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20.03.2013

Work­shop-Nach­le­se: Be­deu­tung qua­li­fi­zier­ter Zu­wan­de­rung für trag­fä­hi­ge Fi­nan­zen

Ein Workshop des Kieler Instituts für Weltwirtschaft und des Bundesfinanzministeriums am 20. März 2013 in Berlin beschäftigte sich mit der Frage, inwieweit qualifizierte Zuwanderung ein Lösungsbeitrag für die fiskalische Tragfähigkeit im demografischen Wandel sein kann.

Um die Folgen des demografischen Wandels für die öffentlichen Haushalte, die Sozialversicherungssysteme und für die Bürgerinnen und Bürger abzufedern, ist ein frühzeitiges Setzen geeigneter Weichenstellungen erforderlich. Vor diesem Hintergrund wurde im Rahmen einer Fachveranstaltung des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW) am 20. März 2013 im Bundesfinanzministerium die Frage erörtert, welchen Beitrag „qualifizierte Zuwanderung“ bei der Sicherung fiskalischer Tragfähigkeit im demografischen Wandel leisten kann.

Der Workshop mit hochrangigen Experten konnte einerseits grundlegende Zusammenhänge von Demografie, Wanderungsbewegungen und Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte identifizieren und andererseits konkrete politische Handlungsoptionen für die Gestaltung der Rahmenbedingungen in Deutschland aufzeigen. Die Themenstellung ordnet sich ein in die Demografiestrategie der Bundesregierung, die unter anderem das Ziel hat, die Grundlagen für nachhaltiges Wachstum und Wohlstand zu sichern und die Handlungsfähigkeit des Staates zu erhalten.

Der aktuelle Tragfähigkeitsbericht 2012 der Europäischen Kommission zeigt eindrucksvoll, dass die alterungsbedingten Kosten Deutschland in den kommenden Jahrzehnten massiv treffen werden. Strukturreformen zur Verbesserung der langfristigen Wachstumsperspektiven und zur Entlastung der Sozialsysteme, aber auch die strikte Einhaltung der Schuldenbremse müssen daher im Fokus stehen. Neben Reformen im Renten- und Gesundheitsbereich kommt der Sicherung der Arbeitskräftebasis, bspw. durch verbesserte Frauenerwerbstätigkeit und qualifizierte Zuwanderung, in Deutschland auf mittlere Sicht eine besondere Bedeutung zukommt. Das belegt auch der dritte Tragfähigkeitsbericht des Bundesfinanzministeriums.

Ein Blick in die Zukunft erlaubt eine Einschätzung darüber, wie sich die Altersstruktur Deutschlands und damit verbunden die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte unter verschiedenen Annahmen über die Zuwanderung ausländischer Fachkräfte entwickeln wird. So zeigen entsprechende Szenarienrechnungen (Prof. Dr. Werding, Ruhr-Uni Bochum), dass ein deutlicher Anstieg der Zuwanderung ab 2020 sowie eine Verbesserung der Alters- und Qualifikationsstruktur der Zuwanderer die Tragfähigkeitslücke der öffentlichen Haushalte signifikant senken kann.

Gezielte Zuwanderung von Hochqualifizierten und Fachkräften bietet für den Standort Deutschland - so der Tenor des Workshops - enorme Chancen im globalen Wettbewerb. Die Bundesregierung hat bereits zahlreiche Anstrengungen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für zugewanderte Arbeitskräfte unternommen und setzt dies nicht zuletzt im Rahmen ihrer Demografiestrategie fort. Zu nennen sind hier die Handlungsstränge „Sicherung der Fachkräftebasis“, „Ausländisches Arbeitskräftepotenzial erschließen“ und „Willkommenskultur“ der Strategie.

In der konkreten Analyse lassen sich Migrationsströme in Ansätzen sowohl durch sogenannte Push-Faktoren in den Herkunftsländern von Zuwanderern als auch durch Pull-Faktoren in den Zielländern erklären, so der Vertreter des IfW Kiel, Dr. Stöhr. Zu letzteren zählen eine mehr oder weniger restriktive Einwanderungspolitik, Einkommensdifferenzen im Vergleich zum Heimatland, aber auch bestehende Netzwerke im Zielland. Daneben beeinflussen weitere Selektionsfaktoren die Zahl und Zusammensetzung der Zuwanderer. Ein höheres Bildungsniveau trägt wesentlich zu einer positiven Migrationsentscheidung bei, Hochqualifizierte messen zentralen Faktoren wie gemeinsame Sprache, Distanz zum Heimatland oder dem Anteil Hochqualifizierter im Zielland eine sehr hohe Bedeutung zu. Diese Gruppen investieren strategisch in ihr Humankapital (Fertigkeiten und Sprachkenntnisse).

Wie der aktuelle OECD-Bericht „Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte: Deutschland“ zu Recht feststellt, haben sich die Perspektiven für (hochqualifizierte) Migranten in Deutschland durch Reformen wesentlich verbessert. Mit Blick auf die formalen Rahmenbedingungen in Deutschland war eine wesentliche Aussage des Workshops von IfW und BMF, dass das Land mit den Gesetzesnovellierungen 2005 und 2012 bereits jetzt mit vergleichsweise liberalen und zunehmend kohärenten Zuwanderungsregelungen im internationalen Wettbewerb gut aufgestellt ist.

Im universitären Bereich sind positive Anreizstrukturen aufgrund fehlender bzw. nur geringer Studiengebühren und einem zunehmend bilingualen Studium (Deutsch/Englisch) hervorzuheben.

Mit Blick auf den osteuropäischen Raum ist Deutschland durch geografische Nähe und gemeinsame Grenzen, verbreitete Deutschkenntnisse sowie über gewachsene Migrationsnetzwerke besonders bei Studierenden relevant, so Professor Dr. Danzer (LMU München). Dennoch ist die gesamte EU perspektivisch nur bedingt attraktiv für hochqualifizierte Zuwanderer aus Drittstaaten, ein Trend, dem Deutschland mit einer verstärkten langfristigen Integration ausländischer Studierender entgegenwirken könne.

In der weiteren Diskussion wurden von Prof. Dr. Bauer (RWI Essen) Ansatzpunkte für eine Erhöhung der qualifizierten Zuwanderung vor allem in einer besseren Vermittlung, in der Senkung von Sprachbarrieren sowie in der besseren Nutzung von Universitäten und Außenhandelskammern gesehen. Deutschland müsse seine Bemühungen erhöhen, sich nach außen als attraktives Wanderungsziel zu präsentieren; eine zielorientierte Vermittlung und Marketing im Ausland fehle nach wie vor.

Als Steuerungsinstrumente für eine gezielte Zuwanderung von Fachkräften böten sich zwei Säulen an: ein am Humankapital orientiertes System, das die langfristigen, demografisch bedingten Lücken auf dem Arbeitsmarkt schließt sowie eine arbeitsmarktgesteuerte Säule, die auf kurzfristig auftretende Engpässe reagieren kann. Dabei könnte - so insbesondere Stefan Sievert (Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung) - etwa ein Punktesystem nach dem Vorbild Kanadas oder Australiens durchaus eine positive Signalfunktion für potenziell interessierte Länder (Asien) ausüben und wäre prinzipiell auch bei geringen administrativen Kosten auf Deutschland übertragbar.

Ein Studium im Inland bietet einen einfachen Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. In der Diskussion wurde hervorgehoben, dass der Bereich der universitär gesteuerten Zuwanderung von Hochqualifizierten massiv ausbaufähig sei. Diese könnte bspw. gefördert werden durch verstärkte werbende Zusammenarbeit mit ausländischen Universitäten. Hinzu kommen erleichterte Berechtigungskriterien für den Aufenthaltsstatus von Studenten, berufsspezifische und allgemeine Sprachförderung, die weitere Internationalisierung der deutschen Universitäten sowie die proaktive Förderung des Bleibewillens ausländischer Studenten durch Karriereberatung. Auch erscheinen die Kriterien für ein Bleiberecht von Zuwanderern mit deutschem Hochschulabschluss und geringerem Einkommen noch verbesserungsfähig.

Mit Blick auf den spezifischen Fachkräftemangel in Deutschland wurde eine verbesserte Nutzung der Handelsbeziehungen (Zweigstellen der Außenhandelskammern, große Unternehmen im asiatischen Ausland) bei der Anwerbung von Hochqualifizierten hervorgehoben.

Zudem könne das Zusammenführen von Arbeitsnachfrage und -angebot durch zentrale Vermittlungsstellen und durch weitere Vereinfachung restriktiver Berufsverordnungen für ausländische Fachkräfte verbessert werden. In Berufen, die eine mittlere Qualifikation erfordern, sind weiterhin zahlreiche Angebotsengpässe durch verstärkte Anwerbung zu überwinden.

Nach den Erfahrungen mit dem kanadischen System sei in jedem Fall die Willkommens- und Integrationskultur deutlich zu stärken, um so die Bleibeanreize zu erhöhen und eine Niederlassung zu stärken. Als Beispiele wurden Brücken-, Qualifizierungs- und Mentorenprogramme (Kanada), das Hamburg Welcome Center, das AKZESS-Modell zur Verfahrensbeschleunigung (Sachsen), aber auch eine gezielte Sprachförderung von Kindern genannt.

Im Ergebnis konnte im Workshop Konsens darüber erzielt werden, dass für eine erfolgreiche deutsche Politik zur Fachkräftegewinnung im Ausland ein starker Fokus auf die Milderung der Sprachbarriere, ein aktives Marketing deutscher Rahmenbedingungen, ein gezieltes Anwerben von Fachkräften unter Nutzung der bestehenden Strukturen sowie die Stärkung der deutschen Willkommenskultur erforderlich sind.