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30.09.2014

Zu­kunft der EU-Fi­nan­zen

Bericht von einem Expertenworkshop des BMF

  • Im Juli 2014 hat das BMF einen Workshop zur Zukunft der EU-Finanzen ausgerichtet. Die geladenen Experten sollten die Vor- und Nachteile des Finanzierungssystems der EU herausarbeiten und Kriterien für eine Reform benennen.

  • Die Diskussionen zeigten, dass die Einnahmeseite des EU-Haushalts überwiegend gut funktioniert. Allerdings könnte das System noch vereinfacht werden. Reformpotenzial besteht vor allem auf der Ausgabeseite des EU-Haushalts. Hier müsse die begonnene Modernisierung der Ausgabestruktur fortgesetzt werden, indem die Ausgaben auf die Finanzierung europäischer öffentlicher Güter konzentriert werden.

  • Einem Zugeständnis größerer Finanzautonomie an die Union sind durch das europäische Primärrecht und das nationale Verfassungsrecht enge Grenzen gesetzt.
Gruppenfoto der Teilnehmer des Workshops zur Zukunft der EU-Finanzen
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

1 Einleitung

Am 10. Juli 2014 hat das BMF einen Workshop zur Zukunft der EU-Finanzen ausgerichtet. 15 Experten aus Think-Tanks, internationalen Organisationen, der Europäischen Zentralbank, Wirtschaftsforschungsinstituten und dem wissenschaftlichen Beirat des BMF diskutierten in vier Diskussionsrunden über die Zukunft des als Eigenmittelsystem bezeichneten Finanzierungssystems der Europäischen Union (EU).

Anlass für die Ausrichtung des Workshops war die Einsetzung der Hochrangigen Arbeitsgruppe Eigenmittel durch Europäisches Parlament, Rat und Kommission im Februar 2014. Die Gruppe soll bis zum Ende des Jahres 2016 die Funktionsfähigkeit des Finanzierungssystems der EU überprüfen und Möglichkeiten zur Reform vorschlagen. Sie besteht aus neun Mitgliedern, die von den beteiligten Institutionen benannt werden, und tagt unter dem Vorsitz von Mario Monti. Aus Deutschland wurde Prof. Dr. Clemens Fuest, Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim, vom Rat in die Gruppe entsandt. Die Kommission wird auf Basis des Berichts der Gruppe entscheiden, ob sie neue Rechtsetzungsinitiativen zur Reform des derzeitigen Eigenmittelsystems für angebracht hält.

Seit der letzten großen Reform der EU-Finanzen im Jahr 1988 sorgt die Ausgestaltung des Eigenmittelsystems für kontroverse Diskussionen. Damals führte der Rat eine ergänzende Einnahmequelle ein, die auf Beiträgen der Mitgliedstaaten basiert und deren Höhe sich nach der jeweiligen Wirtschaftskraft richtet. Schon mit der Einführung dieser neuen Einnahmekategorie wurden die Forderungen des Europäischen Parlaments lauter, die Union müsse von der Finanzierungsbereitschaft der Mitgliedstaaten unabhängiger werden, etwa durch die Einführung einer eigenen Steuer für die EU.

2 Hintergrund: Die Rolle des Eigenmittelsystems in den EU-Finanzen

Die EU wird derzeit von den Mitgliedstaaten über das sogenannte Eigenmittelsystem finanziert. Das Eigenmittelsystem stellt die Einnahmeseite des EU-Haushalts dar, der jährlich Ausgaben von etwa 140 Mrd. vorsieht. Der Begriff Eigenmittel bezeichnet Finanzmittel, die von den Mitgliedstaaten an die Union abgeführt werden. Das Eigenmittelsystem unterscheidet zwischen drei verschiedenen Eigenmittelarten: den Traditionellen Eigenmitteln, den Mehrwertsteuer-basierten Eigenmitteln (MwSt-Eigenmittel) und den Bruttonationaleinkommen-Eigenmitteln (BNE-Eigenmittel).

Die Traditionellen Eigenmittel umfassen im Wesentlichen Zölle und Zuckerabgaben. Sie werden von den Mitgliedstaaten direkt bei den Wirtschaftsbeteiligten erhoben und an die EU abgeführt. Die Traditionellen Eigenmittel haben aufgrund des Abbaus der Handelsschranken inzwischen nur noch einen geringen Anteil am gesamten Eigenmittelaufkommen. Im Jahr 2013 – dem aktuellsten Jahr, für den die EU einen Finanzbericht veröffentlicht hat – machten die Traditionellen Eigenmittel einen Anteil von 10 % an den gesamten Eigenmitteln aus. In einer ähnlichen Größenordnung tragen die MwSt-Eigenmittel zur Finanzierung des EU-Haushalts bei. Ihr Anteil an dem Eigenmittelaufkommen belief sich im Jahr 2013 ebenfalls auf rund 10 %. Die Höhe der von einem Land abzuführenden MwSt-Eigenmittel richtet sich nach einer nur zu diesem Zweck berechneten einheitlichen Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage. Der absolute Betrag der Eigenmittel-Abführungen eines Mitgliedstaats ergibt sich aus der Multiplikation dieser einheitlichen Bemessungsgrundlage mit einem festgelegten Abrufsatz. Die noch verbleibende Lücke zwischen den im EU-Haushalt veranschlagten Ausgaben und dem Aufkommen aus den Traditionellen Eigenmitteln und den MwSt-Eigenmitteln wird geschlossen, indem jedes Land gemäß seinem Anteil an den BNE der EU zur Deckung dieser Lücke beiträgt. Diese Beiträge werden als BNE-Eigenmittel bezeichnet. Sie sind mit einem Anteil von etwa 80 % des Eigenmittelaufkommens mittlerweile die bedeutendste Einnahmequelle der EU.

Die verschiedenen Eigenmittelarten, die Methoden zu ihrer Berechnung sowie der Schlüssel für die Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedstaaten sind im sogenannten Eigenmittelbeschluss der Union festgelegt. Änderungen des Eigenmittelbeschlusses können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 311 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nur einstimmig vornehmen. Anschließend müssen die Mitgliedstaaten die Änderungen ratifizieren. Das Europäische Parlament hat bei Änderungen des Eigenmittelbeschlusses ein Anhörungsrecht.

Tabelle 1: EU-Haushalt 2014 (Mittel für Zahlungen)
in Mrd. €

Ausgaben

Einnahmen

Mrd. €

11,44Forschung und Technologie
(Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung)
BNE-Eigenmittel99,77
50,95Strukturpolitik (Wirtschaftlicher, sozialer und teriitorialer Zusammenhalt)
56,5Agrarpolitik (Nachhaltiges Wachstum:  natürliche Ressourcen)
MwSt-Eigenmittel17,88
1,68Innenpolitik (Sicherheit und Unionsbürgschaft)
6,19Außenpolitik (Europa in der Welt)Traditionelle Eigenmittel 
8,4Verwaltung16,31
0,38Besondere Instrumente und Ausgleichszahlungen 
Sonstige Einnahmen1,55
135,5Gesamt135,5
Abweichung durch Rundung der Zahlen möglich.
Quelle: Europäische Kommission.

Die Eigenmittel dienen der Finanzierung des jährlichen Haushalts der Union. Die Struktur der Ausgabeseite des EU-Haushalts, d. h. die Verteilung der Ausgaben auf die verschiedenen Politikbereiche, wird von Rat und Europäischem Parlament alle sieben Jahre mit dem Beschluss über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) festgelegt. Der MFR enthält Obergrenzen für die Ausgaben in den verschiedenen Politikbereichen. Er ist dazu in verschiedene Rubriken und Teilrubriken unterteilt, die den einzelnen Politikbereichen der EU entsprechen. Bei der Aufstellung und Ausführung der jährlichen EU-Haushalte sind diese Obergrenzen einzuhalten. Im aktuellen Finanzrahmen entfällt jeweils mehr als ein Drittel der Ausgaben auf die Agrarpolitik und die Strukturpolitik, mit der Regionen mit einem unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen gefördert werden. Etwa 10 % der Ausgaben fließen in den Bereich Forschung und Entwicklung. Rund 5 % der Ausgaben stehen für die Außen- und Entwicklungspolitik der EU („Die EU als globaler Partner“) zur Verfügung, rund 1 % für die Innenpolitik (Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht). Auf die Verwaltungsausgaben entfallen rund 8 % der Ausgaben (Tabelle 1).

Für die Umsetzung der EU-Politiken erhalten die Mitgliedstaaten Zahlungen aus dem EU-Haushalt. Die Ausgaben der Union führen daher vor allem über die Struktur-, Agrar- und Forschungspolitik zu sogenannten Rückflüssen in die einzelnen Mitgliedstaaten. Zusammen mit den Eigenmittelabführungen bestimmen diese Rückflüsse die Nettoposition der Mitgliedstaaten gegenüber dem EU-Haushalt (die Nettopositionen für das Jahr 2013 sind in Abbildung 1 aufgeführt). Da die Nettopositionen von den Mitgliedstaaten oftmals als ungerecht empfunden werden, enthält das Eigenmittelsystem eine Reihe von Rabatten, durch die die Eigenmittelabführungen einzelner Mitgliedstaaten reduziert werden. Hierzu zählt u. a. der sogenannte Briten-Rabatt, den die damalige Premierministerin des Vereinigten Königreichs, Margaret Thatcher, verhandelt hat. Aber auch Deutschland, die Niederlande, Schweden, Dänemark und Österreich erhalten einen Rabatt.

Das Eigenmittelsystem arbeitet unter vielen Gesichtspunkten bereits erfolgreich. Kritiker weisen aber auf den hohen Verwaltungsaufwand hin, der vor allem mit der Berechnung der Rabatte und der Bemessungsgrundlage für die MwSt-Eigenmittel verbunden ist. Ein Hauptkritikpunkt, der auch immer wieder vom Europäischen Parlament und der Kommission vorgebracht wird, ist ein vermeintlich verzerrtes Anreizschema für die Mitgliedstaaten. Diese seien bei den Verhandlungen über den MFR und die jährlichen Haushalte bestrebt, die Netto-Rückflüsse aus dem EU-Haushalt zu maximieren. Für dieses Verhalten hat sich im Laufe der Jahre ein eigener Begriff etabliert: das „juste-retour“-Denken. Um sich unabhängiger von den Mitgliedstaaten zu machen, streben Europäisches Parlament und Kommission daher die Schaffung einer eigenen Finanzierungsquelle und ein größeres Mitspracherecht bei der Finanzierung der Union an.

Die Kommission hatte zuletzt im Jahr 2011 einen Vorschlag für eine Reform des Eigenmittelsystems vorgelegt.1 Der Vorschlag sah unter anderem vor, die MwSt-Eigenmittel abzuschaffen. Stattdessen sollten die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Mehrwertsteuer-Einnahmen direkt an die Kommission abführen („revenue-sharing“). Zusätzlich sollten die Eigenmittel um einen Teil der Einnahmen aus der geplanten Finanztransaktionsteuer ergänzt werden. Für einige Mitgliedstaaten hätte dies zusätzliche Belastungen und nicht akzeptable Verteilungswirkungen bedeutet. Der Vorschlag fand daher nicht die Zustimmung aller Mitgliedstaaten. Im Rahmen der Verhandlungen über den MFR 2014 - 2020 bestanden die Europäische Kommission und das Europäische Parlament darauf, die Diskussion über eine Reform des Eigenmittelsystems fortzuführen. Der Rat hat diesem Anliegen im Rahmen einer Gesamteinigung über den Finanzrahmen im Dezember 2013 zugestimmt.

Die Infografik zeigt die Nettosalden aller EU-Mitgliedsstaaten im Jahr 2013 (ausgenommen Verwaltungsausgaben und traditionelle Eigenmittel).

Die drei größten Nettozahler sind Schweden, Dänemark und Deutschland. Die drei größten Nettoempfänger sind Estland, Litauen und Ungarn.

Die Werte für alle EU-Mitgliedsstaaten können der nachfolgenden Tabelle entnommen werden (alle Angaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts).

 LandNettosalden
(in Prozent des Bruttoinlandsprodukts)

Schweden

-0,51

Dänemark

-0,49

Deutschland

-0,49

Vereinigtes Königreich

-0,46

Niederlande

-0,45

Belgien

-0,40

Österreich

-0,40

Frankreich

-0,40

Finnland

-0,31

Italien

-0,24

Luxemburg

-0,22

Irland

0,20

Kroatien

0,24

Zypern

0,25

Spanien

0,30

Slowenien

1,22

Malta

1,31

Slowakei

1,83

Tschechische Republik

2,44

Portugal

2,72

Griechenland

2,94

Rumänien

2,99

Polen

3,29

Lettland

3,44

Bulgarien

3,91

Estland

4,33

Litauen 

4,54

Ungarn

5,33

Quelle: Europäische Kommission

Stand: September 2014

Die Infografik zeigt die Nettosalden aller EU-Mitgliedsstaaten im Jahr 2013
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Workshop zur Zukunft der EU-Finanzen

Um die Arbeit der Hochrangigen Arbeitsgruppe wissenschaftlich zu begleiten, hat das BMF verschiedene Experten, darunter Prof. Dr. Clemens Fuest als Mitglied der Hochrangigen Arbeitsgruppe, zu einem Workshop eingeladen. Die Experten sollten unter anderem die Vor- und Nachteile des gegenwärtigen Eigenmittelsystems herausarbeiten und Kriterien für eine Reform vorschlagen. Ein weiteres Ziel des Workshops war es, die rechtlichen Grenzen und Möglichkeiten für ein größeres Mitspracherecht des Europäischen Parlaments bei den Einnahmen aufzuzeigen. Die Teilnehmer sollten zudem überlegen, wie es gelingen könne, die Struktur des EU-Haushalts so zu verändern, dass ein echter europäischer Mehrwert geschaffen wird.

3.1 Bewertung des Eigenmittelsystems und Kriterien für die Bewertung von Reformvorschlägen

Die Teilnehmer des Workshops wiesen darauf hin, dass es neben den bekannten Mängeln des Eigenmittelsystems, die vor allem in seiner Komplexität lägen, auch eine Reihe von Vorzügen gebe, die es bei einer Reform zu bewahren gelte. Große Einigkeit bestand darin, dass die größten Probleme des Finanzierungssystems vor allem auf der Ausgabeseite des EU-Haushalts zu finden seien. Ein isolierter Blick auf die Reform der Einnahmeseite sei daher problematisch. Allerdings ließen sich auf der Einnahmeseite durch die Abschaffung der MwSt-Eigenmittel und deren Ersatz durch die BNE-Eigenmittel rasch die Effizienz und Transparenz des Eigenmittelsystems steigern.

Zu den wesentlichen Vorzügen des Eigenmittelsystems zählten die Experten, dass es eine stabile und zuverlässige Finanzierung der Ausgaben der Europäischen Union gewährleiste. Die BNE-Eigenmittel als residuales Finanzierungselement trügen entscheidend zur Ausgabedisziplin bei. Da Ausgabenerhöhungen automatisch zu höheren Zahlungen von BNE-Eigenmitteln aus den Haushalten der Mitgliedstaaten führten, hätten vor allem die Regierungen der Nettozahler an den EU-Haushalt ein starkes Interesse, zusätzliche Ausgabewünsche zu begrenzen.

Ein weiterer Vorteil des bestehenden Eigenmittelsystems sei, dass es den Mitgliedstaaten erlaube, die Eigenmittel entsprechend der Wählerpräferenzen zu finanzieren. Zwischen den Mitgliedstaaten unterschieden sich die Vorstellungen darüber, welche Steuerarten zur Finanzierung der öffentlichen Ausgaben herangezogen werden sollten, teilweise deutlich. Solange die Eigenmittel zu einem großen Teil aus den nationalen Haushalten finanziert würden, könnten die Mitgliedstaaten frei über die innere Finanzierung der Eigenmittel entscheiden. Dieser Vorteil gehe verloren, wenn ein größerer Teil der Eigenmittel nach EU-weit einheitlichen Kriterien direkt bei den Unternehmen und Bürgern erhoben würde, wie dies bei den Traditionellen Eigenmitteln der Fall sei. Darüber hinaus unterstrichen mehrere Teilnehmer, dass die Rabatte dazu beitrügen, Kompromisse über die Finanzierung der EU-Ausgaben zu finden. Daher würden sie weiterhin benötigt. Es könne allenfalls über eine Vereinfachung der Rabattgewährung nachgedacht werden.

Einige Experten argumentierten sogar, das bestehende Eigenmittelsystem komme einem idealen Finanzierungssystem für die EU bereits sehr nahe. Da ein Großteil der EU-Ausgaben über die BNE-Eigenmittel finanziert werde, orientierten sich die Finanzierungsanteile der Mitgliedstaaten im Wesentlichen an ihrer Wirtschaftskraft. Damit werde dem Gerechtigkeitsprinzip bei der Finanzierung der öffentlichen Ausgaben Rechnung getragen. Bei der Finanzierung der BNE- und MwSt-Eigenmittel-Abführungen könnten die Mitgliedstaaten Rücksicht auf die nationalen Gerechtigkeitsvorstellungen und Lebensumstände nehmen. Sie wären darüber hinaus in der Lage, den Beitrag effizienter aufzubringen als die Union, da sie bereits über die nötigen Verwaltungsstrukturen verfügten. Damit würde auch dem Effizienzkriterium Rechnung getragen. Weitergehende Effizienzgewinne ließen sich durch die Abschaffung der MwSt-Eigenmittel heben, deren Berechnung mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden sei.

Kritisch wurde gesehen, dass der EU-Haushalt mit den Strukturfonds- und der Agrarpolitik zu einem großen Teil Ausgaben finanziere, die zwar ausschließlich einzelnen Mitgliedstaaten zugutekämen, jedoch von allen Mitgliedstaaten bezahlt würden. Daher ergebe sich vor allem für die Regierungen der Nettoempfänger ein Anreiz, auf hohe Ausgaben der EU zu drängen. Dieser Nachteil würde jedoch teilweise durch die von den BNE-Eigenmitteln ausgehenden Anreize, auf Ausgabedisziplin zu achten, kompensiert. Weitere Verbesserungen ließen sich jedoch erreichen, wenn der EU-Haushalt noch stärker auf die Finanzierung europäischer öffentlicher Güter ausgerichtet würde. Neue Reformvorschläge sollten nach Meinung der Experten danach bewertet werden, ob sie dazu beitrügen, dass die Ausgaben der EU einen echten europäischen Mehrwert schaffen.

3.2 Reform der Ausgabeseite: „Better spending“ durch europäischen Mehrwert

Ein größerer europäischer Mehrwert lasse sich bereits durch eine Veränderung der Zusammensetzung der EU-Ausgaben erreichen. Einer Ausweitung des Haushalts bedürfe es dafür nicht, wie die Experten betonten. Beispiele für Ausgabenbereiche, die einen europäischen Mehrwert schafften, seien die grenzüberschreitende Transportinfrastruktur, die gemeinsame Grenzsicherung, gemeinsame Konsulate, Energie- und digitale Netze sowie der Bereich Forschung und Entwicklung. Die Teilnehmer erkannten an, dass mit den im Jahr 2013 abgeschlossenen Verhandlungen über den MFR für die Jahre 2014 - 2020 bereits der Einstieg in eine Modernisierung der Ausgaben gelungen sei. Weitere Fortschritte könnten jedoch erreicht werden, wenn der EU-Haushalt noch stärker auf die genannten Ausgabenbereiche konzentriert werde. Allerdings hätten Fallstudien zu personalintensiven Ausgabenbereichen gezeigt, dass es von der Vergütung der Mitarbeiter abhänge, ob diese Leistungen auf Ebene der Union zu geringeren Kosten bereit gestellt werden könnten als bei einer Bereitstellung durch die Mitgliedstaaten.

Einen Grenzfall stellten die Agrarausgaben dar. Hier vertraten die Experten verschiedene Ansichten. Einige Teilnehmer argumentierten, die Finanzierung der Agrarausgaben über den EU-Haushalt werde einen europäischen Mehrwert schaffen, indem sie Subventionswettläufe zwischen den Mitgliedstaaten verhindere. Andere Experten verwiesen auf empirische Untersuchungen, die auf Daten von Ländern außerhalb der Union basierten und kaum Hinweise auf Subventionswettläufe im Bereich der Agrarausgaben gefunden hätten. Für die Finanzierung der Agrarsubventionen durch die EU gebe es daher keinen Grund mehr.

Mehrere Teilnehmer stellten fest, der EU-Haushalt habe bislang nur der Finanzierung der verschiedenen Politikbereiche der EU gedient und über die Struktur- und Agrarpolitik zusätzlich Mittel zwischen den Mitgliedstaaten umverteilt. Mit dem Report der vier Präsidenten aus dem Jahr 20122 sei eine Diskussion darüber entstanden, ob der EU-Haushalt ebenfalls eine stabilisierende Funktion übernehmen solle, etwa indem er die Mitgliedstaaten bei einem Rückgang der Wirtschaftstätigkeit bei der Finanzierung des EU-Haushalts entlaste oder aber ein wirtschaftlicher Abschwung zu höheren EU-Ausgaben in den betroffenen Mitgliedstaaten führe.

Die Mehrheit der Experten sah diesen Vorschlag jedoch kritisch. So sei beispielsweise nicht klar, gegen welche Wirtschaftsabschwünge die Mitgliedstaaten versichert werden sollten. Möglich sei eine Absicherung bei Abschwüngen, die nur einzelne Mitgliedstaaten träfen. Alternativ kämen auch Abschwünge in Frage, von denen alle Mitgliedstaaten betroffen wären. Offen sei ebenfalls noch die Frage, ob es für eine Konjunkturstabilisierung ausreichen würde, die Finanzierungsbeiträge der Mitgliedstaaten von der Konjunktur abhängig zu machen, oder ob die EU-Ausgaben in den Mitgliedstaaten ebenfalls antizyklisch schwanken müssten.

Grundsätzlich zu klären sei zudem die Frage, warum ein zusätzlicher Absicherungsmechanismus geschaffen werden müsse. Mitgliedstaaten könnten sich grundsätzlich eigenständig gegenüber konjunkturellen Problemen absichern, indem sie den öffentlichen Schuldenstand ausreichend verringerten. Darüber hinaus habe sich gezeigt, dass in anderen Föderationen in Zeiten wirtschaftlicher Abschwünge in größerem Maß ausländische Kapitalgeber einen Rückgang ihrer Rendite akzeptiert oder gar ihre Forderungen teilweise abgeschrieben hätten. Dies werde bereits für Entlastung sorgen. Die Schaffung der Bankenunion werde in diese Richtung wirken. Geklärt werden müsse ebenfalls, wie sich vermeiden lasse, dass ein Risikoteilungsinstrument zur Etablierung permanenter Nettozahler und Nettoempfänger führe.

3.3 „No representation without taxation“?

Intensiv widmeten die Teilnehmer sich der Frage, ob dem Europäischen Parlament mehr Autonomie über die Einnahmeseite des EU-Haushalts zugestanden werden sollte. Diese Forderung nach mehr Einnahmeverantwortung für das Europäische Parlament ist beinahe so alt wie das Eigenmittelsystem selbst. Sie ist zum einen mit der Hoffnung verbunden, dass das Europäische Parlament seine Haushaltspolitik stärker an dem Ziel der Ausgabedisziplin ausrichtet, wenn es sich anstelle der Mitgliedstaaten gegenüber dem Bürger für eine höhere Steuer- und Abgabelast rechtfertigen muss. Zum anderen versprechen sich die Befürworter einer größeren Einnahmeautonomie eine bessere Legitimierung des Europäischen Parlaments. In Umkehrung einer Losung aus der amerikanischen Revolution lässt sich dieser Standpunkt unter dem Satz „no representation without taxation“ zusammenfassen.

Große Einigkeit bestand darüber, dass einem Zugeständnis größerer Finanzautonomie an das Europäische Parlament rechtlich enge Grenzen gesetzt sind. Dies gelte insbesondere für die Einführung einer originären EU-Steuer. Die Experten führten dazu aus, ein Einnahmeinstrument könne nur dann als eine EU-Steuer bezeichnet werden, wenn zumindest die Rechtsetzungshoheit und die Ertragshoheit bei der Union lägen. Für die Vollzugshoheit gelte dies nicht notwendigerweise. Bei unionsweit harmonisierten Steuern könne daher nicht von einer EU-Steuer gesprochen werden.

Der Einführung einer solchen EU-Steuer müsse innerhalb der Maßgaben des europäischen Primärrechts und des nationalen Verfassungsrechts erfolgen. Erschwerend komme noch das Einstimmigkeitsprinzip in Bezug auf das Eigenmittelsystem hinzu. Innerhalb dieser Grenzen sei allenfalls die Einführung von Lenkungssteuern nach Artikel 192 Absatz 2 AEUV möglich. Allerdings müsse bei diesen Steuern die Lenkungswirkung deutlich erkennbar im Vordergrund stehen. Zur Finanzierung des EU-Haushalts seien sie daher nur bedingt geeignet. Darüber hinaus lasse das bestehende Recht zwar weitergehende Harmonisierungsschritte zu, eine echte EU-Steuer könne daraus jedoch nicht resultieren.

Ausdrücklich wiesen mehrere Teilnehmer darauf hin, dass finanzhistorisch und politisch ein enger Zusammenhang zwischen Besteuerungsrechten und Verschuldungsbefugnissen bestehe. Da die Höhe der Steuereinnahmen stets zyklischen Schwankungen unterliege, stünde das Europäische Parlament bei einer vollständigen Steuerfinanzierung des Haushalts in Phasen wirtschaftlicher Abschwünge vor dem Problem, seine Ausgaben nicht vollständig aus Steuereinnahmen decken zu können. Die Einführung einer EU-Steuer würde daher unweigerlich die Einführung einer Verschuldungsbefugnis für die EU nach sich ziehen. Dies gelte zumindest dann, wenn die BNE-Eigenmittel nicht mehr zur Deckung von Finanzierungslücken zur Verfügung stünden. Dies sei ein weiteres Argument für die Beibehaltung der BNE-Eigenmittel.

4 Fazit und Ausblick

Die Diskussionen aus dem Workshop haben gezeigt, dass die Reform des Eigenmittelsystems auch im Hinblick auf die Weiterentwicklung der EU ein Projekt von erheblicher Tragweite ist. Der Workshop hat einen bedeutenden Beitrag für die Debatte um die Reform des Eigenmittelsystems geliefert. Zu den wichtigsten Erkenntnissen gehört, dass es nicht ausreicht, die Reformdebatte auf die Einnahmeseite des Haushalts zu beschränken. Das größte Verbesserungspotenzial besteht auf der Ausgabenseite, wo die bereits begonnene Modernisierung der Ausgabestruktur fortgesetzt werden sollte, indem die Ausgaben auf die Finanzierung europäischer öffentlicher Güter konzentriert werden.

Die Einnahmeseite des derzeitigen Finanzierungssystems funktioniert in einigen Bereichen bereits gut. Dies gilt insbesondere für die BNE-Eigenmittel. Durch die Abschaffung der MwSt-Eigenmittel könnte jedoch auf einfache Art ein Zugewinn an Transparenz erreicht werden. Sie würden bei einer Abschaffung automatisch durch die sehr viel einfacher nachvollziehbaren BNE-Eigenmitteln ersetzt.

Es wurde ebenfalls argumentiert, dass ein größeres Maß an Einnahmeautonomie für die Union das Europäische Parlament sensibler für Sorgen der Steuerzahler machen könnte. Dazu bedürfte es jedoch einer vollständigen Finanzierung des EU-Haushalts über eine EU-Steuer. Der Einführung einer solchen Steuer sind jedoch durch den von Primär- und Verfassungsrecht gesetzten Rechtsrahmen enge Grenzen gesetzt. Die Finanzierung des EU-Haushalts durch eine EU-Steuer könnte zudem eine Verschuldungsbefugnis für die EU nach sich ziehen.

Die Ergebnisse des Workshops sollen in die Arbeiten der Hochrangigen Arbeitsgruppe eingebracht werden. Das BMF plant weitere Schritte eines vertieften Austauschs mit der Wissenschaft zum Thema der Finanzierung der EU. Es ist beabsichtigt, einige auf dem Workshop identifizierte Fragestellungen im Rahmen eines wissenschaftlichen Forschungsprojekts zu vertiefen.

Fußnoten

1 COM (2011) 510 final.

2 Van Rompuy, H./Barroso, J. M./Juncker, J.-C./Draghi, M. (2012), Towards a genuine Economic and Monetary Union.

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