Navigation und Service

19.08.2016

Monatsbericht

Wei­ter­ent­wick­lung der Bun­des­an­stalt für Fi­nanz­markt­sta­bi­li­sie­rung

  • Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf zur Neuordnung der Aufgaben der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) beschlossen, der ihre Auflösung in ihrer heutigen Form mit den Aufgabenbereichen Verwaltung des Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) und Abwicklungsbehörde bis zum Jahr 2018 vorsieht.
  • Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) soll zukünftig die nationale Abwicklungsbehörde werden und zu diesem Zweck auch die in diesem Bereich bislang bei der FMSA tätigen Mitarbeiter übernehmen.
  • Die Aufgaben aus der Verwaltung des FMS beschränken sich seit dessen Schließung für neue Maßnahmen zum 31. Dezember 2015 im Wesentlichen auf die Verwaltung der noch bestehenden Beteiligungen und der Aufsicht über die Abwicklungsanstalten. Diese Aufgaben einschließlich der entsprechenden Beschäftigten der FMSA soll künftig die Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH (Finanzagentur) übernehmen.

1 Einleitung

Die Bundesregierung hat am 20. Juli 2016 den Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung der Aufgaben der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSANeuOG) beschlossen. Kern dieses Gesetzentwurfs ist eine grundlegende Neuorganisation der bislang von der FMSA wahrgenommenen Aufgaben. Im Ergebnis sieht der Entwurf vor, dass die FMSA ab dem 1. Januar 2018 nicht mehr in ihrer heutigen Form existiert. Stattdessen werden die Aufgaben, welche die FMSA heute wahrnimmt, auf die Finanzagentur einerseits und die BaFin andererseits verteilt.

Die FMSA ist 2008 als Reaktion auf die Finanzkrise gegründet worden. Sie verwaltet den Finanzmarktstabilisierungsfonds, der in der Spitze mit einem Etat von 480 Mrd. zur Stabilisierung der Finanzmärkte ausgestattet war. Banken in Schieflage, wie die Hypo Real Estate, die WestLB oder die Commerzbank wurden mit Mitteln des FMS stabilisiert. Seit dieser Zeit ist der gesetzliche Rahmen der Finanzmarktstabilisierung in Deutschland und Europa tiefgreifend verändert und weiterentwickelt worden. Die Bankenabwicklungen sollen nicht vom Steuerzahler, sondern von den Eigentümern und Gläubigern der betroffenen Banken sowie von dem aus Beiträgen der Banken finanzierten Abwicklungsfonds getragen werden Mit dieser Entwicklung ging auch eine stetige Erweiterung des Aufgabenspektrums der FMSA einher. So ist sie insbesondere seit 2015 Abwicklungsbehörde im Sinne des damals neu geschaffenen Sanierungs- und Abwicklungsgesetzes. Materiell-rechtlich ist die Entwicklung von der staatlichen Stützung von Banken hin zur Finanzierung der Abwicklung von Banken durch Eigentümer, Gläubiger und Banken mit Auslaufen der Antragsfrist für neue Maßnahmen des FMS zum 31. Dezember 2015 einerseits und die Errichtung des europäischen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism (SRM)) zum 1. Januar 2016 andererseits weitgehend abgeschlossen. Mit der nun vorgeschlagenen Neuorganisation der Aufgaben der FMSA soll dem auch organisatorisch Rechnung getragen werden. Die Aufgaben aus der Verwaltung des FMS, die sich nach Schließung des FMS für Neumaßnahmen zum 31. Dezember 2015 im Wesentlichen auf die Verwaltung der noch ausstehenden Maßnahmen beschränken, sollen mitsamt der in diesem Bereich bei der FMSA beschäftigten Mitarbeiter in die Finanzagentur integriert werden. Die Aufgabe als Abwicklungsbehörde einschließlich der betroffenen Mitarbeiter wird auf die BaFin übertragen.

2 Status quo: Die zwei Aufgabenbereiche der FMSA

2.1 Die Verwaltung des FMS

Am 17. Oktober 2008 trat das Finanzmarktstabilisierungsgesetz in Kraft, die FMSA wurde – zunächst als unselbstständige Anstalt bei der Deutschen Bundesbank – gegründet. Mit einem Team aus fünf eigenen Mitarbeitern und 20 Mitarbeitern der Deutschen Bundesbank nahm die FMSA die Arbeit auf. In der Folge stützte der FMS eine Reihe deutscher Banken mit Kapital- oder Liquiditätshilfe. Von den verfügbaren Ermächtigungsrahmen wurden in der Spitze 168 Mrd. € an Liquiditätsgarantien und 29,4 Mrd. € an Kapitalhilfen eingesetzt. Die Liquiditätsgarantien wurden inzwischen vollständig wieder zurückgeführt. Keine dieser Garantien ist ausgefallen. Auch die Kapitalhilfen wurden bereits in erheblichem Umfang wieder zurückgeführt. Hier stehen derzeit noch 14,6 Mrd. € aus.

Als weiteres Stabilisierungsinstrument trat im Jahr 2009 die bundesrechtliche Abwicklungsanstalt hinzu. Die FMSA konnte nun Abwicklungsanstalten gründen, die Risikopositionen und nicht strategienotwendige Geschäftsbereiche von Banken übernehmen. Zweck der Abwicklungsanstalten ist es, die übernommenen Risikopositionen möglichst wertschonend abzubauen. Die FMSA machte von diesem Instrument zweimal Gebrauch. 2009 gründete sie die Erste Abwicklungsanstalt (EAA), die in mehreren Schritten in großem Umfang Risikopositionen der WestLB übernahm. Im Jahr 2010 wurde zudem die FMS Wertmanagement (FMS-WM) gegründet, die Risikopositionen der HRE-Gruppe übernahm. Neben ihrer Zuständigkeit für die Errichtung von Abwicklungsanstalten ist die FMSA auch für deren Überwachung verantwortlich. Die im Statut normierten Rechte gegenüber Vorstand und Verwaltungsrat räumen der FMSA die Möglichkeit ein, in gebotenen Fällen Maßnahmen zu ergreifen, um die Geschäftsfähigkeit der Abwicklungsanstalt im Einklang mit Gesetz und Statut zu halten.

Seit dem 31. Dezember 2015 ist die Antragsfrist für neue Maßnahmen des FMS ausgelaufen und er steht nicht mehr für neue Maßnahmen zur Verfügung. Die Aufgaben der FMSA in diesem Bereich beschränken sich daher nunmehr auf die Verwaltung der noch ausstehenden Maßnahmen. Dies umfasst zum einen die Verwaltung der bestehenden Minderheitsbeteiligungen des FMS an der Commerzbank und der pbb Deutsche Pfandbriefbank sowie der stillen Einlage bei der Portigon AG und zum anderen die Aufsicht über die Abwicklungsanstalten EAA und FMS-WM.

Tabelle 1: Historischer Überblick über die Maßnahmen des FMS
Maßnahmestand: 30. April 2016, in Mrd.
 Nominalvolumen 
Institute

EU-Beihilfe

­element

Übertragungs

­zeitpunkt

 31.12.201030.06.201131.12.201130.06.2012

31.12.2012

FMS-WM116,2174,1 174,3160,5160,7151,4136,9
EAA Erstbefüllung23,477,5 63,857,1514642
EAA Gesamt (inklusive Nachbefüllung)3       143,3

Zahlungen aus Verlustausgleichsverpflichtung (kumuliert)

FMS-WM   0,0    0,00,00,02,0
Kapitalmaßnahmen (§ 7 FMStFG)

Genutztes Volumen

Institute

Maximal genutztes

Volumen4

31.12.2008

31.12.200931.12.201030.06.201131.12.201130.06.2012

31.12.2012

Aareal Bank0,50,00,50,40,30,30,30,3
Commerzbank18,28,218,218,26,76,76,76,7
HRE Gruppe69,80,06,37,77,79,89,89,8
Portigon (ehemals WestLB)3,00,00,73,03,03,03,02,0
Gruppe29,48,225,729,317,719,819,818,8
Garantien (§ 6 FMStFG) 

Genutztes Volumen 

Institute

Maximal genutztes

Volumen4

31.12.2008

31.12.200931.12.201030.06.201131.12.201130.06.2012

31.12.2012

HRE/FMS-WM124,016,995,015,00,00,00,00,0
HSH Nordbank24,07,017,09,06,06,03,00,0
IKB10,00,07,09,78,67,34,30,0
SdB6,70,06,75,45,44,42,22,2
BayernLB5,00,05,04,72,82,80,00,0
Commerzbank5,00,05,05,05,05,00,00,0
Aareal Bank4,00,02,04,02,01,20,00,0
DüsselHyp2,50,02,52,42,41,51,51,5
CorealCredit0,50,00,50,40,00,00,00,0
Gruppe168,023,9140,755,632,228,211,03,7
Risikoübernahme (§ 8 FMStFG)

Genutztes Volumen

Institute

Maximal genutztes

Volumen4

 06.10.200931.12.201030.06.201131.12.201130.06.2012

31.12.2012

Portigon (ehemals WestLB)5 5,9 5,90,00,00,00,00,0
noch Tabelle 1: Historischer Überblick über die Maßnahmen des FMS
Maßnahmestand: 30. April 2016, in Mrd.
Nominalvolumen 
Institute

30.06.2013

31.12.2013

30.06.2014

31.12.2014

30.06.2015

31.12.2015

30.04.2016

FMS-WM1128,5119,1111,0103,094,787,686,3
EAA Erstbefüllung2n.v.n.v.n.v.n.v.n.v.n.v.n.v.
EAA Gesamt (inklusive Nachbefüllung)3116,397,692,086,167,463,165,3

Zahlungen aus Verlustausgleichsverpflichtung (kumuliert)

FMS-WM9,39,39,39,39,39,39,3
Kapitalmaßnahmen (§ 7 FMStFG)

Genutztes Volumen

Institute

30.06.2013

31.12.2013

30.06.2014

31.12.2014

30.06.2015

31.12.2015

30.04.2016

Aareal Bank0,30,30,30,00,00,00,0
Commerzbank5,15,15,15,15,15,15,1
HRE Gruppe69,89,89,89,89,88,87,6
Portigon (ehemals WestLB)2,02,02,02,02,02,02,0
Gruppe17,117,117,116,816,815,814,6

Garantien (§ 6 FMStFG) 

Genutztes Volumen 

Institute

30.06.2013

31.12.2013

30.06.2014

31.12.2014

30.06.2015

31.12.2015

30.04.2016

HRE/FMS-WM0,00,00,00,00,00,00,0
HSH Nordbank0,00,00,00,00,00,00,0
IKB0,00,00,00,00,00,00,0
SdB0,00,00,00,00,00,00,0
BayernLB0,00,00,00,00,00,00,0
Commerzbank0,00,00,00,00,00,00,0
Aareal Bank0,00,00,00,00,00,00,0
DüsselHyp1,10,00,00,00,00,00,0
CorealCredit0,00,00,00,00,00,00,0
Gruppe1,10,00,00,00,00,00,0

Risikoübernahme (§ 8 FMStFG)

Genutztes Volumen

Institute

30.06.2013

31.12.2013

30.06.2014

31.12.2014

30.06.2015

31.12.2015

30.04.2016

Portigon (ehemals WestLB)50,00,00,00,00,00,00,0
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
1 FMS-WM: Der historische Übertragungswert am 1.Oktober 2010 beträgt 174,1 Mrd. € (auf Basis Plan-Wechselkurse per 31. März 2010); alle weiteren Werte im Zeitverlauf werden auf Basis der Wechselkurse zum Referenztag des jeweils gültigen
2 EAA: Der historische Übertragungszeitpunkt ist der 31. Dezember 2009; alle Werte werden auf Basis von Wechselkursen per 31.Dezember 2009 dargestellt.
3 EAA Gesamt: Inklusive Nominalvolumen Bankbuch auf Basis Wechselkurse per 31. Dezember 2011 (34,1 Mrd. €) und Buchwert des Handelsbuchs auf Basis von Stichtagswechselkursen per 29. Februar 2016 (31,2 Mrd. €).
4 Maximaler Wert aus allen Monatsendwerten; Gesamt ist der maximale Monats-Gesamtwert, nicht die Summe der Maximalwerte.
5 Risikoübernahme vom 6. Oktober 2009 bis zum 30. November 2009.
6 Davon wirtschaftlich zuzurechnen (Werte in Mrd. €): HRE-Gruppe inklusive Zahlungen an Altaktionäre (2,7); Depfa (1,2); FMS Wertmanagement (3,7).
Quelle: Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung

2.2 Die nationale Abwicklungsbehörde

Bereits mit dem Restrukturierungsgesetz im Jahr 2010 wurden die ersten Schritte eingeleitet, die Kosten der Schieflage einer Bank künftig vom Steuerzahler auf die Banken zu verlagern. Im Kreditwesengesetz wurde das Instrument der Übertragungsanordnung eingeführt, das der BaFin die Möglichkeit gab, das Vermögen eines Kreditinstituts einschließlich seiner Verbindlichkeiten ganz oder teilweise auf einen Dritten, insbesondere auf ein speziell zu diesem Zweck gegründetes Brückeninstitut, zu übertragen. Zur Finanzierung dieser Maßnahme wurde der Restrukturierungsfonds eingerichtet, den die FMSA verwaltete und zu dem grundsätzlich alle deutschen Banken – abhängig von einer gewissen Mindestgröße – beitragsverpflichtet waren. Die FMSA hatte zudem die Aufgabe, Brückeninstitute zu gründen und zu verwalten.

Mit der europäischen Bankenabwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD)) und dem BRRD-Umsetzungsgesetz wurde 2014 dieses Abwicklungsinstrumentarium deutlich erweitert. Zentrale Neuerung war die Einführung des sogenannten Bail-in-Tools, mit dessen Hilfe vorrangig Eigentümer und Gläubiger an den Kosten der Abwicklung einer Bank beteiligt werden können. In diesem Zuge wurde die FMSA zur nationalen Abwicklungsbehörde ausgebaut. Zusätzlich zu den durch dieses Gesetz neu eingeführten Abwicklungsbefugnissen hat die FMSA auch die der BaFin im Restrukturierungsgesetz zugewiesenen Abwicklungsaufgaben übernommen. Aufgabe der FMSA ist in diesem Zusammenhang insbesondere die Konzipierung der Abwicklungsinstrumente, die Abwicklungsplanung, also die institutsindividuelle Vorbereitung der Abwicklung, sowie gegebenenfalls auch die Anwendung der Abwicklungsinstrumente. Seit dem Inkrafttreten des BRRD-Umsetzungsgesetzes zum 1. Januar 2015 hat die FMSA daher begonnen, umfangreiche Expertise und Kapazitäten in diesem Bereich aufzubauen. Hier konnte auch wesentlich auf die bereits vorhandenen Mitarbeiter der FMSA aus dem Bereich des FMS zurückgegriffen werden, von denen viele für eine Mitarbeit im Bereich „Nationale Abwicklungsbehörde“ gewonnen werden konnten. Auf diese Weise ist es der FMSA gelungen, in vergleichsweise kurzer Zeit eine schlagkräftige Abwicklungseinheit zu errichten.

Mit dem Inkrafttreten des einheitlichen Abwicklungsmechanismus am 1. Januar 2016 ist bereits der nächste Entwicklungsschritt des Abwicklungsregimes erfolgt. Die Zuständigkeit für die Abwicklung großer – d. h. solcher Banken, die von der Europäischen Zentralbank (EZB) beaufsichtigt werden, in Deutschland 21 Bankengruppen – und grenzüberschreitender Banken liegt nun bei einer zu diesem Zweck gegründeten europäischen Agentur, dem einheitlichen Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board (SRB)). Die FMSA ist allerdings auch bei diesen großen oder grenzüberschreitenden Instituten weiterhin involviert. So ist der SRB einerseits bei der Abwicklungsplanung und Erstellung von Abwicklungsentscheidungen auf die Zuarbeit der nationalen Abwicklungsbehörden angewiesen. Zum anderen kann der SRB nicht unmittelbar gegenüber Instituten tätig werden. Hier ist es Aufgabe der FMSA, Entscheidungen des SRB gegenüber deutschen Instituten umzusetzen. Die FMSA bleibt für alle anderen Institute zudem ausschließlich verantwortlich. Finanziert wird eine Abwicklung nunmehr durch eine europäische Bankenabgabe, die durch den SRB berechnet und in Deutschland von der FMSA erhoben wird. Sie löst die bisherige nationale Bankenabgabe ab und fließt in einen europäischen Topf, den sogenannten einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund (SRF)), dessen Mittel schrittweise vergemeinschaftet werden. Der Restrukturierungsfonds, der bislang durch die deutsche Bankenabgabe gespeist wurde, besteht allerdings zunächst weiter. Zwar kann er eine Abwicklung nicht mehr unmittelbar finanzieren, die bis zum Jahr 2014 erhobenen Mittel in Höhe von circa 2,2 Mrd. € können jedoch als Darlehen zur Finanzierung der Abwicklung eines deutschen Instituts an den SRF vergeben werden, solange dieser seine Zielausstattung noch nicht erreicht hat.

3 Die BaFin als Abwicklungsbehörde

Das FMSANeuOG sieht vor, dass der gesamte Abwicklungsbereich der FMSA einschließlich der in diesem Bereich tätigen Mitarbeiter der FMSA auf die BaFin übertragen wird. In der BaFin soll zu diesem Zweck der neue Geschäftsbereich „Abwicklung“ eingerichtet werden. Standort der mit der Abwicklungstätigkeit betrauten Organisationseinheit soll auch in der BaFin weiterhin Frankfurt am Main sein. Ziel des Gesetzes ist es, den bereits jetzt intensiven Informationsaustausch und die Zusammenarbeit von Aufsichts- und Abwicklungsbehörde weiter zu vereinfachen. Auf diese Weise kann dem Umstand noch besser Rechnung getragen werden, dass Entscheidungen der Abwicklungsbehörde – die den Gone Concern eines Instituts regelt – regelmäßig auch Auswirkungen auf den Going Concern eines Instituts haben, für den die BaFin als Aufsichtsbehörde zuständig ist und umgekehrt. Zudem werden die Entscheidungen in Krisensituationen auf nationaler Ebene unter einem Dach zusammengefasst, was Handlungsgeschwindigkeit und Schlagkraft erhöhen soll.

Die Abwicklungsbehörde soll in den neuen Geschäftsbereich „Abwicklung“ eingegliedert werden, der von einem zusätzlichen Exekutivdirektor oder einer zusätzlichen Exekutivdirektorin geleitet werden soll. Auf diese Weise wird den Anforderungen in Artikel 3 Absatz 3 der BRRD an die operative Unabhängigkeit der Abwicklungsfunktion von der Aufsichtsfunktion hinreichend Rechnung getragen. Durch die eigene Vertretung der Abwicklungsbehörde im Direktorium der BaFin wird eine starke Leitung der Abwicklungsbehörde geschaffen, die mit ausreichend Gewicht ausgestattet ist, um deutsche Interessen auch auf internationaler Ebene – insbesondere auch gegenüber dem SRB – zu vertreten. Gleichzeitig lässt diese Lösung es weiterhin zu, bestehende Synergien – insbesondere in den Querschnittsfunktionen – zu nutzen und das Zusammenwirken von Aufsichts- und Abwicklungsbehörde zu verbessern.

4 Der FMS bei der Finanzagentur

Gemessen an der Zahl der Beschäftigten hat der Abwicklungsbereich der FMSA in weniger als zwei Jahren den FMS-Bereich einge- und überholt. Während die Aufgaben der Abwicklungsbehörde rasant gewachsen sind, sind die Aufgaben im FMS-Bereich durch Schließung des FMS für neue Maßnahmen und Rückführung bestehender Maßnahmen in den vergangenen Jahren kontinuierlich zurückgegangen. Dieser Rückgang wird mit der Reduzierung oder Beendigung weiterer Maßnahmen auch zukünftig fortschreiten. Da die FMSA ohne den Abwicklungsbereich als kleine Behörde zurückbleiben würde, scheint es aus Effizienzgesichtspunkten und im Interesse der Personalstabilität geboten, die FMSA in eine größere Einheit zu integrieren.

Eine Eingliederung auch dieses verbleibenden Teils in die BaFin kommt angesichts potenzieller Interessenkonflikte zwischen Bankenaufsicht und Beteiligungsführung nicht in Betracht. Die Finanzagentur hingegen ist der naheliegende Partner der Verwaltung des FMS. Potenzielle Interessenkonflikte wie zur BaFin bestehen gegenüber der Finanzagentur nicht. Zudem ist die Finanzagentur mit Fragen des FMS vertraut, da sie bereits jetzt die Refinanzierung des FMS übernimmt und auch im interministeriellen Lenkungsausschuss – einem Gremium, das wesentliche Entscheidungen im Zusammenhang mit Stabilisierungsmaßnahmen nach dem Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung trifft – schon lange beratendes Mitglied ist. Der Fokus des FMS-Bereichs der FMSA wird sich zudem zukünftig immer stärker auf den wertmaximierenden Portfolioabbau der Abwicklungsanstalten konzentrieren. Hier wird die herausragende Expertise der Finanzagentur im Bereich des Schuldenmanagements verstärkt von Nutzen sein. In diesem Zusammenhang ist im Regierungsentwurf auch vorgesehen, dass die Finanzagentur künftig sukzessive die langfristige Euro-Refinanzierung der FMS-WM übernimmt. Diese finanziert sich derzeit noch direkt am Geld- beziehungsweise Kapitalmarkt. Obwohl der FMS bereits jetzt die Verbindlichkeiten der FMS-WM garantiert, ergibt sich auf diese Weise ein Einsparpotenzial im dreistelligen Millionenbereich, ohne dass die Haftung des Bundes ausgeweitet würde.

5 Ausblick

Das Gesetzgebungsverfahren soll noch in diesem Jahr abgeschlossen werden. Der Transformationsprozess ist in allen drei beteiligten Institutionen bereits angelaufen und wird sicherlich noch erheblichen Einsatz von allen Beteiligten verlangen. Bis in das Jahr 2018 werden alle beteiligten Institutionen neben ihren Kernaufgaben auch in nicht unerheblichem Umfang mit der Vorbereitung und Umsetzung der hier vorgeschlagenen Maßnahmen beschäftigt sein.

Nach Abschluss des Transformationsprozesses wird die mit dem Regierungsentwurf angestoßene Weiterentwicklung der FMSA dann eine nachhaltige Stärkung der beiden aufnehmenden Institutionen BaFin und Finanzagentur bewirken. Beide Institutionen werden von dem Zufluss an Mitarbeitern und entsprechendem Know-how nachhaltig profitieren. Gleichzeitig bieten sich den Mitarbeitern der FMSA durch diese Überführung langfristige Perspektiven, wodurch insbesondere auch die Stabilität der Aufgabenwahrnehmung gesichert wird.

Seite teilen und drucken