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19.02.2016

Monatsbericht

Grün­dung der Asia­ti­schen In­fra­struk­tur-In­ves­ti­ti­ons­bank

Deutschland größter nichtregionaler Anteilseigner

  • Vom 16. bis 18. Januar 2016 fand in Peking die feierliche Eröffnung der Asiatischen Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) statt, deren Gründung auf eine Initiative der chinesischen Staatsführung zurückgeht. Ziel der Bank ist die Förderung von Infrastrukturinvestitionen in Asien und damit der nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung dieser Region. Die Bank hat 57 regionale und nichtregionale Gründungsmitglieder, darunter auch Deutschland.

  • Der Beitritt Deutschlands zur AIIB steht in der Tradition der Wahrnehmung von Verantwortung in internationalen Organisationen. Deutschland setzt sich nachdrücklich für die Anwendung von anerkannten Best Practices bei Finanz-, Beschaffungs-, Umwelt- und Sozialstandards ein.

  • Ein deutscher Vizepräsident, der den chinesischen AIIB-Präsidenten bei der Wahrnehmung seiner Managementaufgaben in den ersten Jahren unterstützen wird und ein zunächst von Deutschland gestellter Exekutivdirektor, der die Interessen der Mitglieder des Euroraums im Exekutivdirektorium der Bank wahrnimmt, werden dabei Europas Stimme zur Geltung verhelfen.

1 Eine multilaterale Investitionsbank für Asien

Die AIIB ist eine neue multilaterale Finanzinstitution, deren Gründung auf eine Initiative der chinesischen Staatsführung zurückgeht, um eine zusätzliche Quelle zur Finanzierung von Infrastukturinvestitionen im asiatischen Raum bereitzustellen. Seit 2014 berieten zunächst 37 regionale und später auch 20 nichtregionale Staaten über die Gründungsdokumente der Bank und die Ausrichtung ihrer Geschäftspolitik. Neben Deutschland sind noch 16 andere europäische Länder und auch die nichtregionalen Länder Brasilien, Ägypten und Südafrika Gründungsmitglieder der AIIB.

Mit der feierlichen Einweihungsveranstaltung und den ersten Treffen von Gouverneursrat und Exekutivdirektorium vom 16. bis 18. Januar 2016 in Peking fanden die Gründungsverhandlungen ihren erfolgreichen Abschluss. Damit wurde die AIIB zu einem vollwertigen Mitglied der internationalen Institutionenfamilie.

Wie sich Ziele, Instrumente, Kapital- und Stimmrechte und Kontroll- und Aufsichtsgremien der AIIB darstellen, wird in den folgenden Abschnitten dargestellt.

2 Ziele und Instrumente der AIIB

Ziel der AIIB als multilaterale Finanzinstitution ist es, die erheblichen Finanzierungslücken im Bereich Infrastruktur zu schließen und damit die nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung der Region und die Herstellung von sich angleichenden Lebens-, Umwelt- und Sozialstandards in den einzelnen Ländern der Region zu unterstützen. Priorität bei der Investitionstätigkeit der AIIB sollen die Bereiche Energie, Verkehr, Telekommunikation, ländliche Infrastruktur, Stadtentwicklung und Logistik haben. Dabei soll den Bedürfnissen weniger entwickelter Staaten der Region besonders Rechnung getragen werden. Denn trotz des dynamischen Wachstums in den vergangenen Jahrzehnten in der Region als Ganzes gibt es immer noch eine Reihe von Ländern, deren Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf im Jahr bei unter 2 000 US-Dollar liegt. Gleichzeitig soll die regionale Kooperation in enger Zusammenarbeit mit bestehenden bi- und multilateralen Entwicklungsinstitutionen gestärkt werden.

Das Instrumentarium der AIIB ist das einer Investitionsbank. Ihr steht damit eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten, wie direkte Kredite zu Marktkonditionen, Instrumente zur Kofinanzierung mit Staaten, anderen bi- oder multilateralen Entwicklungsbanken oder der Privatwirtschaft sowie Kapitaleinlagen und Garantien, zur Verfügung. Um die AIIB am Kapitalmarkt zu etablieren, ist seitens des AIIB-Managements geplant, zunächst vor allem als Kofinanzierer von Projekten anderer Institutionen, wie z. B. der Weltbank oder der Asiatischen Entwicklungsbank (Asian Development Bank – ADB), aufzutreten. Dies ermöglicht der Bank, in ihrer Aufbauphase von Erfahrungen anderer Institutionen zu profitieren.

Bei dem Treffen der Gouverneure und Exekutivdirektoren der AIIB im Januar wurden wichtige Dokumente verabschiedet, die für die Aufnahme der Geschäftstätigkeit der AIIB notwendig sind und Standards für ihre Arbeit setzen. Die Aufsichts- und Kontrollstandards sowie die Finanzstandards und Beschaffungsregeln der AIIB lehnen sich eng an bestehende internationale Standards an. Beispielsweise verfolgt die AIIB in Bezug auf das Riskomanagement einen konservativen Ansatz, indem 20 % des Eigenkapitals von den Mitgliedern einzuzahlen sind. Diese Quote ist im Vergleich mit anderen multilateralen Entwicklungbanken relativ hoch. Das Verhältnis zwischen dem Volumen des Kreditportfolios und dem Eigenkapital lässt einen risikoaversen Kurs erkennen. Auch bei den noch in der Diskussion befindlichen Sozial- und Umweltstandards sind die etablierten Verfahren und Zielgrößen der Maßstab.

3 Kapitalausstattung und Stimmrechte

Das Stammkapital der Bank wird – nach vollständiger Einzahlung der Kapitalbeiträge – zunächst 100 Mrd. US-Dollar betragen. Der Kapitalanteil der nichtregionalen Mitglieder beläuft sich dabei auf rund 25 %. Die Bundesrepublik Deutschland wird einen Anteil von rund 4,5 % am gezeichneten Kapital der Bank haben und so nach China (30,1 %), Indien (8,5 %) und Russland (6,6 %) der viertgrößte und gleichzeitig der größte nichtregionale Anteilseigner sein (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1: Kapitalanteile der Mitgliedstaaten am Gründungskapital der Asiatischen Infrastruktur-Investitionsbank

Die Stimmrechte der Mitgliedstaaten in der Bank liegen ungefähr auf der Höhe der prozentualen Kapitaleinlage. Hinzu kommen wie auch bei Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank sogenannte Basisstimmen, die jedem Land unabhängig von seiner Kapitalquote in gleicher Höhe zugeteilt werden. Die Basisstimmen geben damit den kleineren Ländern ein relativ höheres Gewicht.

Wichtige Grundsatzentscheidungen werden mit einer Dreiviertel-Mehrheit der Stimmgewichte der Anteilseigner getroffen. Das bedeutet, dass China als größter Anteilseigner mit einem Stimmgewicht von knapp unter 26 % eine Sperrminorität besitzt. Gleichzeitig bedeutet es aber auch, dass die westlich orientierten Staaten, die gemeinsam über rund 30 % der Stimmgewichte verfügen, ebenfalls eine Sperrminorität in den Aufsichtsgremien haben.

Diese Gewichtung kann sich durch den möglichen Beitritt weiterer regionaler und nichtregionaler Länder in Zukunft verschieben. Mit dem Beitritt weiterer Länder wird dann von den Mitgliedern auch über eine Aufstockung der Kapitalausstattung der Bank zu beraten sein. Zunächst liegt der Fokus des Managements aber darauf, dass alle Gründungsmitglieder durch Ratifikation und Hinterlegung der Beitrittsgesetze und -urkunden und Einzahlung der Kapitalanteile ihre Mitgliedschaft in der AIIB aktivieren. Dies soll im Jahresverlauf 2016 geschehen.

4 Management und Aufsichtsgremien

Die Leitung des Tagesgeschäfts der Bank obliegt AIIB-Präsident Jin Liqun, der in dieser Arbeit von fünf Vizepräsidenten unterstützt wird. Drei der Vizepräsidenten sind Staatsbürger regionaler und zwei nichtregionaler Mitgliedstaaten. Deutschland wird dabei eine wichtige Rolle zufallen, denn es wird einen der Vizepräsidentenposten der Bank besetzen. Das Organigramm der AIIB orientiert sich an gängigen Organisationsformen bestehender Institutionen, wobei bei den Gründungsverhandlungen großer Wert auf starke Kontrollmechanismen gelegt wurde.

Ähnlich wie in der Weltbank oder bei den regionalen multilateralen Entwicklungsbanken werden strategisch wichtige Entscheidungen von einem jährlich tagenden Gouverneursrat getroffen, in dem jeder Mitgliedstaat vertreten ist. Die Länder lassen sich dabei zumeist auf Ministerebene repräsentieren. Deutschland wird für die erste Zeit zudem den Vizevorsitz dieses Gremiums führen. Da die AIIB vom Charakter her eine Investitionsbank ist und daher ihr Geschäftsmodell näher an der Europäischen Investitionsbank (EIB) als an klassischen Entwicklungsbanken, wie z. B. der ADB, liegt, wird die Funktion des deutschen Gouverneurs vom Bundesminister der Finanzen wahrgenommen. Das BMF tritt als Koordinator innerhalb der Bundesregierung auf.

Dem Managementteam um Jin Liqun steht ein Exekutivdirektorium zur Seite, dessen Aufgabe die Kontrolle der Geschäfte der Bank ist. Die Besonderheit der AIIB ist, dass das Exekutivdirektorium anders als z. B. in der Weltbank, kein Resident Board – also nicht bei der AIIB verortet – ist, sondern sich nur zu den vierteljährlich stattfindenden Sitzungen des Direktoriums in Peking trifft. Das Exekutivdirektorium besteht aus zwölf Exekutivdirektoren: neun werden von regionalen Mitgliedern ernannt, drei von nichtregionalen. Die beiden größten Anteilseigner China und Indien stellen dabei jeweils alleine einen Exekutivdirektor. Alle übrigen Länder haben sich in Stimmrechtsgruppen mit mehreren Mitgliedern zusammmengeschlossen, sodass sie gemeinsam genug Kapitalanteile beziehungsweise Stimmrechte versammeln, um einen Exekutivdirektor zu ernennen.

Die europäischen Länder haben sich in zwei Stimmrechtsgruppen zusammengeschlossen, eine Gruppe wird dabei von den Ländern gebildet, deren gemeinsame Währung der Euro ist. Es ist vereinbart worden, dass Deutschland, als das Land mit der höchsten Kapitaleinlage in der AIIB in dieser Gruppe, zunächst den Exekutivdirektor für diese Stimmrechtsgruppe stellt. Die Stimmrechtsgruppe, in der sich die europäischen Nicht-Euroraumländer zusammengefunden haben, hat eine ähnliche Regelung getroffen. In dieser Gruppe wird zunächst das Vereinigte Königreich den Exekutivdirektor stellen. Die Exekutivdirektoren, die mitgliederstarken Stimmrechtsgruppen vorstehen, haben zwei Stellvertreter, die auch Mitglied des Exekutivdirektoriums sind und aus anderen Mitgliedstaaten als der Exekutivdirektor der jeweiligen Stimmrechtsgruppe stammen. Deutschland wird, wenn nach zweieinhalb Jahren der Exekutivdirektor aus einem anderen Land der Stimmrechtsgruppe kommt, einen Stellvertreter stellen und somit immer im Exekutivdirektorium vertreten sein. Nach einigen Jahren ist Deutschland erneut am Zug, den Exekutivdirektorenposten der Euroraum-Stimmrechtsgruppe zu besetzen. Kein anderes Land der Euroraum-Stimmrechtsgruppe hat dieses Privileg.

Eine Besonderheit der Regularien der AIIB ist, dass in Fällen, in denen keine Verständigung auf eine gemeinsame Position innerhalb einer Stimmrechtsgruppe erzielt werden kann, ein „Split Vote“ abgegeben werden kann. In diesen Fällen würde der Exektivdirektor je nach Stimmengewicht und Positionierung der Mitglieder seiner Stimmrechtsgruppe unterschiedliche Voten abgeben. Diese Möglichkeit ist allerdings eher Ultima Ratio als erstrebenswerte Praxis, denn gerade im Falle des stimmgewichtsstarken Euroraum-Chairs würde diese Abstimmungspraxis zu einer Verwässerung der europäischen Kontrollfunktion im Exekutivdirektorium führen. Gerade die Konstruktion als Non-Resident-Board bedeutet aber, dass der Schlagkräftigkeit der Stimmrechtsgruppe und der Kontrolle des Managements eine große Bedeutung zukommen wird.

5 Ausblick

Während des Gründungsprozesses haben sich Deutschland und die anderen Industrieländer dafür eingesetzt, dass das Vertragswerk der AIIB durchgehend international bewährten Praktiken entspricht und die AIIB in das bestehende internationale Institutionennetz eingebunden wird. Genauso wichtig ist, dass die chinesische Regierung als Initiator mit der Gründung der AIIB Verantwortung im Bereich der internationalen Finanzdiplomatie übernimmt.

Nun wird es in der Praxis der nächsten Monate und Jahre darum gehen, das Regelwerk, das die Grundlage für die Geschäftstätigkeit der AIIB ist, mit Leben zu füllen. Alle Mitglieder müssen dafür Sorge tragen, dass sich die AIIB sowohl in finanzieller und industriepolitischer als auch in ökologischer und sozialer Hinsicht an die getroffenen Vereinbarungen hält und so einen positiven Beitrag zur Finanzierung von Infrastruktur und zur Entwicklung in Asien im Interesse der Bevölkerung vor Ort leisten wird.

Hierzu wird Deutschland in besonderem Maße beitragen: Die deutsche Personalpräsenz ist mit der Besetzung der Position des Vizepräsidenten, der für das wichtige Portfolio „Policy and Strategy“ verantwortlich zeichnen wird, von hohem Gewicht. Hinzu kommt der europäische Einfluss durch die vereinbarte straffe Organisation der europäischen Stimmrechtsgruppen im Exekutivdirektorium, wobei Deutschland immer den Exekutivdirektor oder dessen Stellvertreter stellen wird. Außerdem wachen die Gründungsmitglieder darüber, dass die Zusammensetzung des Personals der Bank, das in Peking ansässig sein wird, aus allen Mitgliedsländern rekrutiert wird.

Die Vision für die AIIB muss die einer Bank sein, die mit Erfüllung der hohen Standards, die sie sich gesetzt hat, in die Rolle einer wichtigen Ergänzung der bestehenden internationalen Institutionenarchitektur hineinwächst. Deutschland wird hierzu einen konstruktiven Beitrag leisten.

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