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06.05.2015

Vor­trag von Mi­cha­el C. Bur­da zu BMF im Dia­log: „Funk­ti­ons­fä­hi­ge Ar­beits­märk­te als Sta­bi­li­sa­to­ren öf­fent­li­cher Haus­hal­te in Eu­ro­pa“

Vortrag von Prof. Michael C. Burda PhD, Humboldt-Universität Berlin

Ich kenne Gilles seit über 20 Jahren, und es ist immer schwierig, wenn man nach ihm ans Rednerpult muss. Ich denke, er hat in vielem mit dem, was er gesagt hat, Recht. Wenn man aber ein bisschen näher hinschaut, dann versteht man sicherlich auch die französische Situation besser. Wenn man ihm jetzt zugehört hat, dann war das vielleicht alles sehr deprimierend, was Frankreich angeht, und man hat ja gar keine Lust mehr, nach Frankreich zu fahren. Ich glaube eher, dass Frankreich ein Potential hat, was noch gar nicht ausgenutzt wurde.

Ich werde jetzt über fiskalische Aspekte eines gesunden Arbeitsmarktes sprechen und mich dabei in erster Linie auf Deutschland konzentrieren. Wir sind uns darüber einig, dass Arbeitsmärkte wichtig sind für eine Volkswirtschaft. Es gibt ja die diversen Produktionsfaktoren, und je mehr Menschen in Arbeit sind, desto höher ist das BIP und desto glücklicher werden die Menschen beziehungsweise desto mehr Wohlstand hat man, desto mehr Sozialversorgung, Gesundheitsversorgung. Jeder macht sich Sorgen über die Gesundheitsausgaben, und Wachstum ist wichtig und gut, und ich denke, die meiste Ökonomen werden dem zustimmen.

Wenn also die Wirtschaft wachsen soll, muss auch der Arbeitsmarkt funktionieren. Der Arbeitsmarkt macht ca. 55 bis 70 Prozent des BIP aus, was den Produktionsfaktor Arbeit angeht. Daher braucht man einen funktionierenden Arbeitsmarkt, und Deutschland hat momentan einen funktionierenden Arbeitsmarkt. Da ist alles in bester Verfassung. Umgekehrt gilt natürlich auch, wenn der Arbeitsmarkt nicht funktioniert, gibt es keine Steuereinnahmen, -abgaben und so weiter und die Wirtschaft schwächelt. Wenn also Länder einen schlechten Arbeitsmarkt haben, dann ist die Produktion geringer, die Arbeitslosigkeit höher, das Haushaltsdefizit wird auch wachsen. Hinzu kommt aber natürlich auch der Sozialetat – also die Sozialversicherungen –, der relativ hoch ist in Deutschland oder in Europa insgesamt. Ich bin jetzt schon lange in Deutschland und genieße hier auch die Soziale Marktwirtschaft, aber sie hat natürlich auch ihren Preis. Das Ganze kostet und ist daher natürlich auch Gegenstand der Debatte. In Europa insgesamt macht der Sozialversicherungsetat 15 bis 20 Prozent des BIP aus, das ist doch eine beträchtliche Größenordnung. Es geht hier um Renten, Gesundheit, Arbeitslosenversicherung, Arbeitslosengeld, was natürlich in Frankreich derzeit eine große Rolle spielt. Aber auch in den skandinavischen Ländern spielt die Arbeitslosenversicherung eine große Rolle.

Das alles macht zusammengenommen den Sozialversicherungsetat aus. Und womit wird dieser finanziert? Er wird durch Sozialabgaben finanziert, das hat hier – gerade in Deutschland – natürlich eine lange Tradition. Das heißt, es werden Sozialabgaben vom Lohn abgezogen. Das ist natürlich ein schlauer kapitalistischer Plan, könnte man sagen, damals von Bismarck eingeführt. Die Idee war eigentlich, dass die Arbeitnehmer selbst für ihre eigene Sozialversicherung zahlen und das nicht abschöpfen von den Gewinnen der Unternehmer. Aber man könnte sagen, das ist gescheitert in Deutschland, da funktioniert es nicht mehr, während es in Frankreich ganz vorzüglich funktioniert. Das heißt, es werden Sozialabgaben hier und da abgezogen, sie werden festgelegt von Ministern, die Pläne müssen noch nicht mal dem Parlament vorgelegt in werden. In Frankreich wird das dann traditionell erhöht in schlechten Zeiten – das hat man ja in letzter Zeit gesehen –, wenngleich hier auch ein gewisser Widerstand festzustellen war, selbst in Frankreich in letzter Zeit. Wie kann das vonstattengehen? Es gibt zwei Möglichkeiten, zum einen die klassischen Sozialabgaben – wie das in Deutschland so schön heißt. Das ist ein endogenes System, also ist fester, integraler Bestandteil des Systems, wird dort auch vom Parlament verabschiedet – im Gegensatz zu Frankreich. Aber es ist letztendlich eine Fiktion, denn letztendlich zahlen schon auch die Firmen für die Sozialversicherung. Denn wenn die Lohnkosten oder Sozialabgaben zu hoch werden, werden sie ihren Standort verlagern und woanders ihre Produktion machen. Das ist nun mal so, daher kann man hier durchaus auch von einer Fiktion sprechen, vor allem natürlich, was Großunternehmen angeht, Amazon und so weiter. Dann gibt es natürlich eine hohe Mobilität der Arbeit.

Wichtig ist aber, dass die Arbeitnehmer den Eindruck haben, dass sie etwas für ihr Geld bekommen. Dann sind sie auch bereit, hohe Sozialabgaben zu zahlen. Man spricht immer über Reformen in Europa, aber die Europäer lieben ihr soziales Sicherungsnetz. Die anderen sind längst ausgewandert in die USA – und das schon vor Jahrzehnten. Das muss auch genetisch bedingt sein. Jetzt kann man natürlich fragen, warum bin ich von Amerika nach Europa gekommen. Darüber können wir auch gerne später sprechen. Aber es ist ja ein großer Unterschied der Mentalität zwischen USA und Europa. Es gibt hier ein hohes Bedürfnis nach sozialer Sicherung, das ist endogen, das ist Teil des Systems. Die Frage ist, wie geht man damit um. In Frankreich, aber auch in Deutschland, ist das Erbe Bismarcks lebendig, aber es ist nicht wünschenswert, denn das Ganze hat auch negative Auswirkungen und kann dazu führen, dass der Privatsektor leidet, indem es zu Standortverlagerungen kommt.

Das sind langfristige Wirkungen, aber es kann auch kurzfristige Wirkungen geben, indem man immer weiter versucht, die Sozialabgaben zu erhöhen, die Einnahmen zu erhöhen, der Staat immer mehr abgreift – gerade auch in den schlechten wirtschaftlichen Zeiten. In Deutschland läuft ja alles toll seit 2009, da war es auch möglich, die Sozialabgaben zu reduzieren. Die Abgaben sind zurückgegangen in Deutschland, aber das ist letztendlich Wasser auf die Mühlen und auch eine sehr stark antizyklische Politik. Zum einen können die Regierungen sagen, wir brauchen Geld, wir erhöhen die Steuern. Das hat Deutschland Anfang der Nullerjahre gemacht. Da wurden die Steuern und Abgaben erhöht, weil kein Geld mehr in den Sozialkassen war. Das ist eine Möglichkeit. Die andere Möglichkeit ist, mit der Bemessungsgrundlage zu arbeiten. In den USA gibt es auch hier eine Dollargrenze vergleichbar mit der deutschen Bemessungsgrundlage.

Es gibt verschiedene Gründe, warum es zu diesen Effekten kommt. Vor zehn Jahren noch stand Deutschland schlecht dar, genauso schlecht wie Frankreich heute. Deutschland war damals der kranke Mann Europas, daher hat Bundeskanzler Schröder beschlossen, Arbeitsmarktreformen durchzuführen. Das wurde damals als Selbstmordversuch bezeichnet, er hat das aber durchgezogen. Heute profitieren alle davon. Merkel fährt die Früchte der damaligen Arbeit ein. Die Arbeitslosigkeit war damals über zehn Prozent, in Frankreich gilt das heute noch. Also gerade umgekehrt ist die Entwicklung zwischen Deutschland und Frankreich gelaufen, und das Ganze hat natürlich merkwürdige Auswirkungen. Schlechte Schocks führen zu schlechten Ergebnissen. Wenn es zu Störungen kommt, zu Schocks, dann sinken die Einnahmen, dann muss man wieder die Steuern erhöhen, damit man mehr Einnahmen bekommt. Man muss die Sozialabgaben hochfahren. Das hat man hier in Deutschland in der Vergangenheit gesehen, das war damals ein Teufelskreis. Jetzt sind wir in einem positiven Kreis, aber das System funktioniert nicht, und wenn Deutschland wieder einem Schock ausgesetzt ist, wird es wieder zurückgeworfen. Dann wird es wieder genauso schlecht dastehen wie in der Vergangenheit oder wie Frankreich.

Dann Thema Mindestlohn – eine Art indirekte Besteuerung, kann aber auch Vorteile mit sich bringen, indem dann mehr Lohn gezahlt wird, dadurch wiederum mehr Steuereinnahmen erzielt werden. Das kann durchaus hilfreich sein. Man wird sehen, wie sich das in Deutschland jetzt in den nächsten Jahren entwickelt mit Einführung des Mindestlohns. Das wird Auswirkungen haben in diversen Bereichen, Transportsektor aber auch andere. Dann gibt es in Deutschland ja diesen großen Vorbehalt vor prekären Beschäftigungsverhältnissen. Das ist ja ein großes Thema. Aber selbst ein prekäres Beschäftigungsverhältnis kann einen Lohn oder Einkommen generieren, aber das wird sehr gering geschätzt in Deutschland. 85 Prozent der Deutschen sprechen sich dafür aus, der Deutsche Gewerkschaftsbund spricht noch von einer höheren Zahl, also die überwältigende Mehrheit will den Mindestlohn. Es gibt dafür also eine große Mehrheit, aber es gibt eben auch diese Mehrheit oder diesen großen Wunsch nach einer Vollzeitbeschäftigung und nicht nach diesen prekären Mini-Jobs, die in Deutschland keiner will. Also das muss man alles im Auge im behalten.

Hier nun einige Grafiken. Links sehen Sie die Abgaben für die Vereinigten Staaten 1970 bis 2010, also kurz nach Ausbruch der Finanzkrise. Man sieht hier einen  beträchtlichen Anstieg. Das ist eine sehr interessante Entwicklung gewesen, damals auch unter Ronald Reagan. Für Deutschland zeichnet sich ein anderes Bild ab. Das Ganze läuft fast parallel zur Entwicklung der Arbeitslosenquote. Man sieht hier aber auch die diversen Krisen: Ölschock, also erste Krise in den 70er Jahren, dann natürlich der zweite große Einbruch nach der Wiedervereinigung beziehungsweise dieser Anstieg dann natürlich in Folge der Wiedervereinigung, da damals ja wirklich große Mittel fließen mussten für den Wiederaufbau Ost. Es wurden die Sozialabgaben erhöht für die westdeutschen Arbeitnehmer und auch die Krankenversicherung. Das hat dann zehn Jahre gebraucht, um diesen Schock zu überwinden, und dann kamen ja auch schon die Hartz-IV-Reformen. Die Hartz-Reformen haben eine positive Wechselwirkung ausgelöst: mehr Abgaben, mehr Steuereinnahmen, damit mehr Mittel für diverse Sozialausgaben. Wenn man das jetzt weiterführen würde – das ist mir nicht gelungen –, dann würde das sicherlich noch weiter ansteigen, das heißt wachsende Lohnsumme, wachsende Steuereinnahmen.

Hier jetzt der Vergleich Frankreich - Deutschland: Frankreich links, Deutschland rechts, hier die Abgabenquote, und man sieht hier einen wunderbaren Zusammenhang – das ist selten in der Volkswirtschaft. Deutschland hat ja die Reformen durchgeführt, hatte den Exportboom. Also auch hier wieder eine sehr positive Wechselwirkung, und hier eine ganz ähnliche Korrelation zwischen Frankreich und Deutschland – das ist sehr beeindruckend. Aber man sieht hier auch den Einbruch zur Jahrhundertwende, darüber können wir gerne noch sprechen – sehr interessant.

Dann zwei eher unterschiedliche Länder im Vergleich: Dänemark und Großbritannien. Das ist interessant, denn das sind Länder, die nicht das Bismarck-System haben, sondern das Beveridge-System, also ein steuerfinanziertes Sozialversicherungssystem. Wir haben zum einen Dänemark und wir haben hier Großbritannien. Dänemark: Soziale Marktwirtschaft, Flexicurity, alles vorhanden. Die Dänen haben die Korrelation aufgelöst, indem sie von außen Geld zugeführt haben und nicht die Abgaben erhöht haben. Also sie haben die Lohnkosten auch in den schlechten wirtschaftlichen Zeiten niedrig gehalten, daher hier eine wesentlich geringere Korrelation.

Hier nochmal Frankreich und Deutschland beziehungsweise auch hier der Vergleich mit den USA, wo es keinerlei Korrelation gibt. Eine US-Regierung würde nie auf die Idee kommen, die Abgaben anzupassen, und die Bemessungsgrundlage ist so hoch in den USA, dass viele einfach auch befreit sind, also es gibt eine sehr hohe Freistellungsgrenze. Kurzfristig ist das System aber so absurd, dass in schlechten Zeiten die Steuerquoten hoch gehen, und anstatt dass man versucht, dem Arbeitsmarkt zu helfen sich anzupassen, kommt es zu dieser sehr negativen Korrelation, die man hier sehr deutlich sehen kann.

Also noch einmal Beveridge versus Bismarck: Deutschland und Frankreich sind hier ja sehr ähnlich aufgestellt mit ihrem abgabenfinanzierten System und den  entsprechenden negativen Wechselwirkungen. In Deutschland ist das ganz gut gelaufen, aber das ist noch nicht das Ende de Geschichte. Ich denke, vor allem, wenn es zu einem Grexit kommt oder es Probleme in Mittel- oder Osteuropa gibt, wird auch das negative Auswirkungen auf den deutschen Haushalt haben – das darf man nicht vergessen. Deutschland und Frankreich haben die gleichen strukturellen Änderungen und sind gegebenenfalls den gleichen Schocks ausgesetzt. Man braucht Arbeitsmarktreformen – das hat Gilles ja auch gesagt – und man muss einfach auch anerkennen, dass es prekäre Beschäftigungsverhältnisse gibt. Gegebenenfalls müssen diese subventioniert werden, vielleicht nach dem amerikanischen System durch entsprechende Steuervergünstigungen für Niedrigeinkommen oder durch Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze. Das wird natürlich nicht gerade beliebt sein, aber die Antizyklizität im System muss reduziert werden, um die Abgabenlast gering zu halten. Ich plädiere letztendlich für einen Systemwechsel: weg von Bismarck, hin zu Beveridge. Und damit komme ich auch zum Schluss, vielen Dank.


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