den Bund bei den Ausgaben für soziale Leistungen sowie den günstigen Finanzierungsbedingungen profitiert. Im Jahr 2012 erzielten die Kommunen insgesamt einen Finanzierungsüberschuss von 2,6 Mrd. , im Jahr 2013 belief sich der Überschuss auf 1,5 Mrd. € und im Jahr 2014 auf 0,2 Mrd. €. Für das laufende Jahr geht die Projektion des BMF für die Kommunen insgesamt trotz der Ausgaben für die Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen noch von einem ausgeglichenen Ergebnis aus.

Abbildung 1: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände

1.2 Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen

Von zentraler Bedeutung für die Kommunalfinanzen sind die kommunalen Steuereinnahmen. Deren Entwicklung wird vom Nettoaufkommen der Gewerbesteuer, d. h. nach Abzug der an den Bund und vor allem an die Länder abzuführenden Gewerbesteuerumlage, geprägt. Die Gewerbesteuer ist stark konjunkturabhängig. Dem Einbruch im Jahr 2009 folgten ab dem Jahr 2010 jährliche Zuwächse, insbesondere im Jahr 2011. Im Jahr 2014 wurde mit Gewerbesteuereinnahmen (netto) in Höhe von 33,1 Mrd. € ein Höchststand erreicht (vergleiche Abbildung 2).

Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer werden – infolge des stabilisierend wirkenden Anteils an Lohnsteuern – in geringerem Umfang als die Gewerbesteuer von konjunkturellen Entwicklungen beeinflusst. Auch beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer wurde im Jahr 2014 mit 30,3 Mrd. € ein Höchststand erreicht. Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und die Einnahmen aus Grundsteuern sind durch stetige Zuwächse gekennzeichnet. Zur durchweg positiven Entwicklung aller kommunalen Steuerarten seit 2012 vergleiche Tabelle 1. 

Abbildung 2: Einnahmen der Gemeinden/Gemeindeverbände aus der Gewerbesteuer
Tabelle 1: Kommunale Steuereinnahmen der Jahre 2012 bis 20141

2012

2013

2014

Steuerart

Aufkommen in Mrd. €

Gewerbesteuer (netto)

32,332,633,1

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

26,928,530,3

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

3,53,63,7

Grundsteuern

10,611,011,3

Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen

1,01,11,2

Steuern (netto) insgesamt

74,376,979,5

 

Veränderung gegenüber Vorjahr in %

Gewerbesteuer (netto)

+ 5,9+ 1,0+ 1,3

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

+ 9,2+ 6,1+ 6,1

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

+ 2,5+ 2,0+ 1,7

Grundsteuern

+ 3,0+ 3,6+ 2,7

Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen

+ 16,6+ 11,1+ 8,0

Steuern (netto) insgesamt

+ 6,6+ 3,4+ 3,4
1 Ohne Stadtstaaten; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
Quelle: Statistisches Bundesamt (Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte, 2014 Kassenstatistik). 

1.3 Investitionen

Die Entwicklung der kommunalen Sachinvestitionen 2005 bis 2014 ist in Abbildung 3 dargestellt. Die Kommunen sind der wichtigste öffentliche Investitionsträger in Deutschland. Die kommunalen Sachinvestitionen stellen regelmäßig in etwa 60 % der öffentlichen Sachinvestitionen dar. Die nachhaltigen Entlastungen der kommunalen Ebene durch den Bund eröffnen Spielräume für zusätzliche kommunale Investitionen. Dies zeigt sich in den Zuwächsen der kommunalen Investitionen in den Jahren 2013 (+ 5,3 %) und 2014 (+ 7,0 %). Die zusätzlichen Investitionen dürften sich jedoch im Wesentlichen auf die finanzstarken Kommunen konzentrieren. Deshalb gewährt der Bund den Ländern zur gezielten Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen im Zeitraum von 2015 bis 2018 Finanzhilfen in Höhe von insgesamt 3,5 Mrd. € (vergleiche Abschnitt 2.2).

Abbildung 3: Sachinvestitionsausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände

1.4 Kassenkredite

Die Höhe der Kassenkredite kann ein Indikator für Haushaltsprobleme sein: Wenn die laufenden Ausgaben (z. B. für Personal, soziale Leistungen, Sachaufwand und Zinsen) nicht durch laufende Einnahmen (Steuern, Zuweisungen, Gebühren) zu decken sind, erfolgt die Finanzierung über Kassenkredite, da (reguläre) Verschuldung nur für Investitionen zulässig ist.

Der Bestand an Kassenkrediten – die eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe verwendet werden dürfen – ist in den Jahren 2013 und 2014 deutlich weniger gestiegen als in den Vorjahren (Anstieg gegenüber Vorjahr 2013: + 1,4 %, 2014: + 2,3 % im Vergleich zu + 17,3 %, + 17,5 %, + 9,7 % und 6,5 % in den Jahren 2009 bis 2012). Ende 2014 beliefen sich die Kassenkredite auf 49,7 Mrd. € (vergleiche Abbildung 4). Der trotz positiver Entwicklung der Finanzierungssalden weiter leicht gestiegene Bestand an Kassenkrediten deutet auf eine andauernde Spreizung der Finanzsituation von finanzstarken und finanzschwachen Kommunen innerhalb und zwischen den Ländern hin. Auch eine unterschiedliche Handhabung von Kassenkrediten in der kommunalaufsichtlichen Praxis kann hier eine Rolle spielen.

Die Kassenkredite sind kein flächendeckendes, sondern ein regional konzentriertes Problem in einigen Ländern. Mehr als die Hälfte der Kassenkredite – nämlich 26,4 Mrd. € (53 %) – wurde Ende 2014 von Kommunen in Nordrhein-Westfalen in Anspruch genommen. Neben Nordrhein-Westfalen konzentrierten sich die Kassenkredite – mit regionalen Schwerpunkten – vor allem auf Rheinland-Pfalz (14 %) und Hessen (13 %). Die durchschnittlichen Belastungen mit Kassenkrediten je Einwohner sind im Saarland am höchsten (2 005 € je Einwohner; durchschnittliche Inanspruchnahme Deutschland insgesamt 663 €). Es folgen Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen (vergleiche Tabelle 2).

Die Länder haben die Probleme im Zusammenhang mit der Kassenkreditverschuldung erkannt. Mit Konsolidierungs- und Entschuldungsprogrammen kommen die Länder ihrer verfassungsmäßigen Verantwortung für eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen nach. Eine dauerhafte Lösung der Probleme der betroffenen Kommunen muss sowohl den Schuldenabbau (Tilgung der Kassenkredite) als auch den Haushaltsausgleich umfassen. Es ist daher konsequent, dass die Entschuldungshilfen mit strikten Konsolidierungsauflagen verknüpft werden.

Abbildung 4: Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände
Tabelle 2: Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände  in den Jahren 2012 und 20141

Gebietseinheit

2012

2014

Veränderung 2014
gegenüber 2012
(in € je Einwohner)

2012

2014

Kassenkredite
(in € je Einwohner)

Kassenkredite
(in Mio. €)

Saarland

1 8982 026+ 1281 8902 005

Rheinland-Pfalz

1 5361 784+ 2486 1297 136

Nordrhein-Westfalen

1 3511 500+ 14923 70826 395

Hessen

1 2521 055- 1977 5136 401

Sachsen-Anhalt

479623+ 1441 0851 395

Mecklenburg-Vorpommern

397454+ 57637726

Niedersachsen

589429- 1604 5853 351

Brandenburg

319317- 2781778

Schleswig-Holstein

327279- 48916787

Thüringen

7798+ 21168212

Sachsen

2324+ 19495

Bayern

2121+ 0262270

Baden-Württemberg

1718+ 1181197

Deutschland insgesamt

642663+2147 94949 748
1 Ohne Stadtstaaten; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich. 
Quelle: Statistisches Bundesamt (Schuldenstatistik, Stand jeweils zum 31. Dezember). 

1.5 Ausblick

Der Zustrom von Flüchtlingen dürfte die kommunalen Haushalte weiter beeinflussen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit und in welchem Umfang sich die Ausgaben für die Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen – vor dem Hintergrund der umfassenden Unterstützung der Länder und Kommunen durch den Bund (vergleiche Abschnitt 2.3) – in der Entwicklung der kommunalen Haushalte niederschlagen werden.

Die kommunalen Investitionsspielräume werden auch in den kommenden Jahren durch Entlastungsmaßnahmen des Bundes gestützt (vergleiche Abschnitt 2.1 und 2.2).

Exkurs: Beitrag steigender Hebesätze zur Entwicklung des Realsteueraufkommens

Als Hebesätze der Realsteuern bezeichnet man die von der jeweiligen Gemeinde festgelegten Steuersätze für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer. Mit diesem Instrument können die Gemeinden in Deutschland die Höhe der ihnen zustehenden Gemeindesteuern beeinflussen. Zur Ermittlung der Steuerschuld wird der Steuermessbetrag mit dem Hebesatz multipliziert, den die Gemeinden nach Maßgabe des Gewerbesteuer- und des Grundsteuergesetzes festsetzen. Die Hebesätze werden vom Rat bestimmt und im Rahmen der Verabschiedung einer Satzung festgelegt. Im Gegensatz zur Grundsteuer B (bebaute oder bebaubare Grundstücke und Gebäude) generiert die Grundsteuer A (Betriebe der Land- und Forstwirtschaft) in der Summe nur ein geringes Aufkommen und wird daher bei den nachfolgenden Betrachtungen vernachlässigt. Während es beim Hebesatz der Grundsteuer B keine gesetzlich vorgegebenen Ober- oder Untergrenzen gibt, muss der Gewerbesteuerhebesatz seit 2004 mindestens bei 200 % liegen.

Im Realsteuervergleich des Statistischen Bundesamtes (Fachserie 14 Reihe 10.1), der als Datengrundlage für diese Auswertung genutzt wurde, werden anstelle der Steuermessbeträge die Grundbeträge verwendet. Diese weichen von den Messbeträgen wegen periodenfremder Zahlungen ab und können daher Ungenauigkeiten enthalten. Das Basisjahr der Berechnungen ist das Jahr 1992.

Der gewogene Durchschnittshebesatz der Grundsteuer B ist zwischen 2005 und 2014 mit + 12,5 % deutlich stärker gestiegen als derjenige der Gewerbesteuer (+ 2,1 %). Gegenüber dem Vorjahr ist der gewogene Durchschnittshebesatz der Grundsteuer B in den Jahren 2008 und 2009 gleich geblieben und in allen anderen Jahren zum Teil deutlich gestiegen. Bei der Gewerbesteuer kam es hingegen während der Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2007 und 2008 sogar zu einem leichten Rückgang des gewogenen Durchschnittshebesatzes.

Offensichtlich wird zur Haushaltskonsolidierung der Hebesatz eher bei der Grundsteuer B angehoben als bei der Gewerbesteuer, wo negative Auswirkungen auf die Standortwahl von Unternehmen befürchtet werden. Anders als bei der Gewerbesteuer beruhen die Steuermessbeträge der Grundsteuer auf alten Einheitswerten und werden somit kaum von der Wirtschaftsentwicklung beeinflusst. Nicht hebesatzbedingte Zuwächse beim Aufkommen der Grundsteuer B ergeben sich in erster Linie durch Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse.

Die Struktur der Aufkommensentwicklung zeigt, dass bei der Grundsteuer B ein wesentlich höherer Anteil der Aufkommensveränderung auf die Hebesätze zurückzuführen ist als bei der Gewerbesteuer. Diese Struktur ist bei der Gewerbesteuer im betrachteten Zeitraum relativ konstant geblieben, bei der Grundsteuer B hingegen ist eine Entwicklung erkennbar. Während im Jahr 2005 bei der Grundsteuer B 39,3 % der Veränderung gegenüber dem Basisjahr 1992 auf die Hebesätze zurückzuführen waren, waren es im Jahr 2014 bereits knapp 48 %. Entsprechend sank der Anteil der Veränderung, der auf die Entwicklung der Grundbeträge zurückzuführen ist. Bei der Gewerbesteuer hingegen lag der Anteil der Veränderung, der auf die Hebesätze zurückzuführen ist, im Jahr 2014 (11,4 %) sogar knapp unter dem Wert des Jahres 2005 (11,5 %). Der niedrigste Wert wurde im Jahr 2008 (7,1 %) registriert. Der Anteil der auf die Entwicklung der Grundbeträge zurückzuführenden Veränderung bewegte sich entsprechend zwischen 88,5 % (2005) und 92,9 % (2008).

Als Ergebnis bleibt festzuhalten, dass Hebesatzänderungen bei der Grundsteuer B in wesentlich stärkerem Maße zu deren Aufkommensentwicklung beigetragen haben als Hebesatzänderungen bei der Gewerbesteuer. Diese Entwicklung hat sich in den vergangenen zehn Jahren verstärkt.

Tabelle 3: Beitrag der Hebesatzentwicklung zur Entwicklung des Aufkommens der Grundsteuer B in den Jahren 2005 bis 20141

Jahr

gewogener Durchschnitts-
hebesatz

Aufkommen
(in Mio. €)

Veränderung des Aufkommens gegenüber

Veränderung gegenüber 1992, die zurückzuführen ist auf höhere

Vorjahr

1992

Hebesätze

Grundbeträge

(in %)

(in %)

(in Mio. €) 2

(Anteil in %)

(in Mio. €) 3

(Anteil in %)

2005

3758 780,73,386,61 601,739,32 473,860,7

2006

3778 928,61,789,81 666,539,52 556,960,5

2007

3799 099,11,993,41 724,739,32 669,160,7

2008

3799 178,40,995,11 743,039,02 730,261,0

2009

3799 288,21,297,41 771,038,62 812,061,4

2010

3899 631,43,7104,72 027,741,22 898,558,8

2011

3989 980,63,6112,12 286,643,32 988,856,7

2012

40610 266,72,9118,22 502,545,03 059,155,0

2013

41710 635,13,6126,02 813,247,43 116,652,6

2014

42210 939,72,9132,52 988,747,93 245,852,1
1) Ohne Stadtstaaten.
2) Aufkommen des jeweiligen Jahres abzüglich Aufkommen 1992 und abzüglich des Betrages, der auf die Erhöhung des Grundbetrages zurückzuführen ist.
3) Fiktives Aufkommen im jeweiligen Jahr (Grundbetrag im jeweiligen Jahr multipliziert mit dem gewogenen Durchschnittshebsatz 1992, dividiert durch 100) abzüglich Aufkommen 1992.
Quelle: Statistisches Bundesamt: Finanzen und Steuern, Fachserie 14, Reihe 10.1, Realsteuervergleich - Realsteuern und kommunale Einkommen- und Umsatzsteuerbeteiligung, 1992,  2005-2014; eigene Berechnungen.
Tabelle 4: Beitrag der Hebesatzentwicklung zur Entwicklung  des Gewerbesteueraufkommens in den Jahren 2005 bis 20141

Jahr 

gewogener Durchschnitts-
hebesatz

Aufkommen
(in Mio. €)

Veränderung des Aufkommens gegenüber

Veränderung gegenüber 1992, die zurückzuführen ist auf höhere

Vorjahr

1992

Hebesätze

Grundbeträge

(in %)

(in %)

(in Mio. €) 2

(Anteil in %)

(in Mio. €) 3

(Anteil in %)

2005

38429 194,112,0  40,7975,711,57 472,788,5

2006

38634 635,018,6  67,01 347,59,712 541,990,3

2007

38436 793,56,2  77,41 276,38,014 771,592,0

2008

38337 537,32,0  80,91 192,37,115 599,392,9

2009

38329 578,3-21,2  42,6898,910,27 933,889,8

2010

38632 489,99,8  56,61 248,510,610 495,789,4

2011

38836 926,713,7  78,01 611,510,014 569,690,0

2012

38938 978,95,6  87,91 845,710,116 387,589,9

2013

39139 348,10,9  89,72 006,410,816 596,089,2

2014

39239 760,51,0  91,72 168,611,416 846,388,6
1) Ohne Stadtstaaten.
2) Aufkommen des jeweiligen Jahres abzüglich Aufkommen 1992 und abzüglich des Betrages, der auf die Erhöhung des Grundbetrages zurückzuführen ist.
3) Fiktives Aufkommen im jeweiligen Jahr (Grundbetrag im jeweiligen Jahr multipliziert mit dem gewogenen Durchschnittshebsatz 1992, dividiert durch 100) abzüglich Aufkommen 1992.
Quelle: Statistisches Bundesamt: Finanzen und Steuern, Fachserie 14, Reihe 10.1, Realsteuervergleich - Realsteuern und kommunale Einkommen- und Umsatzsteuerbeteiligung, 1992,  2005-2014; eigene Berechnungen.

2 Maßnahmen des Bundes zugunsten der Kommunen

Zur positiven Entwicklung der kommunalen Finanzlage hat der Bund in wesentlichem Maße beigetragen. Im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Möglichkeiten hat die Bundesregierung eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um die Kommunen insbesondere bei den Ausgaben für soziale Leistungen zu entlasten und die Investitionsfähigkeit der Kommunen zu stärken.

2.1 Entlastungen im Sozialbereich

Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung

Im Bereich der Sozialausgaben stellt die vollständige Kostenübernahme des Bundes bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung den größten Entlastungsposten dar. Bereits seit dem Jahr 2003 und verstärkt seit 2009 beteiligte sich der Bund an diesen Ausgaben. Seit 2014 erstattet der Bund den Kommunen vollständig die in ihrer Funktion als örtliche Sozialhilfeträger entstandenen Nettoausgaben des laufenden Kalenderjahres. Allein im Zeitraum 2012 bis 2017 beträgt die Entlastung über 30,5 Mrd. €. Bis zum Jahr 2017 wird die jährliche Entlastung durch den Bund auf voraussichtlich knapp 7 Mrd. € anwachsen und sich damit gegenüber dem Jahr 2012 vervierfacht haben. Von der Entlastung profitieren insbesondere finanzschwache Kommunen.

Ausbau der U3-Kinderbetreuung

Am Ausbau der Kinderbetreuung für unter Dreijährige beteiligte sich der Bund aufgrund der auf dem sogenannten Krippengipfel im Jahr 2007 gemachten Zusagen bis zum Jahr 2013 mit 4 Mrd. € an der Finanzierung der Investitions- und Betriebskosten. Im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Fiskalvertrags hat der Bund 2012 zusätzlich 581 Mio. € für Investitionen bereitgestellt. Auch die Beteiligung des Bundes an den Betriebskosten im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung wurde sukzessive erhöht und beträgt seit 2015 insgesamt 845 Mio. € jährlich. Weiterhin werden in den Jahren 2016 bis 2018 zusätzlich 550 Mio. € für Investitionen gewährt. Auch an den Betriebskosten wird sich der Bund 2017 und 2018 mit jeweils zusätzlich 100 Mio. € beteiligen, sodass sich die Leistungen des Bundes insgesamt bis einschließlich 2017 auf rund 8,5 Mrd. € belaufen werden.

Kosten der Unterkunft und Heizung

Die 2005 eingeführte Bundesbeteiligung bei den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU; Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II) wurde ab dem Jahr 2011 auf hohem Niveau verstetigt und damit der langjährige Diskussionsprozess um die jährliche Anpassung der Höhe der Bundesbeteiligung beendet. Seit dem Jahr 2014 beträgt die Quote bundesdurchschnittlich 28,2 %. Darüber hinaus beteiligt sich der Bund zurzeit mit einer Sonderquote von bundesdurchschnittlich 3,8 % an den Ausgaben für Bildung und Teilhabe. Nach derzeitigem Stand entlastet der Bund die Kommunen mit diesen Maßnahmen allein in den Jahren 2015 bis 2017 um etwa 13,7 Mrd. €. Die weitere Sonderentlastung der Kommunen von zusätzlich insgesamt 2 Mrd. € in den Jahren 2015 bis 2017 durch eine nochmals erhöhte Bundesbeteiligung kommt noch hinzu.

Sonderentlastung 2015 bis 2017

Im Vorgriff auf die Entlastung ab dem Jahr 2018 entlastet der Bund die Kommunen in den Jahren 2015 bis 2017 um 1 Mrd. € jährlich. Die Entlastung erfolgt zu jeweils 500 Mio. € über eine erhöhte Bundesbeteiligung an den KdU und über einen erhöhten Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer. Während von einer Erhöhung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer unmittelbar die Gemeindeebene profitiert, kommt die erhöhte Bundesbeteiligung an den KdU den kreisfreien Städten und den Landkreisen zugute. Von der Entlastung bei den KdU profitieren zudem überproportional Kommunen mit einer – insbesondere auch wegen hoher Sozialausgaben – angespannten Finanzsituation.

Weitere Kommunalentlastung ab dem Jahr 2018

Ab dem Jahr 2018 werden die Kommunen, wie im Koalitionsvertrag vorgesehen und in der Finanzplanung des Bundes berücksichtigt, im Umfang von weiteren 5 Mrd. € jährlich entlastet. Da andere Entlastungswege sinnvoller erscheinen, wurden die Kommunalentlastung und das Reformvorhaben bei der Eingliederungshilfe entkoppelt. Eine Entscheidung über den stattdessen zu realisierenden Transferweg ist noch nicht getroffen worden.

2.2 Förderung kommunaler Investitionen

Ein zentrales Anliegen der Bundesregierung für dieses und die kommenden Jahre ist der Ausbau und die Verstetigung der Investitionen in die öffentliche Infrastruktur. Sie bilden das Fundament für Wachstum und Beschäftigung. Die Stärkung der Investitionsdynamik steht deshalb ganz oben auf der wirtschafts- und finanzpolitischen Agenda der Bundesregierung.

Bei den kommunalen Investitionen gibt es einen erfreulichen Aufwärtstrend, der jedoch überwiegend von finanzstarken Kommunen getragen wird. Demgegenüber können finanzschwache Kommunen erforderliche Investitionen, z. B. zur Instandhaltung, zur Sanierung und zum Umbau der örtlichen Infrastruktur, häufig nicht finanzieren. Damit ist die Gefahr einer weiteren Verfestigung der Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung zwischen strukturstarken und strukturschwachen Kommunen und Regionen verbunden.

Kommunalinvestitionsförderungsgesetz

Mit dem am 30. Juni 2015 in Kraft getretenen Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen1 leistet der Bund einen Beitrag, dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Aus einem im Jahr 2015 mit Mitteln in Höhe von 3,5 Mrd. € ausgestatteten Sondervermögen „Kommunalinvestitionsförderungsfonds“ gewährt der Bund in den Jahren 2015 bis 2018 Finanzhilfen an die Länder. Damit werden Investitionen finanzschwacher Kommunen mit einem Fördersatz von bis zu 90 % bezuschusst. Der Kofinanzierungsanteil der Kommunen von mindestens 10 % kann auch von den Ländern übernommen werden.

Die Förderbereiche orientieren sich an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die Finanzhilfen werden in folgenden Bereichen gewährt: Investitionen mit Schwerpunkt Infrastruktur (u. a. Krankenhäuser, Lärmbekämpfung, Maßnahmen mit städtebaulichem Bezug, Luftreinhaltung) und Investitionen mit Schwerpunkt Bildungsinfrastruktur (u. a. frühkindliche Infrastruktur, energetische Sanierung der Schulinfrastruktur sowie von kommunalen und gemeinnützigen Weiterbildungseinrichtungen). Im Förderbereich „Städtebau“ sind auch Investitionen im Zusammenhang mit der Unterbringung von Flüchtlingen förderfähig, wenn der städtebauliche Bezug gegeben ist.

Die Fördermittel kommen finanzschwachen Kommunen in den Flächenländern und entsprechenden Gebieten in den Stadtstaaten zugute. Die Verteilung der Finanzmittel auf die Länder bildet die unterschiedliche Verteilung finanzschwacher Kommunen im Bundesgebiet ab. Hierzu wurde ein Schlüssel gewählt, der zu je einem Drittel die Verteilung der Einwohner, der Kassenkreditbestände und der Arbeitslosenzahlen im Dreijahresdurchschnitt berücksichtigt. Dieser Schlüssel führt dazu, dass im Vergleich zur Einwohnerzahl diejenigen Länder überproportional profitieren, in denen sich aufgrund von Strukturschwäche finanzschwache Kommunen konzentrieren. Die Festlegung der finanzschwachen Kommunen erfolgt durch die Länder. Dabei steht es jedem Land frei, die Kriterien selbst zu bestimmen, an denen sich die Finanzschwäche von Kommunen bemisst.

Gemäß § 9 KInvFG wurden die Einzelheiten zur Durchführung des Gesetzes in einer Verwaltungsvereinbarung geregelt, die am 20. August 2015 in Kraft getreten ist. Die Ausführung des KInvFG obliegt den Ländern. Die Länder entscheiden im Rahmen des Gesetzes über die Förderfähigkeit von Maßnahmen, indem sie z. B. die Förderbereiche begrenzen. Eine Beurteilung der Förderfähigkeit von einzelnen Investitionsmaßnahmen kann nur vor Ort erfolgen. Die Regelungen der dazu getroffenen Verwaltungsvereinbarung sollen ein möglichst unbürokratisches und kommunalfreundliches Verfahren bei der Umsetzung des Förderprogramms ermöglichen. Dabei muss eine sachgerechte Überprüfung der Mittelverwendung durch den Bund gewährleistet sein.

Zusätzliche Entlastung 2017

Zudem wird der Bund den Kommunen im Jahr 2017 – über die bereits genannte jeweils 1 Mrd. € in den Jahren 2015 bis 2017 hinaus – weitere 1,5 Mrd. € zur Verfügung stellen, um ihnen so Spielräume für zusätzliche Investitionen zu eröffnen. Diese Entlastung erfolgt durch einen um 500 Mio. € höheren Bundesanteil an den KdU und durch einen um 1 Mrd. € höheren Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer. Damit stellt der Bund im Zeitraum 2015 bis 2018 zusätzlich insgesamt 5 Mrd. € zur Stärkung der kommunalen Investitionen zur Verfügung.

2.3 Unterstützung im Rahmen der Asyl- und Flüchtlingspolitik

Deutschland ist in diesen Monaten das Ziel einer nie gekannten Zahl von Flüchtlingen, die Sicherheit vor Krieg, Verfolgung und Not suchen. Bund, Länder und Kommunen stehen hier in einer Verantwortungsgemeinschaft und müssen mit einer großen nationalen Gemeinschaftsaktion in kurzer Zeit die Aufnahme dieser schutzbedürftigen Menschen bewältigen. Wichtige Maßnahmen zur Entlastung der Länder und Kommunen wurden mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz von Bundestag und Bundesrat bereits beschlossen.

Danach unterstützt der Bund die Länder und Kommunen im Jahr 2015 mit 2 Mrd. € über den Länderanteil an der Umsatzsteuer. Ab 2016 beteiligt sich der Bund an den Kosten der Länder und Kommunen, die in Abhängigkeit von der Zahl der Aufnahme der Asylbewerber und Flüchtlinge und der durchschnittlichen Bearbeitungszeit der entsprechenden Asylverfahren entstehen. Die Länder haben mehrmals zugesagt, dass sie in den Fällen, in denen die Kommunen Kostenträger sind, die vom Bund erhaltenen Mittel an die Kommunen weitergeben. Der Bund trägt ab dem 1. Januar 2016 für den Zeitraum von der Registrierung bis zur Erteilung eines Bescheids durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) einen Teil der Kosten in Höhe von 670 € je Monat und Antragsteller. Für das Jahr 2016 erhalten die Länder eine Abschlagszahlung in Höhe von 2,68 Mrd. €. Für die Berechnung der Abschlagszahlung wurden durchschnittlich 800 000 Asylbewerber im Verfahren des BAMF unterstellt und eine Verfahrensdauer von fünf Monaten angenommen. Ende 2016 erfolgt eine Spitzabrechnung für 2016, die bei der für 2017 festzulegenden Abschlagszahlung berücksichtigt wird.

Darüber hinaus werden den Ländern für diejenigen Antragsteller, die nicht als politisch Verfolgte und Kriegsflüchtlinge anerkannt wurden, für pauschal einen Monat ebenfalls 670 € erstattet. Für die Abschlagszahlung wurde unterstellt, dass die Hälfte der Antragsteller anerkannt wird, womit sich eine Abschlagszahlung von 268 Mio. € ergibt. Auch dieser Betrag wird Ende 2016 – anhand der Zahl der nicht anerkannten Bewerber – spitzabgerechnet.

Der Bund leistet auch einen Beitrag zur Finanzierung der Kosten für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge in Höhe von 350 Mio. € jährlich. Sobald die Zahl der unbegleiteten Minderjährigen deutlich rückläufig ist, erfolgt eine Überprüfung der Leistung des Bundes.

Die steigende Zahl von Flüchtlingen und Asylbewerbern stellt auch die Kinderbetreuung vor große Herausforderungen. Der Bund wird deshalb die finanziellen Spielräume im Bundeshaushalt, die durch den Wegfall des Betreuungsgeldes bis 2018 entstehen, nutzen, um Länder und Kommunen bei Maßnahmen zur Verbesserung der Kinderbetreuung zusätzlich zu unterstützen. Alle diese Maßnahmen werden über eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer realisiert.

Zur Unterstützung der Länder und Kommunen beim Neubau von Wohnungen und bei der Ausweitung des Bestands an Sozialwohnungen werden die den Ländern aufgrund der Abschaffung der Finanzhilfen für den Bereich „Soziale Wohnraumförderung“ bis 2019 zustehenden Kompensationsmittel für die Jahre 2016 bis 2019 um jeweils 500 Mio. € erhöht und damit in diesen Jahren fast verdoppelt. Die Länder haben zugesagt, die Mittel für den sozialen Wohnungsbau einzusetzen.

Im Bundeshaushalt 2016 selbst werden die Ausgabenansätze aufgrund der aktuellen Flüchtlingslage um 3 ½ Mrd. € angehoben. Schwerpunkte bilden dabei die Geschäftsbereiche des Bundesministeriums des Innern (BMI) und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS). Hiervon profitieren mittelbar auch die Länder und Kommunen.

Ergänzend erfolgt die verstärkte Unterstützung der Länder beim Ausbau von circa 150 000 winterfesten Plätzen in Erstaufnahmeeinrichtungen für Flüchtlinge auch durch die befristete Abweichung von geltenden Regelungen oder Standards. Hier sind die Länder aufgefordert, ihrerseits entsprechende Regelungen zu schaffen.

Schließlich ist eine schnelle und verbilligte Bereitstellung weiterer Immobilien und Liegenschaften für den sozialen Wohnungsbau über Konversionsliegenschaften hinaus vorgesehen.

Als weitere flankierende Maßnahmen hat der Bund die Ermächtigung dafür geschaffen, dass die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben in ihrem Eigentum stehende Immobilien den Ländern und Gemeinden zur Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen mietzinsfrei überlässt und darüber hinaus den Bedarfsträgern die notwendigen und angemessenen Erstinstandsetzungs- und Erschließungskosten (Herrichtungskosten) dieser Liegenschaften erstattet.

Zudem hat das BAMF seit 2014 in erheblichem Umfang zusätzliches Personal erhalten. Der Stellenbestand wurde mit mehr als 4 000 zusätzlichen Stellen fast verdreifacht. Hinzu kommen Möglichkeiten für die Einstellung von 1 250 befristeten Kräften. Das BMF unterstützt mit über 300 Beschäftigten der Zollverwaltung ebenfalls die Entscheidungszentren und mobilen Teams des BAMF.

Im Rahmen des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes (3,5 Mrd. € im Zeitraum 2015 bis 2018) sind auch Investitionen im Zusammenhang mit der Unterbringung von Flüchtlingen förderfähig, wenn der städtebauliche Bezug gegeben ist (siehe Abschnitt 2.2).

2.4 Sonstiges

Verkehrsfinanzierung

Von Entflechtungsmitteln, die der Bund als Kompensation u. a. für die mit der Föderalismusreform I beschlossene Abschaffung der Finanzhilfen im Bereich „Gemeindeverkehrsfinanzierung“ an die Länder zahlt – das sind bis einschließlich 2019 mehr als 1,3 Mrd. € jährlich – profitieren die Kommunen ebenso wie vom im Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) geregelten Bundesprogramm. Beim GVFG-Bundesprogramm haben Bund und Länder vereinbart, dieses im Rahmen der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen über 2019 hinaus in bisheriger Höhe fortzuführen. Weiterhin profitieren die Kommunen von der Erhöhung der Regionalisierungsmittel zur Finanzierung des öffentlichen und insbesondere des schienengebundenen Personennahverkehrs. Diese werden 2016 auf 8 Mrd. € erhöht und in den Folgejahren bis einschließlich 2031 jährlich mit einer Rate von 1,8 % dynamisiert.

Interkommunale Zusammenarbeit

Der demografische Wandel und die zum Teil schwierige Haushaltslage in vielen Kommunen führen dazu, dass die Bedeutung der interkommunalen Zusammenarbeit zur Sicherung der Handlungsfähigkeit auf kommunaler Ebene weiter wachsen wird. Gerade im ländlichen Raum ist die Zusammenarbeit von Gemeinden untereinander unerlässlich, um die Lebensqualität für die Menschen durch den Zugang zu Angeboten der Daseinsvorsorge aufrechtzuerhalten oder sogar zu verbessern. Zu den wichtigsten Aufgabengebieten interkommunaler Zusammenarbeit gehören u. a. Daseinsvorsorge, Nahversorgung und regionale Infrastruktur.

Für die Weiterentwicklung der interkommunalen Zusammenarbeit spielt die Lösung der Problematik der Umsatzbesteuerung kommunaler Beistandsleistungen eine zentrale Rolle. Als Reaktion auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zur Umsatzbesteuerung von öffentlichen Leistungen und auf Initiative der Koalitionsfraktionen wurde das Umsatzsteuergesetz geändert. Die gesetzliche Neuregelung orientiert sich an Grundsätzen des Vergaberechts und dazu ergangenen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs. Gemäß der Gesetzesänderung fällt künftig keine Umsatzsteuer auf die im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit ausgetauschten Leistungen an, wenn die dort genannten Voraussetzungen kumulativ vorliegen.

Die gesetzliche Neuregelung tritt am 1. Januar 2016 in Kraft und wird von einer fünfjährigen Übergangsregelung flankiert, in der die betroffenen Einrichtungen zur Anwendung des bisher geltenden Rechts optieren können. Ab dem 1. Januar 2021 ist die Neuregelung dann zwingend anzuwenden.

Fußnoten

1 Kommunalinvestitionsförderungsgesetz (KInvFG).

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