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10.02.2012

Fi­nanz­markt­re­gu­lie­rung

Überblick über die Maßnahmen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene

Die Finanzkrise hat tiefe Spuren im Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger hinterlassen. Für die Bundesregierung ist klar: Die Finanzmärkte brauchen wieder einen festen Rahmen. Die Krise war auch das Ergebnis eines weltweiten Wettbewerbs der Deregulierung der Finanzmärkte. Die Lehre aus dieser Krise ist, dass der Primat der Politik wieder Vorfahrt haben muss.

Das erklärte Ziel der Regierungen insbesondere aus den Industrie- und Schwellenländern mit den größten Finanzplätzen ist, dass kein Akteur, kein Produkt und kein Markt künftig ohne Regulierung sein darf. Das Leitbild dieser Bundesregierung ist die Soziale Marktwirtschaft. Sie bildet das Fundament bei der Erarbeitung eines umfassenden Konzeptes einer Finanzmarktregulierung. 

Viel getan – viel zu tun

Einigen mag es jedoch erscheinen, als ginge es zu langsam mit den Reformen voran. Die zahlreichen Maßnahmen und politischen Handlungsebenen erschweren den Überblick. Was kann ein Staat alleine leisten? Welche Regulierungen sind nur international durchzusetzen und weltweit wirksam? Fest steht, dass man den Problemen der globalen Finanzmärkte nur mit international abgestimmten Maßnahmen begegnen kann – und die politischen Prozesse sich international teilweise lange hinzuziehen scheinen.

Doch man ist auf gutem Weg: Viel wurde bereits erreicht. Was auf europäischer Ebene und in Deutschland schon umgesetzt wurde, kann sich auch im Vergleich mit der Finanzmarktreform der USA, die stark in den Medien hervorgehoben wurde, mehr als sehen lassen.

Was hat Deutschland erreicht?

  • Regulierung und Beaufsichtigung von Ratingagenturen: Bereits im Juni des Jahres 2010 ist das deutsche Ausführungsgesetz zur EU-Ratingverordnung, deren Kernelemente die Registrierungspflicht für Ratingagenturen in der EU, Vermeidung von Interessenkonflikten, bessere Ratingqualität, bessere Transparenz und interne Führungsstruktur sind, in Kraft getreten. Ab dem 1. Juli 2011 ist die neue europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA (European Securities and Markets Authority) für die Beaufsichtigung von Rating-Agenturen zuständig.
  • Rahmen für Vergütungssysteme: Zur Finanzkrise haben auch die Vergütungsstrukturen im Finanzsektor beigetragen. Sie waren zu sehr am kurzfristigen Ertrag ausgerichtet. Mit dem Gesetz über die Anforderungen an Vergütungssysteme nebst zweier Rechtsverordnungen im Jahr 2010 müssen Banken und Versicherungen über angemessene, transparente und auf nachhaltige Entwicklung ausgerichtete Vergütungssysteme verfügen.
    Damit wurden internationale Empfehlungen (Standards vom Financial Stability Board, FSB) und europarechtliche Vorgaben umgesetzt. Zudem ist die Finanzaufsicht ermächtigt, die Auszahlung variabler Vergütungsbestandteile in bestimmten Fällen zu untersagen.
  • Verbot von Leerverkäufen: Im Sommer 2010 wurden ungedeckte Leerverkäufe von deutschen Aktien und Staatsschuldtiteln der Eurozone sowie Kreditversicherungen (Credit Default Swaps) auf Staatsschuldtitel der Eurozone, die keinen Absicherungszwecken dienen, generell verboten. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat neue Rechte bekommen, in Krisensituationen weitere Geschäfte mit Finanzinstrumenten zu untersagen.
    Entsprechende Verbote gelten auf EU-Ebene nach der EU-Leerverkaufsverordnung ab November 2012. Die nationalen Vorschriften und die EU-Verordnung sehen zudem die Befugnis für nationale Aufsichtsbehörden bzw. die EU-Wertpapieraufsichtsbehörde ESMA vor, in Krisenzeiten weitere Geschäfte zu untersagen.
  • Zweite Verordnung zur weiteren Umsetzung der geänderten Bankenrichtlinie und der geänderten Kapitaladäquanzrichtlinie: Die Verordnung vom 26. Oktober 2011 vervollständigt die bereits zuvor vorgenommenen nationalen Umsetzungsmaßnahmen nach dem Gesetz über die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Vergütungssysteme von Instituten und Versicherungsunternehmen vom 21. Juli 2010 und nach dem Gesetz zur Umsetzung der geänderten Bankenrichtlinie und der geänderten Kapitaladäquanzrichtlinie vom 19. November 2010.
    Sie regelt im Wesentlichen die Anhebung der bankaufsichtsrechtlichen Eigenkapitalanforderungen zur Abdeckung der Risiken aus Handelsgeschäften, die Erhöhung der Eigenkapitalanforderungen für so genannte Wiederverbriefungen (damit sind Verbriefungen von ursprünglichen Verbriefungen gemeint) sowie die Erweiterung der aufsichtlichen Offenlegungsanforderungen bei den besagten Transaktionen.
  • Klares Sanierungs- und Insolvenzverfahren für Banken: Mit dem im Dezember 2010 verkündeten Restrukturierungsgesetz wurden für bestandsgefährdete Kreditinstitute mit Gefährdungen für die Stabilität der Finanzmärkte geeignete Instrumente zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung eingeführt. Die Bankenaufsicht bekommt ein stärkeres Eingriffsrecht, wenn Banken in einer Krisensituation sind. Geschäftsbereiche von Banken, die systemrelevant sind, sollen künftig auf eine „Brückenbank“ übertragen werden können.
  • Sonderabgabe für deutsche Banken: Mit dem Inkrafttreten der Restrukturierungsfondsverordnung am 26. Juli 2011 und der erstmaligen Erhebung von Beiträgen zum Restrukturierungsfonds im Jahr 2011 werden durch die Bankenabgabe nunmehr Mittel zur Finanzierung von Maßnahmen nach dem Restrukturierungsgesetz vereinnahmt. Damit sind die Voraussetzungen für die effektive Umsetzung der dort vorgesehenen Maßnahmen zur möglichst haushaltsschonenden Bewältigung einer Schieflage einer systemrelevanten Bank ohne Gefährdung der Stabilität des Finanzsystems geschaffen worden.
  • Stärkung des Anlegerschutzes: Mit dem Gesetz zur Stärkung des Anlegerschutzes und Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes (Anlegerschutz- und Funktionsverbesserungsgesetz) vom 5. April 2011 werden zusätzliche Anforderungen an Wertpapierdienstleistungsunternehmen zur Bekämpfung von Falschberatung geschaffen.
    Insbesondere ist die Errichtung einer Datenbank bei der BaFin vorgesehen, in der Anlageberater, Vertriebsverantwortliche und so genannte Compliance-Beauftragte registriert werden. Es wird ausdrücklich vorgeschrieben, dass dieser Personenkreis Mindestanforderungen in Bezug auf Sachkunde und Zuverlässigkeit erfüllen muss. Kunden müssen zudem durch Informationsblätter kurz und verständlich über die wesentlichen Eigenschaften von Finanzinstrumenten aufgeklärt werden.
    Daneben werden für offene Immobilienfonds eine Mindesthaltefrist und ein Abwicklungsverfahren für Immobilienfonds, bei denen längerfristig die Rücknahme der Anteile ausgesetzt ist, eingeführt. Schließlich wird zur Verhinderung eines unerkannten „Anschleichens“ an Unternehmen die Beteiligungstransparenz erhöht.
  • Stärkung des Anlegerschutzes im Bereich des grauen Kapitalmarkts: Mit dem Gesetz zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts vom 6. Dezember 2011 wird der so genannten Graue Kapitalmarkt (zum Beispiel geschlossene Fonds) strenger reguliert. Graumarktprodukte („Vermögensanlagen“) werden als Finanzinstrumente im Sinne des Kreditwesengesetzes und des Wertpapierhandelsgesetzes qualifiziert, so dass ihr Vertrieb durch Wertpapierdienstleistungsunternehmen unmittelbar den anlegerschützenden Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes und der Aufsicht durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht unterfällt.
    Die ca. 80.000 so genannten „freien“ (gewerblichen) Vermittler, die Investmentfonds und Vermögensanlagen vertreiben, unterliegen wie bislang der Aufsicht der Gewerbebehörden der Länder. Sie müssen künftig vergleichbare Informations-, Beratungs- und Dokumentationspflichten erfüllen wie Bankberater bei der Anlageberatung. Eine weitere Maßnahme ist die strengere Regulierung des öffentlichen Angebots von Vermögensanlagen. Schließlich wurden die Sonderverjährungsvorschriften bei fehlerhaften oder fehlenden Prospekten abgeschafft, so dass auch hier die allgemeine BGB-Verjährung von bis zu zehn Jahren gilt.
  • Bessere Rahmenbedingungen für Investmentfondsgeschäft: Mit dem am 1. Juli 2011 in Kraft getretenen Gesetz zur Umsetzung der neu gefassten Investmentfonds-Richtlinie (OGAW-IV-Umsetzungsgesetz) sollen für Fondsanbieter die Effizienz des Investmentfondsgeschäfts erhöht sowie attraktive und wettbewerbsfähige Rahmenbedingungen geschaffen werden. Für Fondsanleger sollen EU-weit einheitliche Schutzstandards geschaffen werden (z.B. Einführung eines zweiseitigen Blatts mit wesentlichen Anlegerinformationen über Hauptmerkmale des Investmentfonds).
  • Entlastung der Wertpapieremittenten von Verwaltungsaufwand: In Umsetzung der EU-Richtlinie zur Änderung der Prospekt- und der Transparenzrichtlinie sollen mit dem derzeit im parlamentarischen Verfahren befindlichen Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2010/73/EU und zur Änderung des Börsengesetzes die Verwaltungslasten für Emittenten und Finanzintermediäre reduziert werden. Zudem sollen Klarheit und Effizienz bestimmter Regelungen verbessert und der Anlegerschutz erhöht werden.
  • Der Termin für die Umsetzung der Richtlinie ist der 1. Juli 2012. Darüber hinaus sieht der Gesetzentwurf weitere punktuelle Änderungen im Bereich des Wertpapierprospektgesetzes und des Börsengesetzes vor sowie Änderungen des Restrukturierungsfondsgesetzes und der Restrukturierungsfonds-Verordnung (RStruktFV).
  • Zulassung und Aufsicht von Managern alternativer Investmentfonds: Manager alternativer Investmentfonds (u.a. von Hedgefonds und Private-Equity-Fonds) unterliegen zukünftig einer Zulassungspflicht und werden fortlaufend beaufsichtigt. Im Gegenzug erhalten die Fondsmanager einen EU-Pass, der ihnen den EU-weiten Vertrieb von Fonds erlaubt. Die Richtlinie für alternative Investmentfondsmanager (AIFM) ist bis Juli 2013 in nationales Recht umzusetzen.

Was tut sich in Europa?

  • Finanzaufsicht in Europa gestärkt: Zum 1. Januar 2011 wurde ein Europäisches Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision - ESFS) geschaffen, bestehend aus dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board - ESRB), drei Europäischen Finanzaufsichtsbehörden im Banken-, Versicherungs- und Wertpapiersektor sowie einem übergreifenden Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden (Joint Committee). Im ESFS sollen die EU-Aufsichtsbehörden eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten.
  • Anpassung der EU-Ratingverordnung: Die EU-Kommission hat im November 2011 einen Vorschlag zur weiteren Anpassung der Regulierung von Ratingagenturen vorgelegt, der derzeit im Europäischen Parlament und im Rat beraten wird.
    Dabei geht es um die Erreichung der folgenden sechs spezifischen Ziele: (1) Verringerung der Abhängigkeit von externen Ratings; (2) Stärkung der Unabhängigkeit der Ratingagenturen zur Vermeidung von Interessenkonflikten; (3) Förderung solider Ratingprozesse und -methoden; (4) Verringerung der mit Länderratings verbundenen Gefahren durch transparentere und häufigere Länderratings; (5) Verbesserung des Wettbewerbs auf dem Ratingmarkt und der Qualität der Ratings sowie (6) Gewährleistung eines Haftungsanspruchs für Anleger/Investoren. Die Kommission plant den Abschluss des Verfahrens auf EU-Ebene im Jahre 2012.
  • Einlagensicherung von Banken ausbauen und harmonisieren: Einlagen von Kunden bei Banken in der EU sind seit 1. Januar 2011 bei Insolvenz des Instituts bis zu einem Betrag von 100.000 Euro geschützt. Derzeit wird in Rat und Parlament eine Reform der EU-Einlagensicherungsrichtlinie, u. a. zur finanziell besseren Ausstattung der Einlagensicherungssysteme und zur Verkürzung der Auszahlungsfrist im Entschädigungsfall, behandelt.
  • OTC-Derivatemärkte stärker regulieren: OTC-Derivatemärkte (OTC-Derivate = „over the counter“, d.h. nicht an der Börse gehandelte Derivate) sollen in Übereinstimmung mit Beschlüssen der G20 stärker reguliert werden. Unter anderem soll es eine Verpflichtung geben, standardisierte OTC-Derivate über zentrale Clearingstellen abzuwickeln. Die EU-Kommission hat im September 2010 einen Verordnungsvorschlag vorgelegt, der derzeit im Europäischen Parlament und im Rat beraten wird.
  • Marktmissbrauch einheitlich bekämpfen: Die EU-Kommission schlägt eine einheitliche Regelung zur Bekämpfung des Marktmissbrauchs vor, die das Verbot des Insiderhandels und der Marktmanipulation (gemeinsam als Marktmissbrauch bezeichnet) auf weitere Finanzprodukte und neue Marktstrukturen erstreckt. Die gegenüber den bestehenden Regeln modernisierten Verbote sollen durch eine gewisse Angleichung der zugehörigen Strafvorschriften flankiert werden.
  • Unternehmens- und Beteiligungstransparenz erhöhen: Die Transparenz der Anteilseignerstruktur und der Finanzberichterstattung bei börsennotierten Unternehmen wird reformiert. Dazu hat die EU-Kommission eine Überarbeitung der schon bestehenden so genannten Transparenzrichtlinie vorgelegt, die derzeit verhandelt wird.
  • Finanzmärkte besser regulieren: Der Vorschlag der EU-Kommission zur Überarbeitung der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID) sieht eine umfassende Neuregelung der Finanzmarktvorschriften vor, u.a. durch Einführung einer neuen Kategorie von Handelsplätzen, die Einführung einer Verpflichtung zum Handel standardisierter OTC-Derivate an regulierten Handelsplätzen, spezielle Anforderungen an den Hochfrequenzhandel und an Warenderivatemärkte, eine Erweiterung der Transparenzvorschriften und neue Anforderungen an die Anlageberatung.
  • Beaufsichtigung von Wertpapierverwahrstellen: Die EU-Kommission plant eine Harmonisierung der Vorschriften für Wertpapierverwahrstellen. Dabei geht es einerseits insbesondere um die Bedingungen für die Zulassung und laufende Beaufsichtigung und andererseits um die Festlegung, welche Tätigkeiten von Wertpapierverwahrstellen durchgeführt werden dürfen.
  • Verbraucherschutz bei strukturierten Finanzprodukten: Es soll eine einheitliche Behandlung von strukturierten Finanzprodukten für Kleinanleger (packaged retail investment products, kurz PRIPs) sichergestellt werden, gleich ob diese als fondsgebundene Versicherung, Zertifikat, Investmentfonds oder ähnliches „verpackt“ sind. Hierzu sollen Querschnittsregeln für PRIPs in den Bereichen der Anlegerinformation und der Vertriebsregeln geschaffen werden.
    Im Bereich der Vertriebsregeln hat die EU-Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Finanzmarktrichtlinie (MiFID) am 20. Oktober 2011 veröffentlicht. Im Bereich der Anlegerinformation hat die EU-Kommission einen Legislativvorschlag für das erste Quartal 2012 angekündigt.
  • Umsetzung von Basel III in Europa: Die EU-Kommission hat am 20. Juli 2011 einen Vorschlag zu Rechtsakten mit neuen Eigenkapitalanforderungen und einem neuen Liquiditätsregime für Kreditinstitute vorgelegt, mit dem Basel III unter Berücksichtigung europäischer Besonderheiten umgesetzt werden soll. Die neuen Regularien, die derzeit im Rat und im Europäischen Parlament verhandelt werden, sollten am 1. Januar 2013 erstmals von den Instituten angewendet werden.
  • Reform des Versicherungsaufsichtsrechts: Ziel des Solvabilität II - Projekts ist eine grundlegende Reform des Versicherungsaufsichtsrechts in Europa. Die Eigenkapital- und Risikomanagementvorschriften für Versicherungsunternehmen werden modernisiert, die Zusammenarbeit in Aufsichtskollegien intensiviert sowie die Aufsicht über Versicherungsgruppen verbessert. Die EU-Kommission wird einen formellen Vorschlag für die konkretisierenden Durchführungsbestimmungen frühestens im Spätherbst 2012 veröffentlichen.
  • Europäische Fonds für Soziales Unternehmertum: Mit dem im Dezember 2012 veröffentlichten Legislativvorschlag der EU-Kommission wird das Ziel verfolgt, einen rechtlichen Rahmen für ein europaweit einheitlich reguliertes Investmentangebot unter der Bezeichnung „Europäischer Fonds für soziales Unternehmertum“ (EuFSU) zu schaffen.
  • Verbesserung der Finanzierungsmöglichkeiten für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in ihrer Anfangsphase: Um die Finanzierungsmöglichkeiten von KMU in ihrer Startphase zu verbessern, plant die EU-Kommission die Schaffung eines EU-Rahmens speziell für Venture Capital Fonds unter der Bezeichnung „Europäischer Risikokapitalfonds“. Die Kommission hat im Dezember 2012 einen Legislativvorschlag veröffentlicht.

Welche Vorhaben sind aktuell auf der G20 Agenda?

Vor dem Hintergrund der Finanzkrise wurden auf den vergangenen G20-Gipfeln umfangreiche Maßnahmen zur Regulierung der Finanzmärkte beschlossen. Das Financial Stability Board (FSB) wird den Stand der Umsetzung der folgenden, bereits beschlossenen Maßnahmen überprüfen und regelmäßig berichten. Dieses betrifft zum Beispiel die neuen internationalen Eigenkapitalstandards für Banken (BASEL III), die Verbesserung der Regulierung der OTC-Derivatemärkte, die Verringerung der Nutzung externer Ratings für regulatorische Zwecke, die Verbesserung der Vergütungsstandards sowie die Verbesserung des internationalen Informationsaustauschs und der Kooperation im Bereich der Finanzmarktregulierung.

Außerdem arbeitet das FSB an weiteren Empfehlungen zur Reform der Finanzmarktregulierung. Mit der Verabschiedung eines Maßnahmepaketes für systemrelevante Finanzinstitute (SIFIs) auf dem Gipfel in Cannes haben die G20 einen wesentlichen Schritt zur Lösung des „Too-big-to-fail“-Problems gemacht. Hierzu wurden insbesondere 29 global systemrelevante Banken identifiziert sowie erhöhte Eigenkapitalanforderungen und Grundsätze für eine geordnete Abwicklung von SIFIs beschlossen. Diese Regelungen werden nun weiter fortentwickelt.

Durch die strengeren Regulierungsmaßnahmen vergrößert sich die Gefahr der Abwanderung in das so genannte Schattenbankensystem. Um tatsächlich alle Akteure, Märkte und Instrumente einer angemessenen Aufsicht und Regulierung zu unterwerfen und ein Ausweichen in den nicht oder schwach regulierten Bereich zu vermeiden, soll auch hier die Aufsicht und Regulierung verbessert werden. Das FSB wird hierzu in der zweiten Jahreshälfte 2012 konkrete Regulierungsvorschläge vorlegen.

Ein weiterer wichtiger Baustein ist die Verbesserung der Überwachung von systemweiten Risiken, die so genannte makro-prudenziellen Aufsicht. Diese wird bereits durch die regelmäßig von FSB und IWF durchgeführten „Frühwarnübungen“ gestärkt. Die G20 arbeiten weiter daran, die Kenntnis von Marktakteuren, Produkten und Entwicklungen zu verbessern, um künftig Krisen frühzeitig erkennen und besser reagieren zu können.