- Der Bund hält derzeit unmittelbar Beteiligungen an über 100 Unternehmen. Zu den bekanntesten gehören etwa die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Bahn AG.
- Der Bund öffnet sich für neue Geschäftsfelder und -ideen in den Bereichen Digitalisierung, Startup und Wagniskapital, z. B. über die High-Tech Gründerfonds Management GmbH.
- Für die Beteiligungsführung des Bundes gelten einheitliche Grundsätze guter Unternehmensführung. Dazu zählt u. a. der Public Corporate Governance Kodex (PCGK). Die Anzahl der Bundesunternehmen, die den Deutschen Nachhaltigkeitskodex (DNK) anwenden, ist weiter angestiegen.
- Der Frauenanteil bei den vom Bund zu besetzenden Gremiensitzen in unmittelbaren Bundesbeteiligungen hat sich zum 31. August 2016 bei 36 % stabilisiert.
- Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) führte das Standardisierte Beteiligungsmonitoring (SBM) als ersten Schritt ein, um die Beteiligungsführung des Bundes effizienter zu gestalten.
Inhalt
- Einleitung
- Bestand zum Stichtag 31. Dezember 2015
- Rechtsgrundlage der Beteiligungen des Bundes an Unternehmen und sonstigen Einrichtungen
- Beteiligungsführung des Bundes
- Rechtsformen der unmittelbaren Beteiligungen (ohne Sondervermögen)
- Anteil von Frauen in Geschäftsführungen und Überwachungsgremien in unmittelbaren Beteiligungsgesellschaften des Bundes
- Nachhaltigkeit
- Effiziente Beteiligungsführung durch standardisiertes Monitoring
- Fazit
Einleitung
Die Unternehmensbeteiligungen des Bundes umfassen auch Unternehmen, die der breiten Öffentlichkeit bekannt sind. Beispiele sind die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Bahn AG als unmittelbare Beteiligungen. Daneben umfasst das Portfolio des Bundes auch eine Vielzahl kleinerer und mittlerer Unternehmen wie das Verwertungsunternehmen VEBEG GmbH. Das aktuelle Portfolio der mittelbaren und unmittelbaren Unternehmensbeteiligungen ist im Beteiligungsbericht des Bundes zusammengefasst.
Beteiligungsbericht
Quelle des Artikels ist der Beteiligungsbericht 2016, der auf der Internetseite des Bundesministeriums der Finanzen unter www.bundesfinanzministerium.de/beteiligungsbericht veröffentlicht ist.
Es entspricht einem wichtigen ordnungspolitischen Grundsatz der Sozialen Marktwirtschaft , dass staatliche Beteiligungen auf ein Minimum reduziert werden. Beteiligungen des Bundes dienen nicht etwa der Vermögensmehrung, sondern allein der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie sind nur dann zulässig, wenn ein „wichtiges Bundesinteresse“ vorliegt.
Zur verantwortungsbewussten Unternehmensführung, die sich an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientiert, gehört insbesondere die nachhaltige Ausrichtung von Unternehmen mit mehrheitlicher Bundesbeteiligung. Erstmals haben im Jahr 2015 die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, die Forschungszentrum Jülich GmbH sowie die High-Tech Gründerfonds Management GmbH eine Entsprechenserklärung zur Anwendung des DNK abgegeben.
Das seit 1. Mai 2015 in Kraft getretene Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen wird insbesondere bei der Gremienbesetzung durch den Bund in den unmittelbaren Bundesbeteiligungen erfüllt. Bei der im Jahr 2017 anstehenden Aktualisierung des PCGK sollen die hierzu notwendigen Änderungen erfolgen. Der aktuelle Bericht umfasst zum Stichtag 31. Dezember 2015 sämtliche unmittelbaren Beteiligungen und die mittelbaren Beteiligungen ab 50.000 € Nennkapital, sofern der Bund 25 % der Anteile hält.
Bestand zum Stichtag 31. Dezember 2015
Der Bund und seine Sondervermögen waren 2015 unmittelbar an 108 Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts beteiligt, wobei die unternehmerischen Kerntätigkeiten im Wesentlichen in den 62 Unternehmen mit Geschäftstätigkeit stattfinden. Hierbei ist der Bund an 43 Gesellschaften mehrheitlich und an 18 Gesellschaften mit einer Minderheit beteiligt.1 Über die Hälfte der Mehrheitsbeteiligungen und 60 % der Minderheitsbeteiligungen sind große Kapitalgesellschaften im Sinne von § 267 Abs. 3 des Handelsgesetzbuches (HGB).
Große Kapitalgesellschaften
sind nach § 267 Abs. 3 HGB solche Gesellschaften, die mindestens zwei von drei Merkmalen (Bilanzsumme 20 Mio. €/250 Arbeitnehmer im Jahresdurchschnitt/Umsatzerlöse 40 Mio. €) überschreiten.
An folgenden ausgewählten Unternehmen ist der Bund mittelbar beziehungsweise unmittelbar beteiligt:
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Rechtsgrundlage der Beteiligungen des Bundes an Unternehmen und sonstigen Einrichtungen
Der Bund kann seine Aufgaben durch eigene Behörden sowie durch öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich organisierte Unternehmen erfüllen. Die Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen ist nur unter den Voraussetzungen des § 65 Bundeshaushaltsordnung (BHO) möglich. Hiernach muss zunächst zwingend ein wichtiges Bundesinteresse vorliegen. Darüber hinaus darf der Zweck nicht besser oder wirtschaftlicher auf andere Weise erreicht werden können, der Bund muss einen angemessenen Einfluss im Überwachungsorgan erhalten und Jahresabschlüsse sowie Lagebericht müssen grundsätzlich entsprechend den Vorschriften für große Kapitalgesellschaften aufgestellt und geprüft werden. Schließlich muss das BMF zustimmen.
Die wichtigen Bundesinteressen werden je nach Bereich eingeordnet. Die 61 unmittelbaren Bundesbeteiligungen lassen sich folgenden Bereichen zuordnen (siehe Abbildung 2).
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Der Bund beteiligt sich nur dann an privatrechtlich organisierten Unternehmen, wenn die Aufgabenerfüllung durch private Initiative nicht gleich gut gewährleistet ist und wichtige Bundesinteressen dies erfordern. Aus diesem Grund unterliegt das fortdauernde Vorliegen der wichtigen Bundesinteressen der ständigen Überprüfung. Hierzu erstattet das BMF im zweijährigen Rhythmus einen Fortschreibungsbericht an das Bundeskabinett. Darüber hinaus prüft der Bundesrechnungshof die Beteiligung des Bundes an privatrechtlich organisierten Unternehmen. Außerdem wird der Bundestag mittels des Bundesfinanzierungsgremiums über grundsätzliche und wesentliche Fragen der Beteiligung unterrichtet.
Das Bundesfinanzierungsgremium
übt die Kontrolle des Parlaments über die Beteiligungsführung des Bundes aus. Das Gremium setzt sich aus vom Plenum gewählten Mitgliedern des Haushaltsausschusses zusammen und wird von der Bundesregierung (federführend durch das BMF) über alle grundsätzlichen und wesentlichen Fragen der Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen sowie der Beteiligungsverwaltung durch die Bundesregierung unterrichtet (§ 69 a BHO).
Beteiligungsführung des Bundes
Die Beteiligungsführung des Bundes geschieht aufgabenbezogen und dezentral durch die verschiedenen Fachressorts. Die 61 unmittelbaren Bundesbeteiligungen sind wie in Abbildung 3 dargestellt auf die entsprechenden Bundesministerien verteilt.
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Die Unternehmensbeteiligung des Bundes erfolgt nicht in erster Linie gewinnorientiert. Von den 61 unmittelbaren Bundesbeteiligungen erhielten 34 Gesellschaften Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt in Höhe von insgesamt 6,47 Mrd. €. Der größte Zuwendungsnehmer ist mit über 4,6 Mrd. € die Deutsche Bahn AG. Die Beteiligungen des Bereichs Forschung und Bildung erhielten über 1 Mrd. € aus dem Bundeshaushalt. Davon gingen allein der Forschungszentrum Jülich GmbH rund 337 Mio. € zu. Die Beteiligungen der Bereiche Inneres, Justiz und Verbraucherschutz sowie Verteidigung erhielten keine Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt.
Der Bund unterliegt dem Grundsatz der werthaltigen Beteiligungsführung. Das bedeutet insbesondere die Nachhaltigkeit bei Vergütungen zu berücksichtigen. Gemeint sind damit Vergütungs- und Entlohnungsmodelle, welche auch an sozialen und ökologischen Zielen orientierte Zielvereinbarungen vorsehen, Interessenkollisionen vermeiden, Transparenz und Publizität gewährleisten, die Unternehmensführung verbessern sowie die effiziente Aufgabenerfüllung sichern. Zur Gewährleistung der werthaltigen Beteiligungsführung hat die Bundesregierung im Jahr 2009 die Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung erlassen. Diese teilen sich in drei Teile auf, mit unterschiedlichen Adressaten und Regelungsinhalten.
Rechtsformen der unmittelbaren Beteiligungen (ohne Sondervermögen)
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Die überwiegende Rechtsform der gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen des Bundes sind Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Von den 55 GmbHs sind acht gemeinnützig (gGmbH). Die Rechtsform der GmbH erleichtert die haushaltsrechtlich geforderte und angemessene Einflussnahme des Bundes. Die 16 Genossenschaften sind Minderheitsbeteiligungen und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit zugeordnet. Die drei Aktiengesellschaften sind die Deutsche Telekom AG, die ÖPP Deutschland AG und die Deutsche Bahn AG. Die vier dargestellten Anstalten (KfW, Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA), Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) und Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS)) befassen sich mit regierungs- und politiknahen Geschäftsinhalten. Sie werden als juristische Personen des öffentlichen Rechts geführt, damit die Überwachung durch die Rechts-und/oder Fachaufsicht des BMF möglich ist. Dadurch ist eine engere Kontrolle als bei einer GmbH oder Aktiengesellschaft möglich.
Anteil von Frauen in Geschäftsführungen und Überwachungsgremien in unmittelbaren Beteiligungsgesellschaften des Bundes
Das Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst trat am 1. Mai 2015 in Kraft.
Börsennotierte und voll mitbestimmungspflichtige Unternehmen (d. h. in der Regel mehr als 2.000 Mitarbeiter) müssen hiernach ab 1. Januar 2016 ihren Aufsichtsrat mit jeweils mindestens 30 % Frauen und Männer besetzen. Dementsprechend musste auch der Bund den Geschlechteranteil seit dem 1. Januar 2016 in Aufsichtsgremien, in denen er mindestens drei Gremiensitze hat, erhöhen. Börsennotierte oder mitbestimmungspflichtige Unternehmen (d. h. mit mehr als 500 Mitarbeitern) mussten erstmals zum 30. September 2015 Zielgrößen und Fristen in Bezug auf den Frauenanteil in Aufsichtsrat, Vorstand beziehungsweise Geschäftsführung und oberste Managementebene unterhalb des Vorstands beziehungsweise der Geschäftsführung verbindlich festlegen. Bereits vor Anwendung der Regelung des neuen Gesetzes konnte der Bund eine Steigerung des Frauenanteils in Aufsichtsgremien verzeichnen. Eine Zwischenabfrage zum 31. August 2016 bestätigte die Steigerung auf rund 36 %. Die Überwachungsgremien aller unmittelbaren Beteiligungen des Bundes wiesen im Jahr 2015 einen Frauenanteil von 28% auf. Von den 134 Geschäftsführerpositionen in allen unmittelbaren Beteiligungen sind 21 mit Frauen besetzt, was einem Anteil von 15,7 % entspricht. 46 % der Überwachungsgremien aller Bundesbeteiligungen wiesen einen Frauenanteil von 30 % auf. 25 % der Bundesbeteiligungen hatten 2015 mindestens 50 % Frauen in geschäftsführenden Positionen.
Unmittelbare Mehrheitsbeteiligungen des Bundes 2015
In Überwachungsgremien bei unmittelbaren Mehrheitsbeteiligungen ergibt sich ein Frauenanteil von 29,4 %. Geschäftsführerpositionen unmittelbarer Mehrheitsbeteiligungen werden zu 15,8 % von Frauen wahrgenommen.
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Den Frauenanteil in den einzelnen Überwachungsgremien unmittelbarer Mehrheitsbeteiligungen zeigt folgende Statistik. Im Ergebnis sind im Jahr 2015 52 % der Überwachungsgremien mit einem Anteil von über 30 % von Frauen besetzt.
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Unmittelbare Minderheitsbeteiligungen des Bundes 2015
Die Zusammensetzung der Überwachungsgremien unmittelbarer Minderheitsbeteiligungen zeigt einen Frauenanteil von 25,4 %. Von den Geschäftsführerpositionen unmittelbarer Minderheitsbeteiligungen sind 15,4 % von Frauen besetzt. In einer Beteiligung ist eine Frau alleinige Geschäftsführerin.
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Der Frauenanteil in den einzelnen Überwachungsgremien unmittelbarer Minderheitsbeteiligungen wird in Abbildung 8 dargestellt.
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Nachhaltigkeit
Nachhaltiges Wirtschaften, bei dem ökonomische Leistungsfähigkeit mit sozialer Verantwortung verknüpft wird, ist der Bundesregierung ein wichtiges Anliegen. Sie unterstützt daher den vom Rat für Nachhaltige Entwicklung (RNE) in Zusammenarbeit mit Finanzanalysten, Unternehmen und Wissenschaftlern im Oktober 2011 beschlossenen DNK. Durch Anknüpfung an internationale Prinzipien und Berichtsstandards beschreibt er anhand von zwanzig Kriterien den Kern unternehmerischer Nachhaltigkeit. Er dient als Orientierung für Unternehmen für eine interne strategische Ausrichtung an Nachhaltigkeit sowie Transparenz nach außen. Durch eine Entsprechenserklärung berichten Unternehmen über die Erfüllung der Kriterien beziehungsweise erklären Abweichungen davon. Zum 31. Dezember 2015 haben folgende zehn Unternehmen mit Bundesbeteiligung eine Entsprechenserklärung abgegeben: Deutsche Telekom AG, ÖPP Deutschland AG, Bundesdruckerei GmbH, Deutsche Bahn AG, Flughafen München GmbH, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, KfW, DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, Forschungszentrum Jülich GmbH sowie die High-Tech Gründerfonds Management GmbH. Auch die Commerzbank als mittelbare Bundesbeteiligung wendet den Kodex an.
Die Europäische Kommission hat den DNK bereits als ein Instrument hervorgehoben, welches die ab 2017 geltende Berichtspflicht zu nicht finanziellen Informationen aus der EU-Richtlinie 2014/95/EU (sogenannte Corporate Social Responsibility (CSR)-Richtlinie) erfüllt. Mit der CSR-Richtlinie werden kapitalmarktorientierte Unternehmen, Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern und öffentlichem Interesse verpflichtet, jährlich über Umwelt-, Sozial- und Arbeitnehmerbelange, Achtung der Menschenrechte, Korruptionsbekämpfung und Vielfalt in Führungsgremien zu berichten. Die CSR-Richtlinie wird derzeit in nationales Recht umgesetzt.
Auch mittelständische und kleine Unternehmen können sich am DNK orientieren. Der RNE und die Bertelsmann Stiftung haben einen Leitfaden zum Nachhaltigkeitskodex für mittelständische Unternehmen entwickelt.2
Effiziente Beteiligungsführung durch standardisiertes Monitoring
Das BMF formuliert das Regelwerk für die dezentral organisierte Beteiligungsverwaltung, die aufgabenbezogen von verschiedenen Bundesministerien wahrgenommen wird. Um die Beteiligungsführung des Bundes noch effizienter zu gestalten, hat das BMF ein Konzept für ein SBM entwickelt und implementiert. Den beteiligungsführenden Stellen soll damit die Möglichkeit geboten werden, die aktuelle wirtschaftliche Situation der Beteiligungsunternehmen besser einzuschätzen. Damit kann das Monitoring zu einer effizienten Erfolgskontrolle der Unternehmen und einer frühzeitigeren Risikoerfassung beitragen.
Kern des SBM ist ein Reporting, das aussagekräftig und prägnant wirtschaftliche Zusammenhänge auf Basis nachvollziehbarer Kennziffern und qualitativer Faktoren darstellt. Ziel des SBM ist es, Transparenz und Vergleichbarkeit hinsichtlich eines Großteils des Beteiligungsportfolios zu schaffen beziehungsweise zu erhöhen und dadurch auch zu einer Informationsplattform für das Bundesfinanzierungsgremium zu werden.
Das Monitoring wird gegenwärtig einmal im Jahr durchgeführt. Basis der wirtschaftlichen Beurteilung ist der testierte Jahresabschluss des Beteiligungsunternehmens, da er umfassend die Ertrags-, Liquiditäts- und Vermögenslage des Unternehmens darstellt. Im Falle eines Konzerns soll auf den Konzernabschluss abgestellt werden, da dieser die wirtschaftlichen Verhältnisse der Unternehmensgruppe insgesamt abbildet.
Basis für das Reporting sind grundsätzlich öffentlich zugängliche Informationen, die zu aussagefähigen Unternehmenskennzahlen verdichtet werden. Folgende Kennzahlentypen werden im Reporting unterschieden:
- Ertragskennziffern
- Vermögenskennziffern
- wirtschaftliche Analysekennziffern.
Da im SBM die Kennzahlen der vergangenen fünf Jahre betrachtet werden, sind darüber hinaus Zeitreihenanalysen möglich.
Das SBM soll regelmäßig evaluiert werden. Im Zuge der Evaluation kann das zugrunde liegende Modell und damit die Kriterien für die Einbeziehung von Unternehmen sowie Inhalt und Turnus des Monitorings bei Bedarf ergänzt beziehungsweise weiterentwickelt werden.
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Fazit
Die fiskalische Bedeutung der Bundesbeteiligungen ist langfristig von einer abnehmenden Tendenz geprägt. Dies ist Ausfluss des elementaren ordnungspolitischen Grundverständnisses der Sozialen Markwirtschaft, wonach der Staat nicht der bessere Unternehmer ist, und deswegen staatliche Unternehmenstätigkeit stets auf ein Minimum zu beschränken ist. Auch staatliches Wirtschaften muss dabei stets eng am Puls der Zeit erfolgen. Die Öffnung für neue Geschäftsfelder und -ideen in Bereichen wie Digitalisierung, Startup und Wagniskapital sind eine logische Konsequenz dieses Bestrebens. Die Anforderungen und Erwartungen an ein verantwortungsbewusstes staatliches Handeln, das sich an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientiert, nehmen kontinuierlich zu. Jüngere Beispiele in diesem anhaltenden Prozess sind die Förderung von Frauen in Führungspositionen in der Privatwirtschaft, Verwaltung und bei Gremienbesetzungen sowie die Ausrichtung auf ein nachhaltiges Wirtschaften.
Fußnoten
- 1
- Im Weiteren ohne die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS).
- 2
- Weitere Informationen unter: www.deutscher-nachhaltigkeitskodex.de