Navigation et service

Sie sind hier:

12.11.2018

Un bud­get moderne pour l’Europe

  • L’Europe a besoin d’un budget moderne et permettant d’affronter l’avenir. Eu égard aux défis actuels et au départ du Royaume-Uni, l’un des principaux contributeurs de l’UE, les négociations qui sont actuellement en cours sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 vont certainement être les plus difficiles de l’histoire de l’Union européenne.
  • La Commission européenne propose une augmentation des dépenses dans des domaines tournés vers l’avenir : l’éducation, la recherche, l’innovation, la jeunesse, la protection des frontières extérieures, la sécurité/la défense et l’immigration. Le volume des domaines de dépenses les plus importants, la politique agricole et la politique de cohésion, doit être ramené à 60 % des dépenses totales, au lieu de 71 % jusqu’à présent. Du côté du financement, de nouveaux fonds propres supplémentaires sont prévus.
  • La réorientation proposée va globalement dans le bon sens, mais pas assez loin. Réclamer de l’« argent frais » peut apparaître à certains comme étant une solution pratique. Précisément le BMF doit veiller au financement. Le BMF se prononce par conséquent en faveur d’une modernisation budgétaire encore plus poussée.

Les défis

Les évolutions de ces dernières années ont clairement montré que les finances de l’Union européenne (UE) avaient besoin d’être réformées en profondeur. Les défis actuels (notamment l’immigration, la défense, la sécurité, l’amélioration de la compétitivité) montrent que trop de moyens du budget de l’UE sont liés à des domaines de dépenses auxquels nous sommes attachés. En même temps, les missions qui peuvent être accomplies plus efficacement au plan européen manquent de moyens. En outre, le départ de l’un des principaux contributeurs de l’UE crée un besoin de financement annuel considérable, de plusieurs dizaines de milliards d’euros.

Le contenu des propositions de la Commission

La Commission européenne veut réagir à ces défis avec ses propositions pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027. Celui-ci comporte, outre le règlement CFP, notamment 37 programmes de dépenses ainsi que des propositions de réforme du système de ressources propres.

Graphique: Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 selon la proposition de la Commission européenne

Les volumes

La Commission européenne propose une augmentation de 18 % environ (192 milliards d’euros environ), à 1 279 milliards d’euros, du volume global de ce que l’on appelle les crédits pour engagements (CPE) par rapport au CFP actuel 2014-2020. Cela correspond à 1,11 % du revenu national brut (RNB), donc de la performance économique, des 27 Etats membres de l’UE (RNB de l’UE-27). A cela viennent s’ajouter 30 milliards d’euros supplémentaires pour des dépenses en dehors du CFP. Ainsi, le volume global proposé se situe à un total de 1 309 milliards d’euros (1,14 % du RNB de l’UE). Si l’on exclut la part des dépenses de l’UE actuellement affectée à des programmes au Royaume-Uni, la proposition de la Commission européenne représente une augmentation d’environ 24 % (environ 244 milliards d’euros).

En ce qui concerne la valeur de ce que l’on appelle les crédits pour paiements (CPP), pertinente pour les versements de ressources propres provenant du budget fédéral, la Commission européenne propose un volume global de 1 246 milliards d’euros (1,08 % du RNB de l’UE-27). Cela correspond à une augmentation de 220 milliards d’euros (+21 %). A cela viennent s’ajouter 30 milliards d’euros supplémentaires en dehors des plafonds CFP. Le volume global proposé des CPP est ainsi de 1 276 milliards d’euros au total (1,11 % du RNB de l’UE).

Crédits pour engagements en milliards d’euros
Crédits pour engagementsCFP 2014-2020CFP 2021-2027

en milliards d’euros

EU 28

EU 27

I.Marché intérieur, innovation et numérique126187
II.Cohésion et valeurs (politique structurelle)394442
III.Ressources naturelles et environnement420379
IV.Immigration et gestion des frontières1035
V.Sécurité et défense228
VI.Voisinage et monde (politique des Affaires étrangères)661231
VII.Administration7085
Total1 0871 279

Fonds européen de développement

(FED, sans la facilité de soutien à la paix pour l’Afrique)

28-
Total y compris le FED1 1151 279

1 Y compris le FED (sans la facilité de soutien à la paix pour l’Afrique)

Source : Commission européenne

Selon les premiers calculs provisoires, les versements annuels effectués par l’Allemagne à l’UE augmenteraient de 15 milliards d’euros environ suite à la proposition de la Commission. Toutefois, le maintien du plafond budgétaire actuel de l’UE à environ 1 % du RNB de l’UE-27 entraînerait déjà une charge financière supplémentaire importante pour les Etats membres, les seules contributions de l’Allemagne au budget de l’UE augmentant alors d’environ 10 milliards d’euros en moyenne.

L’évolution du volet des dépenses

Selon la proposition de la Commission, la part des domaines de dépenses « traditionnels » (politique agricole, fonds structurels) baisserait (de plus de 70 % à 60 % environ), évolution d’ailleurs imputable plus à une augmentation du volume global du CFP (+192 milliards d’euros) qu’à une réduction substantielle de ces domaines. Les moyens alloués à la politique agricole baisseraient de 41 milliards d’euros, ceux des fonds structurels resteraient pratiquement inchangés. En Allemagne, le domaine de la politique structurelle enregistrerait certes vraisemblablement des réductions (environ 8 %), cependant dues essentiellement à l’évolution macroéconomique positive et à la baisse des besoins qui en résulte.

En même temps, la Commission européenne propose des augmentations sensibles des dépenses consacrées au marché intérieur, à l’éducation, à la recherche, à l’innovation et au numérique, à l’immigration et à la protection des frontières, à la sécurité et à la défense, ainsi qu’à la politique extérieure de l’UE (voisinage et monde). A cet égard, des instruments essentiels de politique extérieure doivent être regroupés et intégrés au budget de l’UE, avec la participation du Fonds européen de développement. En outre, la Commission européenne souhaite fusionner le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ce que l’on appelle le plan Juncker) et l’ensemble des instruments financiers du budget de l’UE en un fonds appelé InvestEU.

La réforme de la politique structurelle

La Commission européenne propose également - notamment en réponse à une préoccupation allemande - de tenir davantage compte des défis structurels identifiés pour les Etats membres dans le cadre de ce que l’on appelle le Semestre européen (élément de la coordination des politiques économiques au niveau européen) dans la programmation des fonds structurels européens. En outre, la proposition contient d’autres instruments indépendants :

  • des programmes d’appui aux réformes d’un montant total de 25 milliards d’euros sur 7 ans, qui se composent des éléments suivants :

    • ce que l’on appelle un outil de mise en œuvre des réformes destiné à soutenir les réformes structurelles,
    • un mécanisme de convergence pour soutenir l’adhésion à l’euro,
    • un élargissement de l’instrument de fourniture d’assistance technique existant,
  • un mécanisme européen de stabilisation des investissements (MESI), qui se compose des éléments suivants :

    • un volume de prêt de 30 milliards d’euros garanti par le budget de l’UE pour soutenir les investissements publics des Etats membres afin d’amortir les chocs asymétriques, et
    • un complément de bonifications d’intérêts.

En particulier, l’aide structurelle européenne devrait en effet être davantage axée sur la mise en œuvre des recommandations spécifiques par pays afin de soutenir les réformes structurelles nationales. Les fonds limités de l’UE devraient être utilisés d’une manière beaucoup plus ciblée afin de permettre des processus de rattrapage économique durables. Ainsi, le budget de l’UE contribuerait également davantage à la stabilité économique de l’UE.

Un autre indice de la nécessité d’une réforme de la politique structurelle réside dans le faible taux d’utilisation des fonds communautaires existants dans ce domaine. Une étude récente commandée par le Parlement européen indique qu’à la fin de 2017, seulement 11 % des fonds prévus avaient été décaissés au niveau de l’UE. Cela s’est traduit par des arriérés de paiement d’environ 270 milliards d’euros, ce qui est également critiqué par la Cour des comptes européenne (CCE), qui souligne que les fonds ont certes été engagés, mais n’ont pas été appelés, souvent en raison d’un manque de projets appropriés. Dans un récent rapport spécial, la CCE a également identifié des lacunes dans les deux principaux instruments de politique structurelle, le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen. Ici en particulier, la sélection et le suivi des projets ne sont toujours pas vraiment axés sur les résultats, et l’utilisation des fonds de l’UE doit être examinée, la question du volume ne devant pas, elle non plus, être taboue. Une réduction des arriérés de paiement est également appropriée dans ce cas, car ils doivent être payés en plus des dépenses futures du CFP 2021-2027 et financés par les Etats membres.

Le soutien des réformes structurelles nationales

Afin d’utiliser plus efficacement les milliards d’euros de soutien structurel de l’UE, les fonds structurels doivent être plus étroitement liés à la coordination des politiques économiques, qui a lieu dans le cadre de ce que l’on appelle le Semestre européen. A cette fin, les fonds structurels devraient être davantage orientés vers la mise en œuvre de ce que l’on appelle les recommandations spécifiques par pays du Conseil. La Commission européenne a présenté des propositions à cette fin. Les approches vont fondamentalement dans la bonne direction. Toutefois, il convient de veiller à une conception cohérente, ce qui fait actuellement l’objet d’intenses discussions au niveau européen.

L’évolution du volet des recettes

Contrairement aux budgets nationaux, les dépenses du budget de l’UE sont toujours entièrement compensées par des appels de contributions des Etats membres. Les traités de l’UE ne prévoient pas de recours au crédit. Les dépenses du budget de l’UE sont principalement financées par ce que l’on appelle les ressources propres. Il s’agit notamment des ressources propres traditionnelles (RPT : droits de douane), des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée et des ressources propres provenant du RNB, qui sont versées par les Etats membres, sans compter les autres recettes (notamment les amendes et les pénalités). Le plafond global de financement est actuellement de 1,20 % du RNB de l’ensemble des Etats membres. Cela représente donc le plafond absolu des dépenses possibles du budget de l’UE.

Graphique: Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 selon la proposition de la Commission européenne

La proposition de la Commission européenne prévoit notamment les modifications suivantes du volet des recettes du budget de l’UE :

  • le relèvement du plafond des ressources propres à 1,29 % du RNB de l’UE-27 pour les crédits pour paiements, notamment

    • pour la création de la fonction de stabilisation de l’UEM et
    • pour l’intégration du Fonds européen de développement,
  • la réforme des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée et l’augmentation du taux d’appel,
  • l’introduction de trois nouvelles catégories de ressources propres :

    • 1. une part reposant sur les revenus nationaux respectifs du système européen d’échange de quotas d’émission,
    • 2. une contribution nationale calculée sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés,
    • 3. une contribution calculée par rapport à la part de l’Etat membre concerné dans l’assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés (ACCIS).

La Commission européenne s’attend à ce que ces nouvelles catégories de ressources propres contribuent à hauteur de 22 milliards d’euros par an au financement du budget de l’UE. En outre, les parts des bénéfices de la Banque centrale européenne (dits revenus de seigneuriage) revenant précédemment aux banques centrales nationales financeront à l’avenir les bonifications d’intérêts mentionnées ci-dessus dans le cadre de l’Union économique et monétaire (UEM). Enfin, les rabais précédemment accordés à l’Allemagne, à l’Autriche, au Danemark, aux Pays-Bas et à la Suède doivent être supprimés et remplacés par des rabais dits forfaitaires, qui expireraient complètement en 2025.

Le BMF, en tant que chef de file au sein du gouvernement fédéral pour les ressources propres de l’UE, s’est engagé à simplifier le système des ressources propres dans les négociations sur les propositions de la Commission européenne relatives à ces ressources. Le système de financement actuel fonctionne bien. Il assure un partage équitable des charges, notamment grâce aux ressources propres provenant du RNB, qui sont liées au potentiel économique de chaque Etat membre. Le BMF se félicite donc de l’approche de la Commission européenne visant à préserver les ressources propres provenant du RNB en tant que fondement du volet des recettes du budget de l’UE. Le BMF partage également l’objectif de la Commission européenne, visant à rendre le système de financement plus simple, plus équitable et plus transparent. Du point de vue du BMF, la suppression des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée nous rapprocherait de ces objectifs. Lors de l’examen des nouvelles catégories de ressources propres proposées par la Commission européenne, le BMF se penchera également sur la question de savoir si le système des ressources propres deviendra ainsi plus simple, plus équitable et plus transparent.

Lors de la réunion ministérielle de Luxembourg en juin 2018, le ministre fédéral Scholz et son homologue français Bruno le Maire ont en outre proposé aux autres ministres des Finances des Etats membres impliqués dans la coopération renforcée de reprendre les négociations sur l’introduction d’une taxe sur les transactions financières (TTF). Afin d’accélérer les négociations sur l’introduction d’une TTF et d’encourager les autres Etats membres à s’engager dans la coopération renforcée, ils ont discuté de l’introduction d’une TTF européenne basée sur le modèle français existant et ont proposé d’utiliser les recettes ainsi générées pour financer les dépenses européennes.

La procédure et le calendrier

Le Conseil adopte à l’unanimité, après avis conforme du Parlement européen, le règlement CFP proposé par la Commission européenne. Le gouvernement fédéral est représenté au Conseil par le ministère des Affaires étrangères, chef de file. Les sessions du Conseil sont préparées par le Comité des représentants permanents à Bruxelles (Coreper). Le Coreper bénéficie à son tour du soutien d’un groupe de travail horizontal (groupe de travail ad hoc) sur le CFP. Ce groupe de travail donne notamment des conseils sur les questions horizontales ainsi que sur le financement des différents programmes de dépenses.

Les bases juridiques des 37 programmes de dépenses (dits règlements sectoriels) sont également examinées au sein des groupes de travail compétents du Conseil, puis ensuite adoptées à la majorité qualifiée par le Conseil dans le cadre de la procédure législative ordinaire avec codécision du Parlement européen.

La décision relative aux ressources propres régissant le système des ressources propres de l’UE est d’abord adoptée à l’unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen. Tous les Etats membres devront ensuite approuver la décision relative aux ressources propres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Cette approbation est accordée en Allemagne par une loi du Bundestag (la chambre fédérale des députés) avec la participation du Bundesrat (la chambre des représentants des Länder).

La Commission européenne souhaite conclure les négociations sur le CFP de préférence avant les prochaines élections au Parlement européen au printemps 2019.

Des intérêts en présence différents

Les négociations se caractérisent par des intérêts variés et souvent contradictoires. Alors que parmi les Etats membres, les bénéficiaires d’aides importantes dans les secteurs de l’agriculture et de la cohésion rejettent les réductions, d’autres Etats membres demandent ces aides précisément pour combler le besoin de financement suscité par le Brexit et, en contrepartie, pour financer un renforcement des nouvelles priorités. Un certain nombre d’Etats membres ont exprimé leur volonté d’augmenter leurs propres contributions, tandis que d’autres s’y sont catégoriquement opposés jusqu’à présent. Dans les différents domaines politiques, presque tous les Etats membres ont des domaines d’intérêt différents. Grâce à sa position modérée, l’Allemagne peut assumer ici la fonction de constructeur de ponts.

Il faut également tenir compte du Parlement européen, qui doit approuver en dernier ressort le CFP et être consulté sur la décision relative aux ressources propres. Il préconise un volume de 1,3 % du RNB de l’UE-27 pour le prochain CFP et rejette les réductions en matière de politique agricole et de politique structurelle, notamment à la suite du départ du Royaume-Uni. Les nouvelles priorités doivent être entièrement financées par des ressources supplémentaires.

Conclusion

Les finances de l’UE doivent être davantage axées sur les défis communs actuels de l’UE, les questions d’avenir et la valeur ajoutée européenne. Le niveau global du CFP devra être évalué à la lumière de la qualité globale du paquet CFP et de la possibilité d’un partage équitable des charges (« rabais »). Le volume de 1,11% du RNB de l’UE-27 proposé par la Commission européenne conduirait à des contributions annuelles moyennes d’environ 45 milliards d’euros pour l’Allemagne. Ce n’est pas réaliste. Etant donné qu’un volume du CFP de 1,0 % du RNB de l’UE-27 entraîne une charge financière supplémentaire considérable pour les Etats membres, tous les souhaits ne peuvent être satisfaits. Néanmoins, les propositions de la Commission européenne constituent une première étape importante dans le processus de négociation, qui s’accélère à présent nettement.

Outre le besoin de conseils sur le volume, la capacité du BMF à approuver le paquet dépendra en fin de compte également de la possibilité d’un nouveau départ sur le contenu. Le renforcement financier de l’UE ne peut être une fin en soi. Il est subordonné à une modernisation réussie du budget de l’UE.

Partager et imprimer