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08.11.2018

La lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée

  • La fraude à la taxe sur la valeur ajoutée se présente sous de nombreux aspects, qui vont du défaut de déclaration et/ou de paiement de la taxe jusqu’à ce que l’on appelle des fraudes à la taxe sur la valeur ajoutée de type carrousel, en passant par l’utilisation abusive du droit à déduction de la taxe en amont. Les avancées de la numérisation ouvrent de nouvelles possibilités aux activités frauduleuses.
  • L’Etat fédéral et les Länder luttent dans le cadre d’une responsabilité partagée contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée grâce à différentes mesures visant à garantir le niveau des recettes fiscales.
  • La coopération administrative européenne en vue de prévenir la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée a elle aussi été renforcée, par exemple par un élargissement des bases juridiques en vue de l’échange d’informations à l’échelle européenne, afin de pouvoir intensifier les opérations de contrôle internationales. En outre, la lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée est prise en considération au plan européen en tant qu’objectif essentiel lorsque de nouveaux actes juridiques sont créés.

Introduction

La fraude à la taxe sur la valeur ajoutée occasionne des pertes de recettes fiscales et entraîne par conséquent une diminution correspondante du produit de cette taxe dans les budgets publics. Ce produit s’est élevé à 226 milliards d’euros environ en 2017 par exemple. La taxe sur la valeur ajoutée est perçue depuis désormais 100 ans et est devenue, au fil du temps, l’une des principales sources de recettes fiscales. Le produit de la taxe sur la valeur ajoutée sert à financer une multitude de missions publiques (comme la sécurité intérieure, les infrastructures, la santé, le système social, l’éducation, etc...). Le montant d’origine du taux d’imposition, à savoir 0,5 % en 1918, a été régulièrement relevé, pour atteindre 19 % actuellement, en raison de l’augmentation du besoin de financement public. Par rapport aux pays de l’Union européenne (UE), le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée en Allemagne se situe dans la moitié inférieure.1

Afin de garantir le niveau des recettes de l’Etat, d’assurer la justice fiscale et de protéger contre les distorsions de concurrence les entreprises respectueuses de la législation fiscale, le gouvernement fédéral et les Länder luttent ensemble contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée. Ils travaillent en permanence et de manière rigoureuse afin que cette fraude continue d’être endiguée, grâce à des mesures législatives et organisationnelles. Des défis particuliers sont actuellement posés par la numérisation croissante dans tous les domaines de la vie, qui ouvre également de nouvelles possibilités de fraude à la taxe sur la valeur ajoute. La fraude à la taxe sur la valeur ajoutée se présente sous de nombreux aspects, qui vont du défaut de déclaration (complète) et/ou de paiement de la taxe jusqu’à ce que l’on appelle des fraudes à la taxe sur la valeur ajoutée de type carrousel, dans le cadre desquelles plusieurs acteurs sont liés et interagissent dans un circuit (commercial) frauduleux, en passant par l’utilisation abusive du droit à déduction de la taxe en amont. Des mécanismes de contrôle efficaces et un échange fluide d’informations dans le cadre d’une coopération internationale fonctionnant correctement entre les autorités compétentes au plan national et international, ainsi que des mesures législatives permettent de lutter contre cette situation. La numérisation croissante permet également à la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée de progresser fortement grâce aux activités sur Internet (commerce et services). Ainsi, les frontières nationales ne constituent pas des barrières, de sorte que la lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée doit devenir encore plus internationale.

Organisation de la lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée au BMF

Les exigences posées pour une lutte efficace contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée dans le domaine national et international sont devenus plus importantes. Afin de relever au mieux ces défis, les compétences correspondantes ont été regroupées au BMF au sein d’un nouveau bureau : « Contrôle et lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée - national et international ». Les ressources humaines ont été augmentées à cet effet.

Les nombreuses mesures déjà en application en vue de prévenir et de lutter contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée2 sont poursuivies et développées par ce bureau. En outre, la concentration plus forte sur la lutte contre la fraude est facilitée dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée.

Le regroupement des compétences nationales et internationales en matière de lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée au sein d’un même bureau du BMF permet la conception en continu des processus nécessaire à une lutte contre la fraude efficace d’un point de vue mondial, européen et fédéral.

Priorités internationales

Le cadre législatif de base du droit relatif à la taxe sur la valeur ajoutée est constitué par les dispositions du droit communautaire, notamment celles de la directive relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (directive TVA, directive n° 2006/112/CE). Les dispositions de cette directive ont été transposées en droit national. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle on parle d’un droit relatif à la taxe sur la valeur ajoutée largement « harmonisé » au sein de l’UE.

La notion de « taxe sur la valeur ajoutée »

est utilisée surtout en droit communautaire et dans de nombreuses langues nationales d’autres Etats membres de l’UE (par exemple en anglais : VAT - « Value Added Tax » ; en allemand « Mehrwertsteuer »). En Allemagne, c’est l’appellation commune de la taxe sur le chiffre d’affaires (« Umsatzsteuer »).

Une directive

constitue l’un des actes juridiques de l’UE au sens des dispositions de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et doit généralement être transposée en droit national afin de s’appliquer dans l’Etat membre de l’UE concerné.

Les propositions législatives de la Commission européenne sont discutées au Conseil de l’UE, le ministère fédéral des Finances représentant le gouvernement fédéral dans ce cadre - comme dans de nombreux autres organes au niveau européen. Ces discussions se déroulent toujours aussi sous l’angle de leur capacité à contribuer à améliorer la lutte contre la fraude.

Dans le domaine de la coopération administrative et de l’échange d’informations en matière de taxe sur la valeur ajoutée dans le contexte européen, le règlement du Conseil concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (règlement (UE) n° 904/2010) est particulièrement important.

Un règlement

constitue l’un des actes juridiques de l’UE au sens des dispositions de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et s’applique directement dans tous les Etats membres de l’UE.

La coopération entre les Etats de l’UE en matière de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée joue un rôle déterminant dans la lutte contre des activités frauduleuses de plus en plus internationales. Ce règlement rend précisément possibles l’échange d’informations international, par exemple par l’intermédiaire du système d’échange d’informations sur la taxe sur la valeur ajoutée (VIES), ou la demande d’opérations de contrôle dans un autre Etat membre de l’UE, le cas échéant en coordination avec des enquêtes de l’Etat requérant, jusqu’à des contrôles simultanés multilatéraux.

Dans le cadre du VIES

les Etats membres de l’UE partagent des informations sur les transactions internationales réalisées par leurs entrepreneurs au sein de l’UE.

Eu égard aux opérations communes menées par tous les Etats membres de l’UE en matière de lutte contre la fraude, il convient de souligner l’importance du réseau « Eurofisc », mis en place en tant que système d’alerte précoce. Dans certains domaines de travail spécialisés, des fonctionnaires de liaison des Etats membres de l’UE ainsi que, depuis peu, également de Norvège, échangent3 des informations ciblées sur la fraude internationale à la taxe sur la valeur ajoutée. Il s’agit tant d’informations opérationnelles que d’informations générales, par exemple des connaissances sur de nouveaux modèles de fraude. Ces échanges d’informations ciblées servent de point de départ à des contrôles de chiffres d’affaires frauduleux intracommunautaires. Actuellement, la Commission européenne élabore en outre un programme informatique visant à améliorer et à accélérer plus encore la détection de la fraude internationale à la taxe sur la valeur ajoutée par les fonctionnaires de liaison Eurofisc. L’Allemagne recourt à Eurofisc dans le cadre d’une coordination étroite entre l’Etat fédéral et les Länder, par l’intermédiaire des fonctionnaires de liaison de l’Office central fédéral des impôts (BZSt) et des services de contact désignés par les Länder.

Le 2 octobre 2018, les ministres des Finances de l’UE ont adopté différentes modifications de ce règlement, qui permettront à l’avenir une coopération encore plus poussée. Les principales nouveautés sont :

  • le principe de l’obligation d’effectuer des enquêtes administratives dès lors qu’au moins deux Etats membres de l’UE le demandent. Un refus n’est possible que dans des limites étroites ;
  • l’introduction d’un nouvel instrument d’assistance administrative, les « enquêtes administratives effectuées en commun », qui donne la possibilité aux fonctionnaires des Etats membres de l’UE de participer à des enquêtes administratives effectuées dans un autre Etat de l’UE, par exemple d’effectuer des contrôles en commun ;
  • l’échange de données tirées de déclarations en douane à l’importation ;
  • l’octroi de l’accès aux registres d’immatriculation de véhicules des Etats membres de l’UE ;
  • l’extension des missions d’« Eurofisc ». Une coopération avec Europol (l’Office européen de police) et l’OLAF (l’Office européen de Lutte Anti-Fraude) est notamment prévue, Eurofisc pouvant réclamer à ces organismes de l’UE des informations et les partager avec les autres Etats membres de l’UE par l’intermédiaire du réseau Eurofisc. 

Priorités nationales

Les mesures mises en place dans le passé en vue d’améliorer la coopération entre l’Etat fédéral et les Länder ainsi que l’échange national d’informations ont été poursuivies et améliorées au cours de ces dernières années. Les Länder sont compétents en matière de recouvrement et de contrôle de la taxe sur la valeur ajoutée (dispositions de l’article 108 de la Loi fondamentale). Seuls des contrôles précoces et effectifs permettent de lutter efficacement contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée. Des contrôles spéciaux et des vérifications inopinées de la taxe sur la valeur ajoutée (par exemple au début des activités d’une entreprise) sont des moyens qui ont fait leur preuve pour mettre au jour rapidement des faits susceptibles d’être contrôlés. Le rôle du service central de coordination de l’Office central fédéral des impôts (BZSt) est ici prépondérant. C’est en effet lui qui est chargé de la coordination internationale des opérations de contrôle (contrôle spéciaux de la taxe sur la valeur ajoutée et contrôles fiscaux), ce qui permet d’éviter les inconvénients liés à un changement de compétence au plan international et les déficits d’informations qui en résultent. Grâce aux procédures informatiques, tous les cas de fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée au niveau fédéral sont enregistrés et exploités, puis des profils de risque sont établis. Ainsi, un niveau d’information unique de tous les contrôleurs et de tous les services fiscaux impliqués est garanti. La coopération entre les services fiscaux et l’administration douanière est elle aussi constamment renforcée.

Outre cette priorité accordée à une intensification des réseaux internes à l’administration, la liquidation de l’impôt est également de plus en plus automatisée. Il y a dix ans déjà, l’introduction du bilan électronique était un premier pas dans cette direction. La détection de faits revêtant une importance fiscale eu égard à une fraude fiscale en matière de taxe sur la valeur ajoutée implique également le soutien de systèmes informatiques, par exemple pour déterminer les activités pertinentes du point de vue fiscal exercées par des entreprises sur des plateformes de vente sur Internet.

Parmi les autres mesures législatives qui entravent la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée, on trouve notamment :

  • la création d’une base juridique pour la consultation internationale et l’utilisation de données en vue de la prévention, d’enquêtes et de poursuite portant sur la fraude et l’évasion fiscales. Il est ainsi possible de réduire les déficits d’exécution dans la procédure d’imposition ;4
  • l’adoption par le gouvernement fédéral le 1er août 2018 d’un projet de loi du BMF (loi visant à éviter les pertes de recettes de taxe sur la valeur ajoutée lors du commerce de biens sur Internet et à modifier d’autres dispositions fiscales), qui doit permettre de s’attaquer à la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée lors du commerce de biens sur des marchés électroniques. Aux termes de ce texte, les opérateurs des marchés électroniques doivent enregistrer, à compter du début de l’année 2019, certaines données des vendeurs et, dans certaines conditions, deviennent eux-mêmes responsables lorsqu’aucune taxe sur la valeur ajoutée n’a été acquittée pour des livraisons effectuées par l’intermédiaire de leur marché. Le législateur national crée ainsi dans la loi relative à la taxe sur le chiffre d’affaires, deux ans déjà avant la mise en œuvre d’une réglementation européenne contraignante, une norme contre la fraude fiscale en matière de commerce en ligne. En accord avec les Länder, le gouvernement fédéral a en outre élaboré une notice d’information sur les obligations en matière de taxe sur la valeur ajoutée, destinée aux entrepreneurs non établis dans l’UE. Cette notice d’information a été transmise dans différentes langues aux opérateurs de marchés, aux associations et aux ambassades, en leur demandant de bien vouloir la publier dans un endroit approprié. Son objectif est d’attirer l’attention de la catégorie de personnes concernées sur les obligations fiscales existantes et d’entraîner par conséquent une prise de conscience du problème ;5
  • le « paquet numérique » aux fins de la TVA adopté par le Conseil de l’UE en décembre 2017 prévoit la possibilité d’assujettir les opérateurs des marchés électroniques à la TVA sur les livraisons en provenance de pays tiers sous certaines conditions à partir de 2021.

Le « paquet numérique »

a été adopté par les ministres des Finances de l’UE le 5 décembre 2017. Il comprend des modifications de la directive relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, ainsi que du règlement (UE) n° 904/2010 et du règlement d’application (UE) n° 282/2011 du Conseil.6 L’objectif est la poursuite de la simplification de la taxation de la valeur ajoutée dans le domaine du commerce électronique dans le domaine B2C (Business to Consumer, c’est-à-dire les chiffres d’affaires réalisés lors d’opérations entre entreprises et consommateurs).

Conclusion

Les méthodes de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée sont multiples et s’adaptent rapidement aux nouvelles structures commerciales rendues possibles par les avancées de la numérisation. Une évolution permanente des mesures législatives et organisationnelles est donc nécessaire pour pouvoir lutter contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée. Souvent, les schémas de fraude en matière de taxe sur la valeur ajoutée sont internationaux, afin de rendre la détection des faits plus difficile pour les autorités nationales. Il est par conséquent important d’adopter des mesures de lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée, d’une part au niveau communautaire avec les autres Etats membres de l’UE et, d’autre part, d’agir en Allemagne de manière coordonnée entre l’Etat fédéral et les Länder. C’est la seule façon d’empêcher les activités frauduleuses qui entraînent une diminution des moyens budgétaires et qui faussent la concurrence. L’extension de la coopération entre les Etats membres de l’UE et la loi visant à éviter les pertes de recettes de taxe sur la valeur ajoutée lors du commerce de biens sur Internet et à modifier d’autres dispositions fiscales sont actuellement des mesures importantes de lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée.

Notes

1
Voir „Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich 2017“ (« Les principaux impôts en comparaison internationale »), BMF, édition de 2018, p. 49 (en langue allemande uniquement), en suivant le lien http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20181021
2
Voir à ce sujet les bulletins mensuels du BMF du 23 avril 2009 et du 21 juillet 2014, qui exposent les différentes mesures en matière de lutte contre la fraude. Vous trouverez ces articles (en langue allemande uniquement) en suivant les liens http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/201810221 et http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/201810222
3
Voir Accord entre l’Union européenne et le Royaume de Norvège concernant la coopération administrative, la lutte contre la fraude et le recouvrement des créances relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (JO fédéral L 195 du 1er août 2018, p. 3) ; en vigueur depuis le 1er septembre 2018 (voir JO fédéral L 199/1 du 7 août 2018).
4
Voir à ce sujet le bulletin mensuel du BMF du 21 avril 2018 sur la lutte rigoureuse contre la fraude fiscale, les ruses de l’évasion fiscale et le blanchiment de capitaux (en langue allemande uniquement) en suivant le lien http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20181024
5
Voir à ce sujet le site Internet du BMF en suivant le lien http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20181025
6
Voir à ce sujet la directive (UE) n° 2017/2455, le règlement (UE) n° 2454/2017 et le règlement (UE) n° 2459/2017.

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