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26.02.2016

In­ter­na­tio­na­le Schul­den­stra­te­gie, Um­schul­dun­gen

Die Bundesregierung hat gegenüber einer Vielzahl von Schwellen- und Entwicklungsländern bilaterale Forderungen (siehe Link unten „Forderungen des Bundes gegenüber dem Ausland“). Es gehört zu den Aufgaben des BMF sicherzustellen, dass diese Länder den damit verbundenen Schuldendienst vereinbarungsgemäß leisten. Wenn die Länder in Zahlungsschwierigkeiten geraten, müssen häufig Möglichkeiten ausgelotet werden, ob und ggf. wie Umschuldungen oder auch Erlasse mit den Schuldnerländern vereinbart werden können.

Pariser Club

Im „Pariser Club“ haben sich Gläubigerstaaten zusammengeschlossen, um bei Zahlungsschwierigkeiten von Schuldnerländern koordinierte Lösungen zu finden. Dabei werden nur die bilateralen staatlichen Forderungen gegenüber den Schuldnerländern behandelt. Die Umschuldung der Kredite von Geschäftsbanken, also Forderungen des Privatsektors, erfolgt im „Londoner Club“.

Entstanden ist der Pariser Club im Jahr 1956, als die französische Regierung auf Bitte Argentiniens ein multilaterales Treffen anberaumte, bei dem die öffentlichen Schulden Argentiniens mit sämtlichen Gläubigerländern gleichzeitig geregelt wurden. Seitdem hat der Pariser Club mit zahlreichen Ländern in multilateralen Vereinbarungen (agreed minutes, Pariser Protokoll) Lösungen für die Regelung ihrer Schuldenprobleme gefunden. Der Kreis der Gläubiger besteht im Wesentlichen aus den in der OECD zusammengeschlossenen Industrieländern. Die Vertretung Deutschlands im Pariser Club erfolgt durch das federführende Bundesministerium für Wirtschaft und Energie sowie durch das Bundesministerium der Finanzen, das Auswärtiges Amt und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Notwendige Voraussetzung („Konditionalität“) für Umschuldungsvereinbarungen im Pariser Club ist die erfolgreiche Durchführung von Anpassungsprogrammen des Internationalen Währungsfonds (IWF). Diese vom IWF eng begleiteten Programme enthalten verbindliche Vereinbarungen für die Gestaltung des makroökonomischen und des finanzpolitischen Rahmens und institutionelle Veränderungen, um die jeweilige Volkswirtschaft auf ein tragfähiges Fundament zu stellen.

Bis 1987 gewährte der Pariser Club im Rahmen seiner Umschuldungen nur eine mittel- bis langfristige Verlängerung der Rückzahlungstermine, jedoch keinen Schuldenerlass. Hintergrund war, dass sich der Pariser Club damals in erster Linie als Zusammenschluss verstand, der die Außenstände möglichst vollständig und zügig einsammelte. Unter maßgeblicher Beteiligung Deutschlands entschloss sich der Pariser Club 1988 zur Einräumung von Schuldenerlassen, um Schuldnerländern, die aus eigener Kraft nicht mehr zu einer tragfähigen Verschuldung zurückfinden konnten, einen Ausweg zu eröffnen. Derzeit gelten für die hoch verschuldeten armen Länder (Heavily Indebted Poor Countries = HIPC) die Konditionen der 1999 beschlossenen „Kölner Entschuldungsinitiative“ (sog. erweiterte HIPC-Initiative). Für alle übrigen Länder gilt der „Evian-Ansatz“ von 2003. Dieser ermöglicht maßgeschneiderte Schuldenregelungen auf Einzelfallbasis.

Kölner Entschuldungsinitiative

Auf Initiative der Bundesregierung wurde auf dem Weltwirtschaftsgipfel in Köln 1999 die HIPC-Initiative deutlich erweitert und verbessert. Die in die HIPC-Initiative einbezogenen Länder können nahezu vollständige Schuldenerlasse erhalten (90 % und mehr, falls erforderlich). Darüber hinaus stockt die Bundesregierung auf Grund der Erklärung des Bundeskanzlers in Kairo vom April 2000 für diese Länder die im Pariser Club vereinbarten Erlasse auf 100 % der einzubeziehenden Handelsforderungen (in der Regel staatlich entschädigte Forderungen von Exporteuren) auf und erlässt alle Entwicklungshilfeschulden (Schulden aus Darlehen der Finanziellen Zusammenarbeit).

Die Durchführung der Entschuldungsinitiative ist nahezu abgeschlossen. Von den 49 als hoch verschuldet eingestuften armen Ländern sind 36 Länder zugangsberechtigt für die Initiative. Hiervon haben inzwischen bereits 35 Länder einen Erlass ihrer bilateralen Schulden von den Regierungen der Pariser-Club-Gläubigerstaaten erhalten. Drei Länder, die im Prinzip an der HIPC Entschuldungsinitiative teilnehmen könnten, müssen noch konkrete Voraussetzungen erfüllen, wie z.B. kriegerische Konflikte beenden, eine gute Regierungsführung (good governance) aufweisen und eine reguläre Zusammenarbeit mit IWF und Weltbank herbeiführen. Die zehn übrigen Länder haben keinen Zugang zur HIPC-Initiative, entweder, weil ihre Schuldenposition bei Anwendung traditioneller Entschuldungsinstrumente tragfähig ist oder sie auf eine Teilnahme an der HIPC-Initiative verzichtet haben bzw. nicht die zur Beurteilung notwendigen Daten zur Verfügung stehen (siehe Link „HIPC-Länder“). Über die in die HIPC Initiative eingeschlossene Ländergruppe hinaus ist keine Erweiterung vorgesehen.

Die Entschuldung im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative geschieht in zwei Stufen:

  • Zum sog. Entscheidungspunkt (nach möglichst mehrjährigem [bis 3 Jahre], erfolgreich abgeschlossenem Anpassungsprogramm), der von IWF und Weltbank festgestellt wird, wird im Pariser Club über das Ausmaß der erforderlichen Umschuldung einschließlich Erlass entschieden, und gleichzeitig werden zunächst nur die im Programmzeitraum anfallenden Fälligkeiten umgeschuldet bzw. erlassen.
  • Zu einem späteren sog. Vollendungspunkt (nach weiteren erfolgreichen Anpassungsmaßnahmen), der wiederum von IWF und Weltbank festgestellt wird, geschieht das gleiche für den gesamten Schuldenstand. Die Bundesregierung erlässt in beiden Stufen jeweils 100 % ihrer einbezogenen bilateralen Forderungen.

Mit der Kölner Entschuldungsinitiative von 1999, die die Armutsbekämpfung in den Mittelpunkt stellt, wurde ein substanzieller und wichtiger Schritt zur Entschuldung von armen Ländern getan. Zugleich wurde ein übergreifendes Konzept, das gute Regierungsführung, Eigenverantwortung und Beteiligung der Zivilgesellschaft in Entwicklungsländern fördert, geschaffen.

Evian-Ansatz

Beim G7-Gipfel in Evian im Jahr 2003 verständigte man sich auf den sog. „Evian-Ansatz“, der die Umschuldungskonditionen für die Nicht HIPC Länder gegenüber dem bisherigen Regelwerk des Pariser Clubs flexibilisiert. Ziel ist, auf der Grundlage von Schuldentragfähigkeits-Analysen jeweils an die spezifische Schuldnerlandsituation angepasste, „maßgeschneiderte“ Schuldenregelungen zu ermöglichen. Dabei werden grundsätzlich zwei Länderkategorien unterschieden.

Ländern mit tragfähiger Verschuldung, aber einem temporären Liquiditätsproblem, wird grundsätzlich nur aufgrund der vorhandenen „klassischen“ Pariser Club-Konditionen geholfen, d.h. sie erhalten grundsätzlich nur eine Schuldenstreckung mit wenigen tilgungsfreien Jahren, ggf. sogar mit strikteren Rückzahlungsbedingungen (sehr kurze Laufzeit für die Rückzahlung), allerdings bei besonders gravierenden Problemen auch konzessionäre Konditionen (z.B. Erlasseines Teils der Forderungen).

Für Länder mit einer nach Auffassung von IWF und Pariser Club nichttragfähigen Schuldensituation sehen die Pariser Club-Gläubiger eine umfassende Schuldenregelung vor. Voraussetzung ist, dass diese Länder sich im Rahmen eines IWF-Programms verpflichten, eine Politik zu betreiben, die die Notwendigkeit einer erneuten Befassung des Pariser Clubs vermeidet. Auch müssen diese Länder Gleichbehandlung (im Sinne keiner Besserstellung) der anderen privaten und staatlichen Gläubiger zusagen. Die Umschuldungsmaßnahmen werden dabei in einem stufenweisen Prozess gewährt, der eng an wirtschaftliche Erfolge und Schuldenmanagement auf der Basis von IWF-Programmen gekoppelt ist.

Multilateraler Schuldenerlass

Die HIPC-Initiative hat dazu geführt, dass die Schulden der HIPC-Länder aufgrund der durchgeführten Erlassmaßnahmen beträchtlich gesunken sind, aber für einige Länder bestehen weiterhin Schuldenprobleme. Dies ist auf verschiedene Ursachen zurückzuführen, u.a. auch auf neue Darlehensaufnahmen nach Erreichung des Vollendungspunktes.

Um diese noch bestehenden Schuldenprobleme zu lösen, wurde auf dem G8-Weltwirtschaftsgipfel 2005 in Gleneagles und auf der IWF- und Weltbank-Herbsttagung 2005 beschlossen, den HIPC-Ländern, die den Vollendungspunkt erreicht haben, im Rahmen der Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) einen Erlass von 100 % auf ihre Schulden bei internationalen Finanzinstitutionen zu gewähren. Konkret betroffen sind Schulden ggü. dem IWF, ggü. der für konzessionäre Kreditvergabe zuständigen Weltbanktochter „International Development Association“ (IDA) und ggü. dem Afrikanischen Entwicklungsfonds. 2007 schloss sich auch die Interamerikanische Entwicklungsbank (IADB) dieser Initiative an.

Zusammensetzung, Entstehung und haushaltsmäßige Behandlung der deutschen Forderungen und Schuldenerlasse

Die bilateralen Umschuldungs- und Erlassabkommen der Bundesregierung werden ganz überwiegend auf der Basis entsprechender multilateraler Vereinbarungen im Pariser Club geschlossen. Diese in einem Protokoll festgehaltenen Vereinbarungen sind aber rechtlich nicht bindend. Die Verhandlungsergebnisse des Pariser Club müssen in bilateralen Umschuldungsabkommen umgesetzt werden. Erst diese Abkommen sind völkerrechtlich verbindlich.

Das deutsche Forderungsvolumen unter den Umschuldungsabkommen besteht zum einen aus Forderungen aus der bilateralen Finanziellen Zusammenarbeit und zum anderen aus bundesverbürgten Handelsforderungen bzw. bundesverbürgten Finanzkrediten, die notleidend geworden sind und vom Bund entschädigt wurden. Hinzu kommen Forderungen aus Handelskrediten der DDR in „westlicher Währung“ sowie Forderungen aus dem Transferrubelverrechnungsverkehr der DDR mit ihren Partnerländern, die dem Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW/COMECON) angehörten.

Die Forderungen aus Finanzieller Zusammenarbeit entstehen durch Vergabe von Entwicklungshilfekrediten durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) im Rahmen des Bundeshaushalts. Sie werden im Einzelplan 23 des BMZ als Ausgaben gebucht.

Dagegen werden Handelskredite nicht vom Bund vergeben, sondern der Bund verbürgt über sein Garantieinstrumentarium mit Unterstützung seines Mandatars Euler Hermes Kredite sowie Forderungen deutscher Banken bzw. Exporteure gegenüber ausländischen Importeuren und in Einzelfällen auch nicht an Exporte gebundene “Ungebundene Finanzkredite“. Diese Garantien sind keine Ausgaben, sondern werden in den Grenzen des Ermächtigungsrahmens für derartige Leistungen (siehe „Auslandsgewährleistungen des Bundes“) auf Grund des jeweiligen Haushaltsgesetzes gewährt. Wenn die Garantie des Bundes in Anspruch genommen wird, weil die Kredite bzw. Forderungen vom Schuldner nicht bedient werden, entschädigt der Bund die Deckungsnehmer und erwirbt dadurch zugleich die Forderungen gegenüber dem Schuldner. Diese Entschädigungszahlungen werden im Bundeshaushalt im Einzelplan 32 (Bundesschuld) als Ausgaben gebucht. Die nicht entschädigten Anteile der Forderungen werden für den ursprünglichen Gläubiger zusammen mit den auf den Bund übergegangenen Forderungen von der Bundesrepublik Deutschland im Pariser Club „mitverhandelt“. Eingehende Tilgungen und Zinsen auf Forderungen des Bundes aus den Umschuldungsabkommen werden im Bundeshaushalt als Einnahmen verbucht. Schuldenerlasse vermindern für sich genommen die entsprechenden Einnahmen für den Bund, sie werden im Haushalt aber nicht als negative Einnahmen gebucht.

Bilaterale Umschuldungsabkommen

Die rechtliche Verbindlichkeit einer multilateral verhandelten Vereinbarung entsteht durch den Abschluss eines bilateralen Umschuldungsabkommens. Federführend hierfür ist das Bundesministerium der Finanzen.

Die Ermächtigungen für die bilateralen Umschuldungsabkommen finden sich in den jährlichen Haushaltsgesetzen: für Forderungen aus Finanzieller Zusammenarbeit im Einzelplan 23 (BMZ); für Forderungen aus bundesverbürgten und entschädigten Handelskrediten und Ungebundenen Finanzkrediten im Einzelplan 32 (Bundesschuld). Für Forderungen aus Handelskrediten der DDR in „westlicher Währung“ sowie aus dem Transferrubelverrechnungsverkehr der DDR ergibt sich die Ermächtigung aus Artikel 24 des Einigungsvertrags.

Mit ihren Schuldenentlastungsmaßnahmen leistet die Bundesregierung einen Beitrag zur Bewältigung der Schuldenprobleme der begünstigten Länder. Ihnen wird es dadurch erleichtert, Strukturreformen durchzuführen, um einer erneuten Verschlechterung der Schuldensituation entgegenzuwirken und die Armut ihrer Bevölkerung zu bekämpfen. Einen Überblick über die deutschen Schuldenerlasse bietet der untenstehende Link.

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