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    Her­aus­for­de­run­gen für das Steu­er­recht durch die de­mo­gra­fi­sche Ent­wick­lung in Deutsch­land – Ana­ly­se ei­ner Pro­blem­stel­lung

    • Der in Deutschland in den nächsten Jahrzehnten zu erwartende demografische Wandel wird sich nicht nur langfristig in einem absoluten Bevölkerungsrückgang, sondern auch in einer Alterung der Bevölkerung zeigen.
    • Ziel des Forschungsvorhabens ist es, die Auswirkungen des demografischen Wandels auf das Einkommensteuer- und Umsatzsteueraufkommen zu quantifizieren. Zudem werden Steuertatbestände identifiziert, die besonders sensibel auf demografische Veränderungen reagieren.
    • Anhand des Gutachtens wird deutlich, dass der demografische Wandel merkliche Auswirkungen auf die Steuereinnahmen in Deutschland haben wird. Er wird in den nächsten Jahrzehnten einen spürbar dämpfenden Effekt auf den durch steigende Realeinkünfte begründeten Anstieg sowohl des Einkommensteuer- als auch des Umsatzsteueraufkommens haben.

    Einleitung

    In Deutschland wird sich in den nächsten Dekaden ein ausgeprägter demografischer Wandel vollziehen. Die Altersstruktur der Bevölkerung wird sich verändern. Der Anteil älterer Menschen wird steigen. Die Bevölkerungszahl wird nach einem kurzfristigen Anstieg auf lange Sicht insgesamt sinken.

    Vor diesem Hintergrund hat das BMF einen Forschungsauftrag mit dem Titel „Herausforderungen für das Steuerrecht durch die demografische Entwicklung in Deutschland – Analyse einer Problemstellung“ an das Fraunhofer-Institut für Angewandte Informationstechnik (FIT) und die Prognos AG vergeben1. Das Gutachten liegt vor und wurde auf den Internetseiten der Gutachter veröffentlicht.

    Die Auftragsvergabe greift die Diskussion um die Auswirkungen des demografischen Wandels und den Umgang mit seinen Folgen auf. Eine höhere Lebenserwartung und relativ niedrige Geburtenraten stellen nicht nur die sozialen Sicherungssysteme vor große Herausforderungen, sondern auch das Steuersystem. Daher war es angezeigt, die Betrachtungen der demografischen Auswirkungen auf die staatliche Einnahmenseite auf eine solide wissenschaftliche Basis zu stellen.

    Überblick über die Studie

    Auftrag

    Das Forschungsvorhaben untersucht in einem Zeithorizont bis zum Jahr 2060, welche Auswirkungen die anstehenden demografischen Entwicklungen auf das Einkommensteuer- und Umsatzsteueraufkommen voraussichtlich haben werden. Ziel der Analyse ist es zunächst, diese Auswirkungen zu quantifizieren. Darüber hinaus werden jene Regelungen beziehungsweise Steuertatbestände des Einkommensteuerrechts identifiziert, die besonders sensibel auf demografische Veränderungen reagieren. Die Entwicklung der Unternehmenssteuern (Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer) wurde nicht untersucht.

    Entwicklung der Simulation des Einkommensteueraufkommens

    Die Studie setzt auf zwei miteinander verbundenen makroökonomischen Modellen der Prognos AG auf, die zum einen weltweit die Wirtschaftsentwicklung (VIEW – Versatile Integrated Economic World Model) und zum anderen auf Deutschland bezogen die Entwicklung der Sozialsysteme (OCCUR – Outlook on Cure, Care, Unemployment and Retirement) bis zum Jahr 2060 projizieren. Die resultierenden makroökonomischen Daten bilden die Grundlage für ein Mikrosimulationsmodell des FIT, um das jeweilige Steueraufkommen in den Jahren 2015, 2030, 2045 und 2060 zu quantifizieren. Die verwendeten mikroökonomischen Daten stammen aus der anonymisierten Stichprobe der Einkommensteuerstatistik 2007 (FAST 2007), deren Daten unter Anpassung an Veränderungen der Rechtslage auf das Jahr 2015 fortgeschrieben wurden. Monetäre Werte werden in dieser Analyse grundsätzlich in realen Euro angegeben, wobei 2015 das Basisjahr darstellt. Die verwendeten Zahlen zur Bevölkerungsentwicklung stammen aus der 13. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts vom Mai 2015.

    Abbildung zeigt das Zusammenspiel der Komponenten im Studienmodell
    Abbildung 1

    In der Analyse werden drei unterschiedliche zukünftige Entwicklungen (sogenannte Szenarien) der Bevölkerung in Deutschland unterstellt, die den Varianten 2 (Kontinuität der Geburten und Lebenserwartung bei stärkerer Zuwanderung – sogenanntes Basisszenario, bev2), 3 (relativ alte Bevölkerung, bev3) und 6 (relativ junge Bevölkerung, bev6) der 13. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung entsprechen. Die drei Szenarien werden mit einem Szenario ohne demografische Veränderungen (sogenanntes Referenzszenario, bev0) verglichen; (Tabellen 1 und 2).

    Entwicklung der Bevölkerung in Mio. in den verschiedenen Szenarien (bev0, bev2, bev3, bev6)

    Tabelle 1

    Annahmen der verwendeten Varianten der Bevölkerungsvorausberechnung (bev2, bev3, bev6)

    Tabelle 2

    Zudem werden drei verschiedene Sensitivitätsanalysen durchgeführt, die auf den gleichen Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung wie Variante 2 der 13. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung beruhen. Dementsprechend stellt bei der Interpretation der Sensitivitätsanalysen immer bev2 das Referenzszenario dar. Die Sensitivitätsanalysen haben in erster Linie zum Ziel, die Robustheit der quantifizierten Ergebnisse im Hinblick auf einzelne Modellannahmen zu untersuchen. Sie betreffen die Entwicklung der Erwerbstätigkeit (bev2-s1), den Verzicht auf mögliche Anpassungen des Steuertarifs vor dem Hintergrund steigender Einkommen (bev2-s2) und die Höhe der Nettozuwanderung nach Deutschland (bev2-s3); (Tabelle 3).

    Entwicklung der Bevölkerung in Mio. in den verschiedenen Sensitivitätsanalysen (bev2-s1, bev2-s2, bev2-s3)

    Tabelle 3

    Entwicklung der Simulation des Umsatzsteueraufkommens

    Die Simulation beruht auf einem statischen Modell, d. h. Verhaltensanpassungen seitens des Staates oder privater Haushalte werden nicht modelliert. Das Basisjahr ist das Jahr 2008. Es werden die Daten der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) 2008 verwendet und somit ausschließlich private Haushalte betrachtet. Monetäre Werte werden in dieser Analyse grundsätzlich in realen Euro angegeben, wobei 2015 das Basisjahr darstellt. Aus Gründen der Handhabbarkeit des Modells wird unterstellt, dass die relativen Preise (Preisgefüge zwischen den einzelnen Gütern) und die Konsumpräferenzen der Haushalte über den Zeitablauf konstant sind. Zudem wird unterstellt, dass der volle und der ermäßigte Umsatzsteuersatz konstant bleiben. Die Ergebnisse der Studie stellen daher eine Trendabschätzung der Folgen des demografischen Wandels dar.

    Ergebnisse der Studie

    Das zentrale Ergebnis der Studie ist, dass die demografische Entwicklung in den nächsten Jahrzehnten einen spürbar dämpfenden Effekt auf den Anstieg der Steuereinnahmen haben wird. Dabei ist kein absoluter Rückgang der Steuereinnahmen zu erwarten, sondern der durch steigende Realeinkünfte begründete Anstieg der Steuereinnahmen wird aufgrund des demografischen Wandels geringer ausfallen. Diesen Effekt verdeutlicht die Studie für den Bereich der Einkommensteuer, indem die Einkommensteuereinnahmen mit und ohne demografische Veränderung nebeneinandergestellt werden (Tabelle 4 und Abbildung 2).

    Entwicklung des Einkommensteueraufkommens in Mrd. €--Euro in den verschiedenen Szenarien

    Tabelle 4

    Säulendiagramm: Entwicklung des Einkommensteueraufkommens im Vergleich zum Referenzszenario ohne demografische Veränderung (bev0)
    Abbildung 2

    Für die Umsatzsteuer zeigt sich der gleiche Trend. Auch hier kommt es durch die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu insgesamt steigenden Umsatzsteuereinnahmen. Der Anstieg der Einnahmen wird aber ebenfalls durch die demografischen Einflüsse gebremst (Tabelle 5).

    Entwicklung des Umsatzsteueraufkommens in Mrd. € in den verschiedenen Szenarien

    Tabelle 5

    Ergebnisse der Simulation zur Einkommensteuer

    Im Folgenden werden einige markante Ergebnisse zu ausgewählten Themen wiedergegeben.

    Nachgelagerte Besteuerung von Alterseinkünften

    Die nachgelagerte Besteuerung von Alterseinkünften führt trotz des Anstiegs an Steuerpflichtigen mit vollständig zu versteuernden Alterseinkünften langfristig zu einem fiskalisch negativen Saldo. Dies ist zu einem großen Teil darauf zurückzuführen, dass der steuermindernde Effekt der Absetzbarkeit von Altersvorsorgeaufwendungen deutlich an Bedeutung gewinnen wird. Die Steuereinnahmen aus der Besteuerung der Alterseinkünfte werden hingegen nicht derart ansteigen, weil der demografische Wandel zwar die Zahl der Steuerpflichtigen mit Alterseinkünften steigen lässt, aber zugleich die durchschnittliche Höhe der Alterseinkünfte senkt. Hinzu tritt der systemimmanente Effekt, dass beim progressiven Steuertarif im Rahmen der nachgelagerten Besteuerung der Alterseinkünfte durchschnittlich niedrigere Steuern zu zahlen sind als in der aktiven Phase des Erwerbslebens. Auch dadurch sinken die Steuereinnahmen aus Alterseinkünften. Im Jahr 2060 ist die Bedeutung der Besteuerung der Leibrenten gemessen am Gesamtaufkommen der Einkommensteuer in allen Demografieszenarien sogar um 6 % geringer als im Referenzszenario ohne demografische Veränderung.

    Die Besteuerung von Alterseinkünften

    wurde mit dem Alterseinkünftegesetz zum 1. Januar 2005 neu geregelt. Mit diesem Gesetz wird die Besteuerung der verschiedenen Arten von Alterseinkünften schrittweise angeglichen. Mehr Informationen finden Sie in der Broschüre „Besteuerung von Altereinkünften“.2

    Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge

    Neben den steuerlich absetzbaren Altersvorsorgeaufwendungen steigt ebenfalls die Bedeutung der steuerlich absetzbaren Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge. So wird deren Bedeutung gemessen am Gesamtsteueraufkommen im demografischen Basisszenario um rund 80 % höher sein als im Referenzszenario ohne demografische Einflüsse. Dies ist auf den angenommenen Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge im Zuge des demografischen Wandels zurückzuführen. Aber auch wenn man mögliche positive Kompressionseffekte einer gestiegenen Lebenserwartung bei der Entwicklung der Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge berücksichtigt, nähme deren Bedeutung gegenüber dem Referenzszenario ohne demografischen Wandel zu, dann allerdings primär aufgrund der aus den makroökonomischen Annahmen folgenden höheren Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit.

    Kindergeld, Kinderfreibeträge sowie Arbeitnehmer-Pauschbetrag und Entfernungspauschale

    Die aufgrund der demografischen Veränderungen erwartete Entlastung der öffentlichen Haushalte bei Kindergeld, Kinderfreibeträgen, Arbeitnehmer-Pauschbetrag und Entfernungspauschale fällt dagegen nur mäßig aus.

    So steigen beispielsweise die absoluten Kindergeldausgaben in allen Szenarien an. Der Anstieg fällt in den demografisch beeinflussten Szenarien allerdings deutlich schwächer aus. Auch die relative Bedeutung der Kindergeldausgaben im Vergleich zum Gesamtsteueraufkommen steigt, nach einem bis 2030 zu erwartenden zwischenzeitlichen Rückgang, in der Zeit bis 2060 in allen Szenarien. Dies gilt trotz der sinkenden Kinderzahl, sofern die Kindergeldsätze wie in der Vergangenheit entsprechend den Erhöhungen des Kinderfreibetrags angepasst werden. Demgegenüber sinkt die Häufigkeit, mit der der Kinderfreibetrag in Anspruch genommen wird, in allen Demografieszenarien spürbar. Dies ist neben der sinkenden Kinderzahl insbesondere auf die über die Entwicklung der realen Einkünfte hinausgehende Verschiebung der Tarifgrenzen zurückzuführen.

    Die relative Bedeutung der Entfernungspauschale und des Arbeitnehmer-Pauschbetrags nimmt durch den Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen in allen demografischen Szenarien ab.

    Spendenabzug und außergewöhnliche Belastungen

    Weitere Tatbestände, deren fiskalischer Effekt relativ zum Gesamtaufkommen der Einkommensteuer stark zunimmt, sind beispielsweise die Absetzbarkeit von außergewöhnlichen Belastungen oder der Spendenabzug. Diese Tatbestände reagieren also demografiesensibel. Sie beeinflussen jedoch aufgrund ihrer insgesamt geringen quantitativen Bedeutung die Entwicklung des gesamten Einkommensteueraufkommens nur in geringem Ausmaß.

    Ergebnisse der Simulation zur Umsatzsteuer

    Der für die Umsatzsteuer durch die demografischen Veränderungen auftretende deutlich dämpfende Effekt auf die Steuereinnahmen ergibt sich rein mengenmäßig (Konsumhöhe) aufgrund des Bevölkerungsrückgangs. Daneben treten aber auch strukturelle Gründe aufgrund demografiebedingt veränderten Konsumentenverhaltens (Konsumstruktur) ein. Die Studie zeigt, dass Konsumhöhe und -struktur deutlich von Alter und Einkommen der Konsumenten abhängen. Das Umsatzsteueraufkommen steigt zwar aufgrund des allgemeinen Wachstums des privaten Konsums bis 2060 deutlich an. Allerdings ist das Wachstum in den Demografieszenarien wesentlich schwächer ausgeprägt. Die demografische Entwicklung hat somit langfristig einen negativen Einfluss auf das Wachstum des Umsatzsteueraufkommens (Abbildung 3).

    Säulendiagramm: Demografische Entwicklung und Umsatzsteueraufkommen bei veränderter Konsumstruktur
    Abbildung 3

    Sensitivitätsanalysen

    Die Sensitivitätsanalysen haben die Robustheit der Ergebnisse der Grundstudie bestätigt.

    Wird eine schwächere Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt über den Zeitablauf unterstellt, so verstärkt dies erwartungsgemäß die ungünstige Entwicklung des Einkommensteueraufkommens (bev2-s1). Bei konstantem Einkommensteuertarif im Zeitverlauf würden aufgrund der realen Konstanz aller Steuerparameter und insbesondere des Einkommensteuertarifs erhebliche Steuermehreinnahmen auftreten (bev2-s2). Die Sensitivitätsanalyse, die dauerhaft eine erhöhte Zuwanderung unterstellt (positiver Wanderungssaldo von p. a. 300 000 Personen), schwächt die Effekte des demografischen Wandels zwar ab, löst aber die Problematik allein nicht (bev2-s3); (siehe Tabelle 6).

    Entwicklung des Einkommensteueraufkommens in Mrd. € im Rahmen der Sensitivitätsanalysen

    Tabelle 6

    Fazit

    Das Gutachten bereichert die für andere Politikfelder schon geführte aktuelle Debatte für den Bereich Steuern um Aussagen zu den Auswirkungen des demografischen Wandels und den Umgang mit seinen Folgen. Die Ergebnisse zeigen, dass eine höhere Lebenserwartung und relativ niedrige Geburtenraten nicht nur die sozialen Sicherungssysteme vor große Herausforderungen stellen, sondern langfristig auch das Steuersystem.

    Deutlich wird vor allem, dass die demografische Entwicklung in den nächsten Jahrzehnten einen dämpfenden Effekt auf den durch steigende Realeinkünfte begründeten Anstieg sowohl des Einkommensteuer- als auch des Umsatzsteueraufkommens haben wird.

    Das Gutachten arbeitet detailliert die Wirkungszusammenhänge zwischen den demografischen Veränderungen und den für das Steuersystem bedeutenden Steuern Einkommensteuer und Umsatzsteuer heraus. Aus der Untersuchung bis in den einzelnen Steuertatbestand hinein wird deutlich, dass es auch hinsichtlich der Auswirkungen der Demografie auf das Steuersystem keine einfachen Lösungen geben wird, um eine ausreichende Sicherung des Steueraufkommens sowie eine leistungsgerechte und faire Steuerlastverteilung in einer alternden Gesellschaft zu erreichen. Es war nicht Aufgabe der Studie, konkrete steuerpolitische Handlungsempfehlungen auszusprechen, die Studie verzichtet daher bewusst darauf. Es steht jedoch fest: Langfristig muss den dämpfenden Effekten des demografischen Wandels durch eine wachstumsfreundliche und möglichst demografiefeste Steuerstruktur Rechnung getragen werden.

    Fußnoten

    1
    Die vollständige Studie mit Quellenangaben und Literaturverzeichnis ist auf der Internetseite des FIT unter dem Link www.fit.fraunhofer.de veröffentlicht (Endbericht, Methodischer Anhang und Kurzfassung). Die in diesem Artikel verwendeten Tabellen und Abbildungen sind dieser Studie entnommen.
    2
    www.bundesfinanzministerium.de

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