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21.03.2016

Monatsbericht

Der Vier­te Trag­fä­hig­keits­be­richt des BMF

Demografischer Wandel bleibt eine zentrale fiskalische Herausforderung

  • Das BMF informiert die Öffentlichkeit seit 2005 regelmäßig über die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und lässt zu diesem Zweck Modellrechnungen von externen Wissenschaftlern erstellen. Untersuchungsgegenstand ist die Frage, ob vor dem Hintergrund des demografischen Wandels politischer Handlungsbedarf besteht, den Anstieg der Staatsverschuldung aufzuhalten beziehungsweise umzukehren.

  • Nach aktuellen Berechnungen liegt der Konsolidierungsbedarf, um künftig dauerhaft alle Ausgaben sowie die Lasten der in der Vergangenheit aufgelaufenen Staatsschuld zu decken (die sogenannte Tragfähigkeitslücke), derzeit zwischen 1,2 % und 3,8 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und hat sich damit der Höhe nach gegenüber dem Dritten Tragfähigkeitsbericht kaum verändert.

  • Die aus dem demografischen Wandel resultierenden Tragfähigkeitsrisiken für die öffentlichen Finanzen erfordern entschlossenes Handeln. Gleichwohl zeigen die aktuellen Modellrechnungen, dass sich nachhaltige Haushaltskonsolidierung und frühzeitig eingeleitete Reformen der sozialen Sicherungssysteme lohnen, um die Risiken für nachfolgende Generationen zu begrenzen.

  • Der Rückgang der strukturellen Erwerbslosigkeit, die Steigerung der Erwerbsbeteiligung von Frauen oder die Erhöhung der effektiven Lebensarbeitszeit tragen zur Schließung der Lücke bei, ohne die Staatsausgaben zu erhöhen. Dem demographischen Wandel entgegenwirken würde eine Steigerung der Geburtenraten in Deutschland.

  • Einen Beitrag zur Schließung der Lücke leistet auch die bereits erfolgte Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften. Inwieweit auch die Immigration der jetzt als Flüchtlinge ankommenden Menschen Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen haben wird, ist derzeit noch nicht abzuschätzen.

1 Hintergrund

Der demografische Wandel stellt eine der zentralen gesellschaftlichen Herausforderungen in Deutschland dar. Der Anteil der Personen, die 65 Jahre und älter sind, wird in den kommenden Jahrzenten stark zunehmen. Dafür nimmt der Anteil der Personen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren deutlich ab. Dieses Bild zeigt die aktuelle Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes aus dem Jahr 2015, und zwar selbst dann, wenn über den in den vergangenen Jahren erfolgten arbeitsmigrationsbedingten Bevölkerungszuwachs hinaus langfristig jährlich eine Nettozuwanderung von 200 000 Personen eintreten sollte. Selbst der Verbleib eines Großteils der derzeit in Deutschland Schutz suchenden Flüchtlinge würde an dem bereits in den 1960er Jahren mit rückläufigen Geburtenraten eingeleiteten Prozess wenig ändern.

Der demografische Wandel wird die Entwicklung der öffentlichen Haushalte sowie der sozialen Sicherungssysteme erheblich beeinflussen. Trotz der bereits eingeleiteten Reformen ist insbesondere in den zentralen Bereichen der sozialen Sicherung mit deutlichen demografiebedingten Ausgabenanstiegen zu rechnen. Die kontinuierliche Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung führt so zu erheblichen Belastungen für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.

Gleichzeitig wird ein Rückgang des Arbeitskräfteangebots das Wachstumspotenzial Deutschlands deutlich schwächen. Die mit der wirtschaftlichen Entwicklung korrelierenden Einnahmen werden sich voraussichtlich ebenfalls schwächer entwickeln. Umverteilungsspielräume werden vor diesem Hintergrund begrenzt sein.

Ohne frühzeitiges Gegensteuern führt der demografisch bedingte Prozess unweigerlich zu öffentlichen Finanzierungsdefiziten, einer nicht tragfähigen Schuldendynamik und im Ergebnis zu einer deutlichen Einschränkung des Handlungsspielraums des Staates. Rechtzeitiges Erkennen und Handeln wird umso wichtiger, weil viele Menschen insbesondere im Bereich der Altersvorsorge auf langfristige öffentliche Zusagen vertrauen.

Vor diesem Hintergrund legt das BMF mit dem Tragfähigkeitsbericht die absehbaren Effekte der demografischen Alterung und die daraus resultierenden Risiken für die langfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen in Deutschland offen. Der am 17. Februar 2016 dem Kabinett vorgelegte Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gibt Aufschluss darüber, welche Risiken sich aus dem demografischen Wandel für die öffentlichen Finanzen ergeben und wie es um die Demografiefestigkeit der Staatsfinanzen in Deutschland bestellt ist. Er legt zudem dar, welcher Handlungsbedarf in der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik besteht, um den drohenden Anstieg der Staatsverschuldung zu vermeiden und Spielräume für eine zukunftsorientierte Finanz- und Wirtschaftspolitik zu sichern.

2 Modellrechnungen des Vierten Tragfähigkeitsberichts

Der Tragfähigkeitsbericht beruht auf Modellrechnungen einer wissenschaftlichen Studie von Prof. Dr. Martin Werding (Ruhr-Universität Bochum).1 Die dem Bericht zugrunde liegenden Projektionen konzentrieren sich auf diejenigen öffentlichen Ausgaben, deren Entwicklung durch die demografische Alterung aller Voraussicht nach besonders beeinflusst werden wird.

Als Rechtsstand liegen – unter der allgemeinen Annahme einer Fortführung der gegenwärtigen Politik – die zum 30. Juni 2015 geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen für alle erfassten Bereiche der öffentlichen Finanzen zugrunde. Berücksichtigt werden auf diese Weise auch Änderungen, die erst während des Projektionszeitraums wirksam werden. Alternativszenarien verdeutlichen, welche Faktoren bei der Sicherung langfristig tragfähiger Finanzen eine besonders bedeutsame Rolle spielen.

2.1 Annahmen für die Basisvarianten

Die Projektionen für den Zeitraum bis zum Jahr 2060 wurden Ende Oktober 2015 abgeschlossen und berücksichtigen für den Zeitraum 2015 bis 2019 die Eckdaten der gesamtwirtschaftlichen Mittelfrist-Projektion (MFP) der Bundesregierung sowie die darauf basierende aktualisierte Finanzplanung.2 Zusätzliche Auswirkungen aufgrund des aktuellen Flüchtlingszustroms sind in Form illustrativer Modellüberlegungen berücksichtigt.

Graphische Abbildung der Einzelemente der Gesamtprojektion

Die im Mittelpunkt des Berichts stehenden beiden Basisvarianten beruhen auf unterschiedlichen Annahmen zu langfristigen Entwicklungen in den Bereichen Demografie, Erwerbsbeteiligung, Beschäftigung und Wirtschaftswachstum. Mit Blick auf die fiskalische Tragfähigkeit wirken die Annahmekombinationen eher defizitbegrenzend (T+) oder defiziterhöhend (T-). Zusammengenommen grenzen beide Varianten ein Spektrum plausibler zukünftiger Entwicklungen ein, die aber politisch beeinflusst werden können. Der Tragfähigkeitsbericht dient auf dieser quantitativen Grundlage als „Frühwarnsystem“ für eine vorausschauende Finanzpolitik und die strategische Planung und Gestaltung der langfristigen Haushaltspolitik.

Die bis zum Jahr 2060 reichenden Projektionen stützen sich dabei im Wesentlichen auf die im Jahr 2015 vorgelegte 13. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes. Sie berücksichtigt bereits langfristig eine erhebliche kontinuierliche Nettozuwanderung nach Deutschland, allerdings nicht den derzeitigen Zuzug von Flüchtlingen. Nach der Vorausberechnung wird die Wohnbevölkerung bis zum Jahr 2060 – je nach Szenario – auf 69,2 Millionen Personen (T-) beziehungsweise 76,9 Millionen Personen (T+) zurückgehen.

Tabelle 1: Übersicht über wesentliche Annahmen zur langfristigen Entwicklung in den Bereichen Demografie, Arbeitsmarkt und Gesamtwirtschaft
Fiskalisch ungünstige Variante (T-) Fiskalisch günstige Variante (T+)

 

Demografie

Geburtenziffer bleibt konstant bei 1,4 Kindern je Frau.Geburtenziffer steigt bis 2028 auf 1,6 Kinder je Frau. 
Anstieg Lebenserwartung bei Geburt auf 90,4 Jahre (Frauen) beziehungsweise 86,7 Jahre (Männer) bis 2060.Anstieg Lebenserwartung bei Geburt auf 88,8 Jahre (Frauen) beziehungsweise 84,8 Jahre (Männer) bis 2060.
Nettozuwanderung liegt ab 2021 konstant bei 100 000 Personen p. a.Stabilisierung der Nettozuwanderung auf 200 000 Personen p. a. ab 2021.

 

Arbeitsmarkt

Anstieg des effektiven Zugangsalters für Altersrenten um ein Jahr bis 2029 (liegt derzeit durchschnittlich bei 64 Jahren).Anstieg des Zugangsalters für Altersrenten um zwei Jahre bis 2029.
Anstieg der Erwerbslosenquote auf 5,5 % bis 2030.Rückgang der Erwerbslosenquote auf 3,0 % bis 2030.

 

Gesamtwirtschaft

 

Wachstum der totalen Faktorproduktivität ab 2020 bei 0,875 % p. a.Wachstum der totalen Faktorproduktivität ab 2020 bei 1,125 % p.
Inflationsrate von 1,9 % pro Jahr ab 2020.  Realzins auf Staatsschuldtitel konvergiert auf 3 % im Jahr 2026 anschließend konstant.

Für die fiskalischen Auswirkungen der demografischen Alterung ist der Anstieg des Altenquotienten, der die Relation der über 65-Jährigen zu den 15- bis 64-Jährigen zeigt, wichtiger als der absolute Bevölkerungsrückgang. Ausgehend von einem Wert von rund 31 % steigt er in der fiskalisch günstigen Variante (T+) auf 53,7 %, im ungünstigen Fall (T-) sogar auf 64,1 %. Die Verschiebung der Altersstruktur der Wohnbevölkerung vollzieht sich dabei im Wesentlichen bis zum Jahr 2035.

2.2 Ergebnisse der Tragfähigkeitsberechnungen

Die Tragfähigkeitsberechnungen schreiben die demografieabhängigen Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts im Detail fort. Die aggregierten demografieabhängigen Ausgabenbereiche belaufen sich im Jahr 2014 auf 25,8 % des BIP (s. a. Abbildung 2) und stehen damit für knapp 60 % aller öffentlichen Ausgaben. Diese Ausgaben dürften im Zeithorizont der aktuellen Mittelfrist-Projektion der Bundesregierung bis 2019 noch keine nennenswerte Dynamik aufweisen.

In der fiskalisch ungünstigen Basisvariante T- beginnen die demografieabhängigen Ausgaben danach allerdings auch in Relation zum BIP rasch zu steigen, und zwar insbesondere im Zeitraum bis 2035 und mit vermindertem Tempo weiter bis zum Jahr 2060. Bis zum Ende des Projektionszeitraums erreichen sie 32,7 % des BIP. In der fiskalisch günstigeren Basisvariante T+ beginnt der langfristige Anstieg erst im Jahr 2025; die Ausgaben erhöhen sich bis zum Jahr 2060 auf 29,1 % des BIP. Die in den Modellrechnungen projizierte Zunahme der Ausgabenquote beläuft sich im betrachteten Zeitraum somit je nach Variante auf 3,3 bis 6,9 Prozentpunkte.

Abbildung eines Balkendiagramms mit Informationen zur Ausgabenquote

Jahr201020202030204020502060

 

Variante T- (in % des BIP)

Gesetzliche Rentenversicherung9,79,310,011,112,012,8
Gesetzliche Krankenversicherung6,67,37,57,87,97,8
Soziale Pflegeversicherung0,81,01,31,72,22,5
Beamte (Pensionen und Beihilfen)2,02,32,73,03,23,5
Leistungen an Arbeitslose3,72,43,02,92,92,9
Bildung und Familie5,85,65,85,85,65,8
 

Variante T+ (in % des BIP)

Gesetzliche Rentenversicherung9,79,19,510,511,111,6
Gesetzliche Krankenversicherung6,67,27,47,57,57,3
Soziale Pflegeversicherung0,81,01,21,51,81,8
Beamte (Pensionen und Beihilfen)2,02,32,52,62,62,7
Leistungen an Arbeitslose3,72,21,61,51,51,5
Bildung und Familie5,85,65,96,05,96,1
Quellen: Vierter Tragfähigkeitsbericht des BMF 2016; Werding, Martin (2016), Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Modellrechnungen bis 2060, Köln.

Von der demografischen Alterung unmittelbar betroffen sind die öffentlichen Ausgaben für die Alterssicherung, insbesondere für die gesetzliche Rentenversicherung. Dank der Strukturreformen der Alterssicherung in den Jahren 2001 bis 2007 steigen ihre Ausgaben – auch unter ungünstigen Annahmen – deutlich weniger stark, als anhand der Zunahme des Bevölkerungsanteils in einem Lebensalter über 65 Jahren zu erwarten wäre. Gleichwohl stellt deren Dynamik einen wesentlichen Bestimmungsfaktor für die Entwicklung der alterungsbedingten fiskalischen Kosten in der langen Frist dar.

Im Gesundheitsbereich wird der Ausgabenanstieg gedämpft durch kostenbegrenzende Maßnahmen wie das Gesundheitsfinanzierungsgesetz 2011. Potenzielle durch den medizinisch-technischen Fortschritt bedingte Mehrkosten implizieren gleichwohl bedeutende Risiken. Die projizierte Ausgabendynamik der sozialen Pflegeversicherung fällt unter Berücksichtigung der jüngsten Leistungsverbesserungen für die wachsende Anzahl der Pflegebedürftigen und den in den Basisvarianten unterstellten lohnorientierten, statt inflationsorientierten, Fortschreibungsmodalitäten höher aus als im vorangehenden Bericht und damit langfristig risikoorientierter.

Die zukünftige Ausgabenentwicklung differiert deutlich hinsichtlich der Annahmen über die weitere Arbeitsmarktentwicklung. Die projizierte Dynamik der Ausgaben für Bildung und Familien ist dagegen generell gering, erhöht sich unter der Annahme steigender Geburtenziffern in der Variante T+ in Zukunft allerdings leicht.

Hält man alle übrigen öffentlichen Ausgaben sowie die öffentlichen Einnahmen in Relation zum laufenden BIP konstant und berücksichtigt nicht die Restriktionen, die die Schuldenbremse dem Gesetzgeber auferlegt, so führt die projizierte Entwicklung der demografieabhängigen Ausgaben zu einer Verschlechterung der primären Finanzierungssalden des gesamtstaatlichen Haushalts. Aufgrund von Zinseszinseffekten lässt dies die Schuldenstandsquote immer rascher ansteigen (s. a. Abbildung 3). In der ungünstigen Variante T- tritt der beschleunigte Anstieg der Quote auf rund 220 % des BIP im Jahr 2060 deutlich hervor. In der fiskalisch günstigeren Variante T- ist dieser Prozess hingegen schwächer ausgeprägt. Die Verschuldung steigt nach einem Rückgang auf rund 45 % im Jahr 2034 bis 2060 wieder auf 76 % des BIP. Die Verschuldungsdynamik ist auch abhängig von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Hier wird ein Wachstum des Produktionspotenzials von rund 1 % p. a. bis zum Jahr 2060 angenommen, wobei die Wirtschaftsdynamik von sehr vielen zusätzlichen Parametern beeinflusst wird (Stichwort: Digitalisierung der Wirtschaft).

Abbildung eines Diagramms zur Entwicklung der Schuldenstandsquote

Zentraler Indikator für die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist der gegenwärtige Konsolidierungsbedarf, nach dessen Abbau in einem Schritt künftig dauerhaft alle Ausgaben sowie die in der Vergangenheit aufgelaufene Schuldenlast durch Einnahmen gedeckt werden könnten (nach der Klassifikation der EU-Kommision ist dies die sogenannte Tragfähigkeitslücke S2). Der Bericht kommt zum Ergebnis, dass der Ausgabensaldo von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen im Jahr 2016 hiernach dauerhaft um 1,22 % (T+) beziehungsweise 3,81 % (T-) des BIP zurückgeführt werden müsste.

Die Einhaltung der staatlichen Schuldenregeln, insbesondere der nationalen „Schuldenbremse“, ist methodisch bedingt nicht Vorgabe der hier vorgelegten Projektionen. Die Einhaltung der Schuldenregel durch Bund und Länder definiert aber den Rahmen und sichert, dass der wesentliche Teil der dauerhaften Rückführung der Staatsverschuldung durch langfristig ausgerichtete Strukturreformen und Konsolidierungsmaßnahmen unterlegt wird. Ebenso sorgt die Einhaltung dieser Regel für Generationengerechtigkeit und Zukunftsvorsorge, denn sie stellt sicher, dass Spielräume für notwendige Aufgaben und Ausgaben nicht nur gegenwärtig, sondern auch in der Zukunft nicht weiter eingeengt werden. Eine vorausschauende Anwendung der Schuldenregel, wie in Abbildung 3 dargestellt, müsste die Entwicklung der demografieabhängigen Ausgaben antizipieren und durch rechtzeitigen Abbau der Schuldenlast steigende Belastungen abfedern. Entsprechende Anpassungspfade bedeuten für das fiskalisch ungünstige Szenario T- einen stärkeren Abbau der Verschuldung als im Szenario T+.

Der Tragfähigkeitsbericht verdeutlicht in seinen Modellrechnungen die Dimension der in Zukunft noch zu erbringenden Anpassungsleistung der öffentlichen Haushalte an den demografischen Wandel. Frühzeitiges Handeln verringert den weiteren Anpassungsbedarf erheblich, erleichtert die Erwartungsbildung der Bürger und erhöht die Flexibilität des Staates für künftige Herausforderungen. Eine Schließung der Tragfähigkeitslücke durch zusätzliche öffentliche Einnahmen kann nach den Ergebnissen der Studie den effektiven Konsolidierungsbedarf sogar vergrößern, wenn sie ungünstige Rückwirkungen auf Beschäftigung und Wachstum auslöst.

2.3 Einflussfaktoren der Tragfähigkeit

Durch den differenzierten Vergleich der beiden Varianten T+ und T- (s. a. Abbildung 4) wird sichtbar, welche zentralen Einflussfaktoren die Dynamik der öffentlichen Ausgaben und damit im Ergebnis die Schuldendynamik bestimmen. Größere Wirkungen haben die zukünftige Entwicklung der Lebenserwartung sowie das Ausmaß an – qualifizierter – Zuwanderung. Vor allem aber erweist sich die Arbeitsmarktsituation für die Bewältigung der demografisch bedingten Tragfähigkeitsrisiken als sehr bedeutsam.

Abbildung eines Diagramms zur aggregierten Ausgabenquote

Höhere Geburtenraten entfalten Wirkung verzögert

Langfristig dämpfen oder auf Dauer sogar verhindern lässt sich die absehbare Alterung der Gesellschaft, wenn die Geburtenzahlen in Deutschland wieder dauerhaft steigen. Nach der langen Phase ausdünnender Nachfolgegenerationen würde sich die Wirkung einer höheren Geburtenrate erst langsam entfalten. Ein starker und rascher Anstieg der Geburtenraten, etwa auf das Niveau der USA (1,9) oder Frankreich (2,0), bedeutet zunächst zusätzliche öffentliche (Bildungs- und Betreuungs-) Ausgaben infolge der steigenden Zahl von Kindern. Ein Anstieg der Geburtenraten könnte aber im weiteren Zeitverlauf einen wesentlichen Beitrag zur Schließung der Tragfähigkeit leisten und über das Jahr 2060 hinaus wirken.

Produktivitätswachstum schlägt nur begrenzt auf Tragfähigkeitslücken durch

Für die Bewältigung der aus der demografischen Alterung resultierenden Tragfähigkeitsprobleme ist ein verstärktes Produktivitätswachstum rechnerisch wenig bedeutsam. Es ließe sowohl das BIP als auch die erfassten öffentlichen Ausgaben weitgehend im Gleichlauf steigen. In Relation zum BIP bliebe die projizierte Ausgabendynamik daher weitgehend unverändert.
Für den künftigen Lebensstandard der Bevölkerung hat die Entwicklung des BIP je Einwohner gleichwohl eine hohe Bedeutung. Auch kann die relative Einkommensentwicklung Deutschlands zu anderen Ländern erheblichen Einfluss auf Migrationsbewegungen haben. Diese Effekte stehen aber nicht im Fokus der Studie zur Entwicklung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.

Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und der Qualifikation

Günstige Effekte auf die fiskalische Tragfähigkeit können von einer weiter zunehmenden Erwerbsbeteiligung von Frauen ausgehen, auch wenn damit höhere öffentliche Ausgaben für die Betreuung von Kindern sowie für die Pflege älterer Angehöriger verbunden wären. Auch eine Verbesserung der Qualifikationsstruktur der Erwerbstätigen bewirkt ein stärkeres Wachstum von Arbeitsproduktivität und Löhnen. Ebenso könnte eine weitere Verlängerung der faktischen Lebensarbeitszeit die Tragfähigkeit deutlich verbessern.

Qualifizierte Zuwanderung hat erheblichen Einfluss

Höhere Netto-Zuwanderung wirkt sich vor allem dann günstig aus, wenn sie sich – unter der Voraussetzung einer günstigen Beschäftigungsentwicklung und einer raschen Integration der Zuwanderer in den Arbeitsmarkt – in Form dauerhaft höherer Wanderungssalden vollzieht (sogenannte Replacement Migration). Der Schub der weitgehend qualifizierten und aus EU-Ländern stammenden Zuwanderung in den vergangenen Jahren verlangsamt die projizierte Ausgabendynamik unter der Annahme, dass sich die demografischen Eigenschaften der Zuzügler nicht von denen der Wohnbevölkerung unterscheiden. Mit Eintritt in die Ruhestandsphase sorgt gleichwohl auch die von der Altersstruktur her relativ homogene Gruppe der Zuzügler für eine zusätzliche Ausgabendynamik.

Die Auswirkungen des aktuellen Zustroms an Flüchtlingen sind schon wegen Unsicherheiten bezüglich der Personenzahl, des kulturellen und beruflichen Hintergrunds, der Aufenthaltsdauer sowie der Entwicklung der politischen Situation in den Herkunftsländern derzeit nicht belastbar abzuschätzen. Für die Auswirkungen auf die Tragfähigkeit wären vor allem langfristige Effekte wie die Dauer des Aufenthalts in Deutschland und die Integration in den Arbeitsmarkt wichtig.

Im Unterschied zur arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung ergeben sich durch Flüchtlingsmigration zunächst Belastungen für die öffentliche Hand bei der Existenzsicherung und Unterbringung. Im Falle einer baldigen Rückkehr in die Heimatländer haben solche Ausgaben einen humanitären Charakter, der die öffentlichen Finanzen nicht dauerhaft beansprucht. Im Falle eines längerfristigen Verbleibs können diese Ausgaben und weitere öffentlich getragene Integrationskosten den Charakter einer Investition in Humanvermögen annehmen. Die Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte hängen von der Dauer des Integrationsprozesses und den auf dem Arbeitsmarkt einsetzbaren Qualifikationen ab. Die Kosten eines verzögerten Handelns bei der Qualifizierung und Integration sind dabei erheblich. Erst nach erfolgreicher Arbeitsaufnahme tragen Zuwanderer durch Steuern und Abgaben zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bei.

3 Demografischer Wandel bleibt zentrale fiskalische Herausforderung

Obwohl die aktuellen Projektionen hinsichtlich der Tragfähigkeitslücke ähnliche Ergebnisse zeigen wie der vorangehende Tragfähigkeitsbericht des Jahres 2011, ist die Ausgangslage der öffentlichen Finanzen sowie die Beschäftigungssituation auf dem Arbeitsmarkt deutlich günstiger als damals. Die konsequente Sanierung des Bundeshaushalts zu einem erstmals seit 1969 ohne Neuverschuldung auskommenden, ausgeglichenen Haushalt hat zur erheblichen Verbesserung der Ausgangslage beigetragen.

Abbildung eines Diagramms zur Verschuldungsdynamik der Tragfähigkeitsberichte

Im Vergleich der Szenarien der bisher erstellten Tragfähigkeitsberichte zeigen sich Verbesserungen anhand der langfristig zu erwartenden Schuldenstände. Beispielsweise würde eine Schuldenstandsquote von 75 % des BIP in der Variante T- des Tragfähigkeitsberichts aus dem Jahre 2011 ohne gegensteuernde Maßnahmen bereits im Jahr 2023 wieder erreicht, während er nach aktuellen Szenarien erst im Jahr 2036 eintreten würde. Dieser Zeitgewinn erleichtert die Vorbereitung auf die Folgen des demografischen Wandels.

Zusammenfassend sind die aus dem demografischen Wandel resultierenden Tragfähigkeitsrisiken für die öffentlichen Finanzen nach wie vor erheblich und erfordern entschlossenes Handeln. Die Fortschritte der vergangenen Jahre zeigen gleichwohl, dass sich nachhaltige Haushaltskonsolidierung und frühzeitig eingeleitete Reformen der sozialen Sicherungssysteme lohnen, um die Risiken für nachfolgende Generationen zu begrenzen. Die Einhaltung der Schuldenbremse durch Bund und Länder liefert hierfür einen wesentlichen Beitrag.

Die bereits erfolgte Zuwanderung von ausländischen Arbeitssuchenden und eine optimistische Erwartung über qualifizierte Arbeitskräftezuwanderung tragen ebenfalls wesentlich zu diesen günstigeren Perspektiven bei. Inwieweit auch die Immigration der jetzt als Flüchtlinge ankommenden Menschen Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen haben wird, ist derzeit noch nicht abzuschätzen. Der Anpassungsprozess hängt von der Dauer der Integration und den auf dem Arbeitsmarkt einsetzbaren Qualifikationen der bleibenden Flüchtlinge ab.

Reformen können spürbar zur Verminderung der Tragfähigkeitslücke beitragen. Zu nennen sind insbesondere Elemente wie die Einführung des „Nachhaltigkeitsfaktors“ oder die Heraufsetzung der Regelaltersgrenze im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung, die analogen Reformen der Beamtenversorgung, aber auch Reformen zur Stärkung des Wettbewerbs im Gesundheitswesen. Dagegen haben die jüngsten Gesetzesänderungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung und bei der sozialen Pflegeversicherung tendenziell ungünstige Tragfähigkeitseffekte ausgelöst.

Die gegenwärtige Entwicklung belegt zudem eindrucksvoll, wie wichtig die finanzpolitische Vorsorge für Herausforderungen der Gegenwart und Zukunft ist. Es bleibt zugleich die Erkenntnis, dass ein Aufschieben von Reformen zur Sicherung solider Staatsfinanzen unweigerlich zu einem weiteren Anwachsen der Probleme führen wird.

Fußnoten

1 Werding, Martin (2016), Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Modellrechnungen bis 2060, Köln.

2 Mittlerweile vorliegende Ist-Ergebnisse sowie Aktualisierungen der Kurzfristprognosen zur Gesamtwirtschaft und Finanzplanung haben nach Prüfung im Rahmen des Forschungsauftrags vernachlässigbare Auswirkungen auf die Langfristergebnisse der Modellrechnungen.

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