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21.03.2016

Monatsbericht

Er­geb­nis­se des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs 2015

  • Der bundesstaatliche Finanzausgleich hat auch im Jahr 2015 dazu beigetragen, alle Länder finanziell in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen.

  • Das Umverteilungsvolumen des horizontalen Umsatzsteuervorwegausgleichs, der ersten Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, stieg von 7,8 Mrd. im Jahr 2014 auf 7,9 Mrd. € im Jahr 2015 (1,3 %) moderat an. Bemessungsgrundlage für den Umsatzsteuervorwegausgleich sind die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und den Ländersteuern.

  • Das Umverteilungsvolumen des Länderfinanzausgleichs, der zweiten Umverteilungsstufe des Ausgleichssystems, stieg 2015 gegenüber 2014 um 0,6 Mrd. € auf 9,6 Mrd. € an.

  • Das Volumen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hat im abgelaufenen Jahr um 0,3 Mrd. € auf nunmehr 3,8 Mrd. € zugelegt. Bemessungsgrundlage für den Länderfinanzausgleich und die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen ist die jeweilige Finanzkraft der Länder, die neben den obengenannten Steuereinnahmen und den in der ersten Stufe berechneten Umsatzsteueranteilen auch weitere finanzkraftrelevante Einnahmen der Länder sowie einen Anteil der Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände berücksichtigt.

1 Bundesstaatlicher Finanzausgleich

Der bundesstaatliche Finanzausgleich regelt die Verteilung der gesamtstaatlichen Einnahmen auf Bund und Länder. Seine Grundzüge sind im Grundgesetz (GG) in den Artikeln 106 und 107 festgelegt. Die nähere Ausgestaltung erfolgt durch die grundgesetzliche Zuordnung einzelner Steuerarten auf Bund und Länder (Art. 106 GG) und die Aufteilung der Gemeinschaftsteuern. Die horizontale Verteilung des Länderanteils wird durch das vom Bund mit Zustimmung des Bundesrates erlassene Zerlegungsgesetz näher konkretisiert. Die Umverteilung zwischen den Ländern und weitere Zuweisungen des Bundes erfolgen nach den Vorgaben des ebenfalls vom Bund mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen Finanzausgleichsgesetzes (FAG) unter Berücksichtigung der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen und des abstrakt gehaltenen Maßstäbegesetzes (MaßstG). MaßstG und FAG sind zunächst bis Ende 2019 befristet. Über eine Fortführung wird zwischen Bund und Ländern derzeit verhandelt.

Wichtigste grundgesetzliche Vorgabe für den bundesstaatlichen Finanzausgleich ist die Abstimmung der Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder aufeinander, sodass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird (vergleiche Art. 106 Absatz 3 GG). Der Bund und alle Länder müssen nach dem Finanzausgleich in der Lage sein, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben im gesamtstaatlichen Interesse zu erfüllen. Die zu diesem Zweck im Ausgleichsjahr 2015 vorgenommene Verteilung von Steuereinnahmen zwischen den Ländern sowie die zusätzlich vom Bund an die Länder geleisteten Zuweisungen werden im Folgenden auf der Grundlage der Regelungen des FAG dargestellt und erläutert.

Das FAG regelt insbesondere die Verteilung von Einnahmen aus der Umsatzsteuer auf den Bund und die Länder. Hierfür sieht es eine Stufenfolge vor: Umsatzsteuervorwegausgleich, Länderfinanzausgleich im engeren Sinne (i. e. S.) und allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. Die drei Stufen zusammengenommen machen den Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne aus. Die Wirkung der einzelnen Stufen ist nicht notwendigerweise gleichgerichtet. So wurden einige Länder, die im Umsatzsteuervorwegausgleich Zahlungen zu leisten hatten, im weiteren Verlauf Zahlungsempfänger des Länderfinanzausgleichs (i. e. S.) und erhielten Bundesergänzungszuweisungen. Im Interesse einer anhand des FAG nachvollziehbaren, gleichzeitig aber verständlichen Darstellung der Ausgleichsergebnisse im Ausgleichsjahr 2015 beschränken sich die folgenden Textabschnitte im Wesentlichen auf eine Darstellung der drei beschriebenen Ausgleichsstufen. Die Durchführung der Finanzausgleichszahlungen erfolgt dagegen in nur einem Abrechnungsschritt.

1.1 Umsatzsteuervorwegausgleich unter den Ländern

Im Rahmen dieser ersten Stufe des Ausgleichssystems wird der Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen – rund 46 % im Jahr 2015, den Rest erhalten Bund und Gemeinden – den einzelnen Ländern zugeordnet. Dabei werden jenen Ländern vorab bis zu 25 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer als sogenannte Ergänzungsanteile zugerechnet, deren Aufkommen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unterhalb des bundesweiten Durchschnitts liegt. Die Höhe der Ergänzungsanteile wird über einen progressiven Tarif festgelegt und hängt davon ab, wie stark die Steuereinnahmen je Einwohner eines Landes die bundesweit durchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner unterschreiten. Der nach dem so geleisteten Vorwegausgleich verbleibende Länderanteil an der Umsatzsteuer – mindestens 75 % – wird anschließend nach der Einwohnerzahl gleichmäßig auf alle Länder verteilt. Die Zeile „Umsatzsteuerausgleich“ in Tabelle 1 stellt den Differenzbetrag zwischen den Steuereinnahmen der Länder und einer fiktiven Verteilung der Umsatzsteuer ausschließlich nach der Einwohnerzahl dar.

1.2 Länderfinanzausgleich

Der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) bildet die zweite Stufe des Ausgleichssystems. Ausgleichsrelevant sind dabei insbesondere die Einnahmen der Länder einschließlich der bergrechtlichen Förderabgabe sowie der in der ersten Umverteilungsstufe berechneten Umsatzsteueranteile und der Steuereinnahmen der jeweils im Land befindlichen Gemeinden (anteilig zu 64 %), ausgedrückt in der Finanzkraftmesszahl. Die Finanzkraftmesszahl spiegelt die Einnahmesituation eines Landes vor dem Finanzausgleich (i. e. S.) wider.

Tabelle 1: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2015

NW

BY

BW

NI

HE

SN

RP

ST

SH

Steuern der Länder vor Umsatzsteuerausgleich (je Einwohner in % des Durchschnitts)

96,9130,5116,584,9119,457,591,654,693,1

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und vollständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. €

-2 083-2 082-1 760721-9992 332-1041 396-149

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (vor Finanzausgleich)

96,8118,2109,997,1112,588,995,588,495,5

Ausgleichsbeiträge und -zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. €

1 021-5 449-2 313418-1 7201 023349597248

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (nach Finanzausgleich)

98,4106,5104,198,5104,995,897,995,697,8

Allgemeine BEZ in Mio. €

544--220-427189245134

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

99,3106,5104,199,3104,998,799,198,699,1

TH

BB

MV

SL

BE

HH

HB

Insgesamt

Steuern der Länder vor Umsatzsteuerausgleich  (je Einwohner in % des Durchschnitts)

55,269,15775,897,2155,887,9-

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und vollständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. €

1 327913934250-433-28926±7 899

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (vor Finanzausgleich)

88,390,987,492,770102,772,5-

Ausgleichsbeiträge und -zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. €

5814954731523 613-112626±9 595

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (nach Finanzausgleich)

95,696,495,496,990,9101,491,5-

Allgemeine BEZ in Mio. €

238220190731 149-2033 832

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts1 (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

98,698,898,698,997,6101,497,7-
1Genauer: in % der Ausgleichsmesszahl.
Grundlage: Vorläufige Jahresrechnung 2015.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen.

Dieser Wert wird der in § 6 Absatz 2 FAG definierten Ausgleichsmesszahl gegenübergestellt und mit ihr verglichen. Zur Berechnung der Ausgleichsmesszahl wird zunächst vom Grundsatz eines gleichen Finanzbedarfs je Einwohner in allen Ländern ausgegangen. Abweichend hiervon ergibt sich für die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen aus ihrer strukturellen Eigenart ein höherer Finanzbedarf je Einwohner als in den Flächenländern. Die Abbildung dieses höheren Finanzbedarfs erfolgt durch die rechnerische Erhöhung der Einwohnerzahl der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich auf 135 % (Einwohnergewichtung) des tatsächlichen Wertes. Ein leicht höherer Finanzbedarf je Einwohner besteht auch in den drei besonders dünn besiedelten Flächenländern Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Deshalb wird ihre Einwohnerzahl bei der Berechnung der Ausgleichsmesszahl auf der Gemeindeebene mit 102 %, 103 % beziehungsweise 105 % gewichtet. Die Ermittlung der Ausgleichsmesszahl erfolgt sodann auf der Grundlage der gewichteten Einwohnerzahlen und dient der Berechnung von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen.

Ausgleichszuweisungen erhalten im Länderfinanzausgleich diejenigen Länder, deren Finanzkraftmesszahl im Ausgleichsjahr unterhalb ihrer Ausgleichsmesszahl liegt. Ausgleichsbeiträge zahlen dagegen diejenigen Länder, deren Finanzkraftmesszahl im Ausgleichsjahr oberhalb ihrer Ausgleichsmesszahl liegt. Die genaue Höhe der Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge hängt davon ab, wie weit sich ihre jeweilige Finanzkraftmesszahl von ihrer jeweiligen Ausgleichsmesszahl unterscheidet. Durch die Ausgleichszuweisungen wird die bestehende Differenz auf der Basis eines progressiven Ausgleichstarifs anteilig geschlossen. Die Regelungen sind im Einzelnen so ausgestaltet, dass die Finanzkraftreihenfolge der Länder durch den Länderfinanzausgleich nicht geändert wird.

1.3 Bundesergänzungszuweisungen

Die dritte Stufe des Ausgleichssystems bilden die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Als Zuweisungen des Bundes dienen sie der ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Empfängerländer. Durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen wird bei ausgleichsberechtigten Ländern eine nach dem Länderfinanzausgleich (i. e. S.) gegebenenfalls verbleibende Differenz zur Ausgleichsmesszahl weiter verringert: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten Länder, deren Finanzkraftmesszahl nach den unter 1.1 und 1.2 beschriebenen Verteilungsstufen des FAG weiterhin unter 99,5 % ihrer Ausgleichsmesszahl liegt. Diese Lücke wird zu 77,5 % aufgefüllt.

Neben den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sieht das FAG auch Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen vor. Sie zielen auf den Ausgleich besonderer, nur vorübergehend bestehender Finanzbedarfe bestimmter Länder. Dazu gehören die Zuweisungen zur Schließung der Infrastrukturlücke, struktureller Arbeitslosigkeit und wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung. Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind unabhängig von den aktuellen Finanzkraftverhältnissen der Höhe nach im FAG festgeschrieben.

2 Ergebnisse 2015

Die vorläufige Jahresrechnung 2015 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich liegt nunmehr vor. Danach sind die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und den Landessteuern, die zusammen die Bemessungsgrundlage für die horizontale Umsatzsteuerverteilung bilden, im Jahr 2015 im Vergleich zum Vorjahr mit 6,3 % wiederum deutlich gestiegen. Der Anstieg betrug in den ostdeutschen Ländern durchschnittlich 10,4 % (Spanne zwischen 7,6 % und 11,3 %) und war deutlich höher als in den westdeutschen Ländern mit durchschnittlich 5,8 % (Spanne zwischen 0,9 % und 13,7 %). Der wirtschaftliche Aufholprozess hat sich im Jahr 2015 in den ostdeutschen Ländern fortgesetzt.

Dennoch lag das einwohnerbezogene Aufkommen in den ostdeutschen Ländern auch im Jahr 2015 noch deutlich unterhalb des Länderdurchschnitts. Die Spanne reichte bei den ostdeutschen Flächenländern von 54,6 % des bundesweiten Durchschnitts in Sachsen-Anhalt (2014: 52,6 %) bis 69,1 % in Brandenburg (2014: 66,1 %). Auch Berlin lag mit 97,2 % (2014: 93,6 %) unter dem bundesweiten Länderdurchschnitt. Der relative Abstand zum Einnahmenniveau der steuerstarken westdeutschen Länder Hamburg (155,8 %; 2014: 155,9 %), Bayern (130,5 %; 2014: 129,7 %), Hessen (119,4 %; 2014: 122,4 %) und Baden-Württemberg (116,5 %; 2014: 117,5 %) ist nach wie vor beträchtlich.

Das Volumen des Umsatzsteuervorwegausgleichs belief sich im Jahr 2015 auf 7,9 Mrd. € (2014: 7,8 Mrd. €). Auch im Jahr 2015 erhielten acht Länder mehr und acht Länder weniger als ihren Einwohneranteil an der Umsatzsteuer. Weniger erhielten Nordrhein-Westfalen und Bayern mit jeweils rund 2,1 Mrd. €, Baden-Württemberg mit rund 1,8 Mrd. €, Hessen mit rund 1 Mrd. €, Berlin mit rund 0,4 Mrd. €, Hamburg mit rund 0,3 Mrd. €, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz mit jeweils rund 0,1 Mrd. €. Mehr als ihren Einwohneranteil erhielten Sachsen (2,3 Mrd. €), Sachsen-Anhalt (1,4 Mrd. €), Thüringen (1,3 Mrd. €), Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg (jeweils rund 0,9 Mrd. €), Niedersachsen (0,7 Mrd. €), das Saarland (0,2 Mrd. €) und Bremen (0,03 Mrd. €).

Im Länderfinanzausgleich (i. e. S.) betrug das Umverteilungsvolumen im vergangenen Jahr 9,6 Mrd. €, das sind 0,6 Mrd. € mehr als im Jahr 2014 bei einem gleichgebliebenen Anteil von 7,2 % an der Finanzkraft der vier Zahlerländer (Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg). Bei der Berechnung von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen wurden überproportionale Zuwächse bei den Steuereinnahmen Bayerns, Sachsens, Sachsen-Anhalts, Schleswig-Holsteins, Thüringens, Brandenburgs, Mecklenburg-Vorpommerns und Berlins zugunsten dieser Länder nur in verringerter Höhe in den Länderfinanzausgleich einbezogen („Prämienregelung“ des § 7 Absatz 3 FAG).

Im Ergebnis war Bayern erneut größtes Zahlerland mit knapp 5,4 Mrd. € (2014: 4,9 Mrd. €). Größtes Empfängerland war Berlin mit Ausgleichszuweisungen in Höhe von 3,6 Mrd. € (2014: 3,5 Mrd. €). Mit insgesamt 3,2 Mrd. € (2014: 3,1 Mrd. €) erhielten die ostdeutschen Flächenländer im abgelaufenen Jahr ebenfalls erhebliche Ausgleichszuweisungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs, sodass von den insgesamt 9,6 Mrd. € an Ausgleichsleistungen im Ergebnis 6,8 Mrd. € den ostdeutschen Ländern einschließlich Berlins zugute kamen. Dies entsprach einem Anteil von 71 % (2014: 74 %).

Das Volumen der vom Bund an die Länder gezahlten allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen stieg 2015 auf rund 3,8 Mrd. € an und übertraf damit das Vorjahresniveau um 0,3 Mrd. €. Größtes Empfängerland war auch hier Berlin mit 1,1 Mrd. €. Auf die ostdeutschen Flächenländer entfielen zusammen 1,3 Mrd. €. Einschließlich der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von zusammen 6,4 Mrd. € beliefen sich die Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2015 auf insgesamt 10,2 Mrd. €.

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