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07.12.2001

Gut­ach­ten: Nach­hal­tig­keit in der Fi­nanz­po­li­tik

In der öffentlichen Diskussion werden schon seit Längerem die Abkehr von einer kurzfristig orientierten Haushaltspolitik und die Hinwendung zu einer langfristig angelegten nachhaltigen Finanzpolitik gefordert. Dazu zwingen nicht nur das bereits erreichte hohe Niveau der Staatsverschuldung und die wachsenden Zinsausgaben. Sorge bereiten insbesondere die dramatisch zunehmenden Finanzierungslasten, die sich künftig aus der Überalterung der Bevölkerung für die öffentlichen Haushalte ergeben werden. In dem vorliegenden Gutachten wird untersucht, welche Ansätze es gibt, um die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik zu überprüfen, und welche haushaltspolitischen Möglichkeiten bestehen, sie in der Haushaltsplanung zu verankern.

Der Begriff der Nachhaltigkeit stammt ursprünglich aus der Umwelt- und Ressourcenökonomik. Im Rahmen der Finanzpolitik bedeutet Nachhaltigkeit, dass die haushaltspolitische Handlungsfähigkeit dauerhaft gesichert bleibt und die Finanzpolitik ihren Beitrag dazu leistet, die Grundlagen für eine wachsende Wirtschaft zu erhalten. Es stellt sich die Frage, ob die gegenwärtige Finanzpolitik diese Bedingungen erfüllt oder ob in Zukunft Finanzierungslücken auftreten, die durch Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen geschlossen werden müssen.

Es gibt verschiedene Indikatoren, um die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik zu überprüfen. Erste Einsichten vermittelt schon das jährliche Finanzierungsdefizit. Allerdings ist es als alleiniger Maßstab für die Beurteilung der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik ungeeignet, vor allem weil es seiner Natur nach zu kurzfristig angelegt und zudem auch manipulationsanfällig ist. Als Indikatoren für Nachhaltigkeit sind vor allem das Konzept der sog. "fiscal sustainability" der OECD und die Methode der Generationenbilanzierung entwickelt worden. Beide Ansätze basieren auf einer längerfristigen Projektion der Haushaltsentwicklung, weisen aber in ihrer Ausgestaltung erhebliche Unterschiede auf.

Beim OECD-Konzept wird die Entwicklung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben über einen bestimmten Zeitraum, beispielsweise über dreißig bis vierzig Jahre, betrachtet. Dabei wird grundsätzlich angenommen, dass die gegenwärtige Finanzpolitik fortgesetzt wird. Die Finanzpolitik ist nach diesem Ansatz nachhaltig, wenn ihre langfristige Beibehaltung zur Folge hat, dass die Schuldenstandsquote am Ende des Betrachtungszeitraums - trotz bevorstehender fiskalischer Mehrbelastungen - ihre heutige Höhe nicht übersteigt. Eine Finanzpolitik, welche diese Bedingungen bei langfristig zunehmenden Ausgaben oder sinkenden Einnahmen nicht einhält, ist dementsprechend nicht nachhaltig. Die sogenannte Nachhaltigkeitslücke zeigt an, in welchem Umfang der Haushalt konsolidiert werden muss, um die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik wieder herzustellen.

Berechnungen zeigen, dass in den meisten Staaten teilweise beträchtliche Nachhaltigkeitslücken bestehen. Dies weist auf einen erheblichen mittelfristigen Konsolidierungsbedarf in den öffentlichen Haushalten hin. Im Falle Deutschlands müssten zunächst auf mehrere Jahre lang Primärüberschüsse herbeigeführt und ein Abbau der staatlichen Schuldenstandsquoten erzielt werden, damit die bereits ab etwa dem Jahr 2010 zu erwartenden verschärften fiskalischen Belastungen aufgefangen werden können.

Allerdings ist bei der Interpretation der Ergebnisse Vorsicht geboten, da derartige Nachhaltigkeitsindikatoren verschiedene Probleme aufweisen. So ist die Prognose der Entwicklung von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben über einen längeren Zeitraum mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Problematisch ist auch, wie man die Fortsetzung der gegenwärtigen Finanzpolitik in den Projektionen definiert. Gleichwohl ist der Beirat der Auffassung, dass das OECD-Konzept einen wichtigen Beitrag zur Beurteilung der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik zu liefern vermag.

Das Konzept der Generationenbilanzierung erfasst ebenfalls die zukünftige Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben im Staatshaushalt. Der Analysezeitraum reicht dort sogar um ein Vielfaches über den im OECD-Konzept betrachteten Zeitraum hinaus. Charakteristisch für diesen Ansatz ist, dass Steuerzahlungen (einschließlich Sozialversicherungsabgaben) und öffentliche Ausgaben den einzelnen Generationen zugerechnet und die Nettosteuerzahlungen jeder Generation als Differenz zwischen ihren Steuerzahlungen und den empfangenen Leistungen ermittelt werden. Nachhaltigkeit liegt vor, wenn die Nettosteuerzahlungen aller Generationen ausreichen, die Verpflichtungen aus der Staatsschuld zu finanzieren. Auch dieses Konzept weist bei der empirischen Umsetzung auf beträchtliche Nachhaltigkeitslücken hin, die anhand zweier alternativer Indikatoren dargestellt werden. In der sog. basisjahrbezogenen Version gibt die Nachhaltigkeitslücke - ganz ähnlich dem OECD-Konzept - den gesamten Konsolidierungsbedarf an. In der sog. generationsbezogenen Version wird hingegen davon ausgegangen, dass nur die zukünftigen Generationen zur Deckung der Nachhaltigkeitslücke herangezogen werden.

Die Methode der Generationenbilanzierung wirft zusätzliche Probleme auf. Zunächst einmal ist die generationenspezifische Zurechnung von öffentlichen Ausgaben alles andere als einfach. Schon beim Kindergeld stellt sich beispielsweise die Frage, ob man es den Eltern oder den Kindern zurechnen sollte. Die generationenbezogene Version muss sich zudem den Vorwurf gefallen lassen, dass sie den Konsolidierungsbedarf, gravierend wie er ohnehin schon ist, noch zusätzlich dramatisiert, indem die Finanzpolitik trotz steigender Ausgaben und zunehmender Finanzierungslücken über einen sehr langen Zeitraum als konstant angenommen wird und das Schließen der Nachhaltigkeitslücke allein den zukünftigen Generationen aufgebürdet wird. Auch erscheint der außergewöhnlich lange Analysezeitraum als solcher mehr als problematisch. Auf Grund dieser Schwächen hält der Beirat den OECD-Ansatz insgesamt für das besser geeignete Instrument der Nachhaltigkeitsanalyse.

Bei allen Unterschieden weisen jedoch beide Ansätze auf die Existenz beträchtlicher Nachhaltigkeitslücken hin. Um diese Probleme im öffentlichen Bewusstsein deutlich zu machen und so die Chancen für eine langfristig orientierte Finanzpolitik zu verbessern, hält der Beirat regelmäßige Berichte zur Nachhaltigkeit der Finanzpolitik für erforderlich. Die Ergebnisse sollten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht und Bund und Länder verpflichtet werden, dazu Stellung zu nehmen.

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