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    Er­geb­nis­se des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs 2016

    • Der bundesstaatliche Finanzausgleich leistet einen wesentlichen Beitrag dazu, alle Länder finanziell in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen.
    • Das Umverteilungsvolumen des horizontalen Umsatzsteuervorwegausgleichs, der ersten Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, stieg von 7,9 Mrd. im Jahr 2015 auf 8,3 Mrd. € im Jahr 2016 an. Bemessungsgrundlage für den Umsatzsteuervorwegausgleich sind die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und den Ländersteuern.
    • Das Umverteilungsvolumen des Länderfinanzausgleichs, der zweiten Umverteilungsstufe des Ausgleichssystems, stieg 2016 gegenüber 2015 um 1 Mrd. € auf 10,6 Mrd. € an.
    • Das Volumen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hat im abgelaufenen Jahr um 0,4 Mrd. € auf nunmehr 4,3 Mrd. € zugelegt. Bemessungsgrundlage für den Länderfinanzausgleich und die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen ist die jeweilige Finanzkraft der Länder, die neben den oben genannten Steuereinnahmen und den in der ersten Stufe berechneten Umsatzsteueranteilen auch weitere finanzkraftrelevante Einnahmen der Länder sowie einen Anteil der Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände berücksichtigt.

    Bundesstaatlicher Finanzausgleich

    Der bundesstaatliche Finanzausgleich regelt die Verteilung der gesamtstaatlichen Einnahmen auf den Bund und die Länder. Seine Grundzüge sind im Grundgesetz (GG) in Art. 106 und 107 festgelegt. Die nähere Ausgestaltung erfolgt durch die grundgesetzliche Zuordnung einzelner Steuerarten auf Bund und Länder (Art. 106 GG) und die Aufteilung der Gemeinschaftsteuern. Die horizontale Verteilung des Länderanteils an den Gemeinschaftsteuern wird durch das Zerlegungsgesetz näher konkretisiert. Die Umverteilung zwischen den Ländern und weitere Zuweisungen des Bundes erfolgen nach den Vorgaben des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) unter Berücksichtigung der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen und des abstrakt gehaltenen Maßstäbegesetzes. Maßstäbegesetz und Finanzausgleichsgesetz sind bis Ende 2019 befristet. Im Dezember 2016 verabschiedete die Bundesregierung ein umfangreiches Gesetzespaket mit Änderungen für den zukünftigen Finanzkraftausgleich, das derzeit vom Parlament beraten wird.1

    Wichtigste grundgesetzliche Vorgabe für den bundesstaatlichen Finanzausgleich ist die Abstimmung der Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder aufeinander, sodass ein angemessener Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird (vergleiche Art. 106 Abs. 3 GG). Der Bund und alle Länder müssen nach Finanzausgleich in der Lage sein, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben im gesamtstaatlichen Interesse zu erfüllen. Die zu diesem Zweck im Ausgleichsjahr 2016 vorgenommene Verteilung von Steuereinnahmen zwischen den Ländern sowie die zusätzlich vom Bund an die Länder geleisteten Zuweisungen werden im Folgenden auf der Grundlage der aktuell gültigen Regelungen des FAG dargestellt und erläutert.

    Faktisch regelt das FAG in erster Linie die Verteilung von Einnahmen aus der Umsatzsteuer auf den Bund und die Länder. Hierfür sieht es eine Stufenfolge vor: Umsatzsteuervorwegausgleich, Länderfinanzausgleich im engeren Sinne (i. e. S.) und allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. Die drei Stufen zusammengenommen machen den Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne (i. w. S.) aus. Die Wirkung der einzelnen Stufen ist nicht notwendigerweise gleichgerichtet. So werden in jedem Jahr einige Länder, die im Umsatzsteuervorwegausgleich Zahlungen zu leisten hatten, im weiteren Verlauf Zahlungsempfänger im Rahmen des Länderfinanzausgleichs (i. e. S.) und erhalten darüber hinaus Bundesergänzungszuweisungen. Im Interesse einer anhand des FAG nachvollziehbaren, gleichzeitig aber verständlichen Darstellung der Ausgleichsergebnisse im Ausgleichsjahr 2016 beschränken sich die folgenden Textabschnitte auf eine Darstellung der drei beschriebenen Ausgleichsstufen. Klarstellend sei angemerkt, dass nicht jede der Berechnungsstufen zu Zahlungsvorgängen führt; die Durchführung der Finanzausgleichszahlungen erfolgt vielmehr in nur einem, alle drei Stufen zusammenfassenden Abrechnungsschritt.

    Umsatzsteuervorwegausgleich unter den Ländern

    In der ersten Stufe des Ausgleichssystems wird der Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen (rund 48 % im Jahr 2016, den Rest erhielten Bund und Gemeinden) den einzelnen Ländern zugewiesen. Dabei werden jenen Ländern vorab bis zu 25 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer als sogenannte Ergänzungsanteile zugerechnet, deren Aufkommen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unterhalb des bundesweiten Durchschnitts liegt. Die Höhe der Ergänzungsanteile wird über einen progressiven Tarif festgelegt und hängt davon ab, wie stark die Steuereinnahmen je Einwohner eines Landes die bundesweit durchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner unterschreiten. Der nach dem so geleisteten Vorwegausgleich verbleibende Länderanteil an der Umsatzsteuer – mindestens 75 % – wird anschließend nach der Einwohnerzahl gleichmäßig auf alle Länder verteilt. Die Zeile „Umsatzsteuerausgleich“ der nachfolgenden Tabelle „Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2016“ stellt den Differenzbetrag zwischen den Steuereinnahmen der Länder und einer fiktiven Verteilung der Umsatzsteuer ausschließlich nach der Einwohnerzahl dar.

    Länderfinanzausgleich

    Der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) bildet die zweite Stufe des Ausgleichssystems. Ausgleichsrelevant sind dabei insbesondere die Einnahmen der Länder einschließlich der bergrechtlichen Förderabgabe sowie die in der ersten Umverteilungsstufe berechneten Umsatzsteueranteile und die Anteile der Steuereinnahmen der jeweils im Land befindlichen Gemeinden (anteilig zu 64 %), ausgedrückt in der Finanzkraftmesszahl. Die Finanzkraftmesszahl spiegelt die Einnahmesituation eines Landes vor dem Finanzausgleich (i. e. S.) wider.

    Zur Berechnung der im Länderfinanzausgleich zu leistenden Zahlungen wird der Finanzkraftmesszahl eines Landes seine sogenannte Ausgleichsmesszahl gegenübergestellt. Zum Zweck der Berechnung der Ausgleichsmesszahl wird zunächst sowohl für die Landes- als auch für die Gemeindeebene vom Grundsatz eines gleichen Finanzbedarfs je Einwohner ausgegangen. Abweichend hiervon wird für die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen ein höherer Finanzbedarf je Einwohner als in den Flächenländern angesetzt. Die Abbildung dieses höheren Finanzbedarfs erfolgt durch die rechnerische Erhöhung der Einwohnerzahl der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich auf 135 % (Einwohnergewichtung) des tatsächlichen Wertes. Ein leicht höherer Finanzbedarf je Einwohner wird außerdem in den drei besonders dünn besiedelten Flächenländern Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern unterstellt. Deshalb wird ihre Einwohnerzahl bei der Berechnung der Ausgleichsmesszahl auf der Gemeindeebene mit 102 %, 103 % beziehungsweise 105 % gewichtet.

    Ausgleichsberechtigt sind im Länderfinanzausgleich sodann diejenigen Länder, deren Finanzkraftmesszahl im Ausgleichsjahr unterhalb ihrer Ausgleichsmesszahl liegt; sie haben Anspruch auf Ausgleichszuweisungen. Demgegenüber sind diejenigen Länder ausgleichspflichtig , deren Finanzkraftmesszahl im Ausgleichsjahr oberhalb ihrer Ausgleichsmesszahl liegt. Die genaue Höhe der Ausgleichszuweisungen – für ausgleichsberechtigte Länder – und der Ausgleichsbeiträge – für ausgleichpflichtige Länder – hängt davon ab, wie weit sich ihre jeweilige Finanzkraftmesszahl von ihrer jeweiligen Ausgleichsmesszahl unterscheidet. Durch die Ausgleichszuweisungen wird die bestehende Differenz auf der Basis eines progressiven Ausgleichstarifs anteilig geschlossen. Die Regelungen sind im gültigen Finanzausgleichssystem so ausgestaltet, dass die Finanzkraftreihenfolge der Länder durch den Länderfinanzausgleich nicht geändert wird.

    Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2016

    Bundesergänzungszuweisungen

    Die dritte Stufe des Ausgleichssystems bilden die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Als Zuweisungen des Bundes dienen sie der ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Empfängerländer. Durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen wird bei ausgleichsberechtigten Ländern eine nach dem Länderfinanzausgleich (i. e. S.) gegebenenfalls verbleibende Differenz zur Ausgleichsmesszahl weiter verringert: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten Länder, deren Finanzkraftmesszahl nach den oben beschriebenen Verteilungsstufen des FAG weiterhin unter 99,5 % ihrer Ausgleichsmesszahl liegt. Diese Lücke wird zu 77,5 % aufgefüllt.

    Neben den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sieht das FAG auch Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen vor. Sie zielen auf den Ausgleich besonderer, nur vorübergehend bestehender Finanzbedarfe bestimmter Länder. Dazu gehören die Zuweisungen zur Schließung der Infrastrukturlücke, struktureller Arbeitslosigkeit und wegen „überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung“. Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind unabhängig von den aktuellen Finanzkraftverhältnissen der Höhe nach im FAG festgeschrieben.

    Ergebnisse 2016

    Aus der vorläufigen Jahresrechnung2 2016 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich3 geht hervor, dass die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und den Landessteuern, die zusammen die Bemessungsgrundlage für die horizontale Umsatzsteuerverteilung bilden, im Jahr 2016 im Vergleich zum Vorjahr mit 7,0 % deutlich gestiegen sind.

    Die Zuwächse in den einzelnen Ländern streuten von 2,1 % bis 13,6 %. Oberhalb des Gesamtwachstums von 7,0 % lagen Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt (Reihenfolge alphabetisch).

    Ausgangsbasis für die Berechnung der Zahlungsströme auf den jeweiligen Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs sind die Einnahmen der Länder – diese lagen im Jahr 2016 zwischen 54,5 % und 150,4 % des Durchschnitts – und Gemeinden (anteilig berücksichtigt) vor Durchführung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs.

    Das einwohnerbezogene Steueraufkommen unterscheidet sich zwischen den ost- und westdeutschen Ländern deutlich. Die Spanne reichte im Jahr 2016 bei den ostdeutschen Flächenländern von 54,5 % in Thüringen (2015: 55,2 %) bis 65,9 % in Brandenburg (2015: 69,1 %). Auch Berlin lag mit 95,7 % (2015: 97,2 %) noch unter dem bundesweiten Länderdurchschnitt. Bei den westdeutschen Ländern lagen die Einnahmen vor Finanzausgleich zwischen 75,1 % im Saarland (2015: 75,8 %) und 150,4 % in Hamburg (2015: 155,8 %). Diese Vergleiche zeigen, dass der relative Abstand der ostdeutschen Länder zum Einnahmeniveau der steuerstarken westdeutschen Länder nach wie vor beträchtlich ist, allerdings ergaben sich auch bei den westdeutschen Ländern differenzierte Einnahmeentwicklungen.

    Das Volumen des Umsatzsteuervorwegausgleichs belief sich 2016 auf 8,3 Mrd. € (2015: 7,9 Mrd. €). Im Jahr 2016 erhielten sieben Länder mehr und neun Länder weniger als ihren Einwohneranteil an der Umsatzsteuer. Weniger erhielten Bayern mit 2,4 Mrd. €, Baden-Württemberg mit 2,0 Mrd. €, Nordrhein-Westfalen mit 1,8 Mrd. €, Hessen mit 1,1 Mrd. €, Berlin mit 0,4 Mrd. €, Hamburg mit 0,3 Mrd. €, Rheinland-Pfalz mit 0,2 Mrd. €, sowie Schleswig-Holstein mit 0,04 Mrd. € und Bremen mit 0,03 Mrd. €. Mehr als ihren Einwohneranteil erhielten Sachsen mit 2,5 Mrd. €, Sachsen-Anhalt und Thüringen mit jeweils 1,4 Mrd. €, Brandenburg mit 1,1 Mrd. €, Mecklenburg-Vorpommern mit 1,0 Mrd. €, Niedersachsen mit 0,7 Mrd. € und das Saarland mit 0,3 Mrd. €.

    Im Länderfinanzausgleich (i. e. S.) betrug das Umverteilungsvolumen im vergangenen Jahr 10,6 Mrd. €, das ist 1 Mrd. € mehr als im Jahr 2015, bei einem Anteil von 8,0 % an der Finanzkraft der drei Zahlerländer (Bayern, Baden-Württemberg und Hessen). Bei der Berechnung von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen wurden überproportionale Zuwächse bei den Steuereinnahmen von Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Bremen zugunsten dieser Länder nur in verringerter Höhe in den Länderfinanzausgleich einbezogen („Prämienregelung“ des § 7 Abs. 3 FAG).

    Im Ergebnis war Bayern erneut größtes Zahlerland mit 5,8 Mrd. € (2015: 5,4 Mrd. €) und einem Anteil von 54,8 % am Umverteilungsvolumen. Baden-Württemberg leistete 23,9 % und Hessen 21,3 % des Ausgleichsbedarfs. Größtes Empfängerland war Berlin mit Ausgleichszuweisungen in Höhe von 3,9 Mrd. € (2015: 3,6 Mrd. €). Mit insgesamt 3,4 Mrd. € (2015: 3,2 Mrd. €) erhielten die ostdeutschen Flächenländer im abgelaufenen Jahr ebenfalls erhebliche Ausgleichszuweisungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs, sodass von den insgesamt 10,6 Mrd. € an Ausgleichsleistungen im Ergebnis 7,3 Mrd. € den ostdeutschen Ländern einschließlich Berlins zugutekamen. Dies entsprach einem Anteil von 69 % (2015: 71 %).

    Das Volumen der vom Bund an die Länder gezahlten allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen stieg 2016 auf 4,3 Mrd. € an und übertraf damit das Vorjahresniveau um 0,4 Mrd. €. Größtes Empfängerland war auch hier Berlin mit 1,2 Mrd. €. Auf die ostdeutschen Flächenländer entfielen zusammen 1,4 Mrd. €. Einschließlich der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von zusammen 5,6 Mrd. € beliefen sich die Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2016 auf insgesamt 9,9 Mrd. €.

    Fußnoten

    1
    BMF-Pressemitteilung vom 14. Dezember 2016 „Beziehungen zwischen Bund und Ländern werden modernisiert“.
    2
    Die vorläufige Jahresrechnung basiert u. a. auf den Angaben der Länder über die für den bundesstaatlichen Finanzausgleich zugrunde zu legenden Steuereinnahmen.
    3
    Alle Zahlen- und Prozentangaben sind gerundet.


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