Navigation und Service

  • Analysen und Berichte

    Die eu­ro­päi­sche Ban­ken­ab­wick­lung – ak­tu­el­le Her­aus­for­de­run­gen

    • Das neue europäische Abwicklungsregime hat zum Ziel, eine geordnete Abwicklung von Instituten zu ermöglichen, ohne dabei die Finanzstabilität zu gefährden. Zudem sollen zum Schutz der Steuerzahler primär die Anteilseigener und Gläubiger einer Bank die Verluste und daher auch die finanziellen Risiken einer solchen Abwicklung tragen, insbesondere durch den sogenannten Bail-in. Das ist zum einen aus der Perspektive einer fairen Lastenzuordnung wichtig, zum anderen aber auch zur Prävention und Vermeidung von Finanzkrisen. Daher ist eine wirksame Abwicklung auch integraler Bestandteil einer funktionierenden europäischen Bankenunion.
    • Die neuen Abwicklungsinstrumente müssen sich in der Praxis erst noch bewähren. Die Glaubwürdigkeit und Wirkungsweise des neuen europäischen Regelwerks hängt davon ab, dass Abwicklung und Bail-in wirklich die Regel werden. Wichtig ist daher, dass die europäischen Abwicklungs- und Aufsichtsbehörden die engen Kriterien konsequent anwenden und den Paradigmenwechsel zum Bail-in herbeiführen.
    • Bei der Detaillierung der Abwicklungsplanung für die Institute – dem Grundgerüst für jede Abwicklung und Restrukturierung – sowie beim Aufbau des europäischen einheitlichen Abwicklungsausschusses (Single Resolution Board, SRB) konnten große Fortschritte erzielt werden. Auch das Zusammenspiel der in den Prozess eingebundenen Institutionen funktioniert gut. Abläufe und Zuständigkeiten, insbesondere bei den Schnittstellen zwischen den Prozessbeteiligten, sind weiter zu präzisieren und zu operationalisieren.

    Einleitung

    Mit der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen (BRRD – Bank Recovery and Resolution Directive vom 15. Mai 2014 – 2014/59/EU) wurde die Grundlage für ein europäisches Abwicklungsregime gelegt. Die Eurostaaten haben darüber hinaus mit dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) durch die Verordnung (EU) Nr. 806/2014 vom 15. Juli 2014 (SRM-VO) das institutionelle Gefüge für die Bankenabwicklung geschaffen: den einheitlichen Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, SRB) und den einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF). Zu Beginn des Jahres 2016 hat der SRB die Aufgabe der Abwicklung und Restrukturierung der systemrelevanten europäischen Institute übernommen. Dies umfasst diejenigen Institute, die wegen ihrer Bedeutung unter direkter Aufsicht des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) der Europäischen Zentralbank (EZB) stehen oder die im Euroraum grenzüberschreitend tätig sind. Derzeit ist der SRB für 128 Institute und Institutsgruppen aus dem Euroraum direkt zuständig, davon 24 in Deutschland. Als nationale Abwicklungsbehörde arbeitet in Deutschland seit Anfang 2015 die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilität (FMSA) mit dem SRB zusammen und ist für die Abwicklungsplanung aller anderen rund 1.600 nationalen Institute allein zuständig. Die nationale Abwicklungsbehörde wird zum 1. Januar 2018 als eigener Geschäftsbereich in die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) eingegliedert.

    Wo stehen wir?

    Behördenaufbau

    Der Aufbau des SRB mit Sitz in Brüssel begann Mitte 2014 durch eine Task Force der EU-Kommission, die zunächst durch abgeordnete nationale Sachverständige (ANS, besser bekannt unter dem Akronym END, frz. expert national détaché) unterstützt wurde. Ende 2014 wurden die sechs ständigen Ausschuss-Mitglieder des SRB durch den Europäischen Rat auf Vorschlag des Europäischen Parlaments und der EU-Kommission ernannt. Vorsitzende des SRB ist Frau Dr. Elke König, die zuvor Präsidentin der BaFin war. Der Personalstamm des SRB wird seit 2015 kontinuierlich aufgestockt. Dies geschieht primär durch eigene Mitarbeiter, die END bleiben aber eine wichtige Stütze des SRB. Derzeit läuft ein umfassendes Rekrutierungsprogramm. Ende 2017 soll der SRB circa 350 Personen beschäftigen. Das BMF und weitere deutsche Institutionen wie die BaFin und die FMSA bemühen sich, den SRB durch Entsendung qualifizierter deutscher Mitarbeiter zu unterstützen.

    Zusammenspiel mit anderen Institutionen

    Während des regulären Geschäftsbetriebs unterliegen die Institute der Aufsicht durch die nationalen Behörden beziehungsweise durch den SSM in „Joint Supervisory Teams“. Die Institute entwickeln für Krisensituationen eigenständig Sanierungspläne, die seitens der Aufsicht geprüft und fortlaufend aktualisiert werden (unter der Annahme des „Going Concern“).

    Für den Abwicklungsfall („Gone Concern“) entwickelt der SRB gemeinsam mit den nationalen Abwicklungsbehörden in sogenannten Internal Resolution Teams vorsorglich Abwicklungspläne. Die Institute arbeiten hierbei den Abwicklungsbehörden zu und liefern Informationsgrundlagen sowie Analysen. Auch müssen die Institute die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für eine geordnete Abwicklung sicherstellen. Falls erforderlich, können die Abwicklungsbehörden hierzu Veränderungen etwa in der Struktur der Bank anordnen.

    Infografik: Sanierungs- und Abwicklungsplanung im SSM/SRM mit Fokus Deutschland BildVergroessern
    Abbildung 1

    In der Abwicklungsplanung wird festgeschrieben, wie im Krisenfall voraussichtlich zu handeln ist: Es wird eine bevorzugte „Abwicklungsstrategie“ unter Nennung konkreter Abwicklungsinstrumente (etwa: Bail-in; Gründung einer Brückenbank) entworfen, um im Abwicklungsfall die in der SRM-VO verankerten Abwicklungsziele bestmöglich umzusetzen. Diese Ziele umfassen insbesondere den Schutz der kritischen Funktionen des Instituts sowie die Vermeidung von Ansteckungseffekten auf die Finanzstabilität. Abwicklungshindernisse, die der Abwicklungsstrategie im Wege stehen, müssen vom Institut auf Anweisung der Abwicklungsbehörde beseitigt werden.

    Abwicklungsmaßnahmen können gemäß Art. 18 SRM-VO unter folgenden Voraussetzungen ergriffen werden:

    • Vorliegen einer Bestandsgefährdung des Instituts („failing or likely to fail“).
    • Es sind keine alternativen privaten oder aufsichtlichen Maßnahmen verfügbar, die den Ausfall des Instituts abwenden können.
    • Die Abwicklung liegt im öffentlichen Interesse. Dies ist dann der Fall, wenn die Abwicklung notwendig und verhältnismäßig ist, um die Abwicklungsziele im Sinne der SRM-VO zu erreichen oder wenn diese Ziele besser durch Abwicklungsmaßnahmen erreicht werden können als durch Liquidation nach dem regulären Insolvenzrecht. Es geht also weniger um den Schutz des konkreten Instituts als vielmehr um die Belange der Allgemeinheit.

    Infografik: Zusammenarbeit der Behörden im Krisenfall BildVergroessern
    Abbildung 2

    Soweit vorgeschaltete Sanierungsmaßnahmen nicht erfolgversprechend sind, haben sich Aufsichts- und Abwicklungsbehörden in Bezug auf die Feststellung der Bestandsgefährdung („failing or likely to fail“) zu beraten. Auf europäischer Ebene erfolgt eine solche Feststellung grundsätzlich durch die EZB als Aufsichtsbehörde nach Anhörung des SRB als zuständiger Abwicklungsbehörde. Die Stützung eines Instituts mit staatlichen Mitteln führt im Rahmen dieser Prüfung grundsätzlich zu der Feststellung der Bestandsgefährdung. Nur wenn alle Voraussetzungen für einen der engen Ausnahmetatbestände, wie z. B. der vorbeugenden Rekapitalisierung, erfüllt sind, liegt nicht zwingend eine solche die Abwicklung einleitende Bestandsgefährdung vor. In diesen Fällen hat aber die EU-Kommission eine beihilferechtliche Untersuchung durchzuführen, die Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsrecht zu prüfen und eine solche Stützung mit staatlichen Mitteln zu genehmigen.

    Damit löst in der Regel die EZB als zuständige Aufseherin den Abwicklungsmechanismus gemäß Art. 18 SRM-VO aus. Allerdings stehen auch dem SRB unabhängig von der EZB wesentliche Entscheidungs- und Vorschlagsbefugnisse zu:

    • Der SRB kann der EZB mitteilen, dass er eine Bank als bestandsgefährdet („failing or likely to fail“) betrachtet.
    • Falls die EZB sich nicht innerhalb von drei Tagen zurückmeldet, kann der SRB diese Bewertung selbst treffen.

    Die Feststellung, dass keine alternativen Maßnahmen zur Verfügung stehen, erfolgt durch den SRB in enger Zusammenarbeit mit der EZB. Die Prüfung, ob eine Abwicklungsmaßnahme im öffentlichen Interesse erforderlich ist, obliegt dem SRB.

    Folgende weitere Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit das vom SRB vorgelegte Abwicklungskonzept in Kraft treten kann:

    • Die EU-Kommission muss das Konzept innerhalb von 24 Stunden billigen oder, sofern Aspekte mit Ermessensspielraum betroffen sind, Einwände erheben.
    • Der Europäische Rat darf (auf Vorschlag der EU-Kommission) innerhalb von 24 Stunden keine Einwände gegen das Konzept erhoben haben. Einwände des Europäischen Rates können zweierlei Art sein:

      • Die Abwicklung ist aus Sicht des Europäischen Rates nicht im öffentlichen Interesse. Die Bank geht dann anstelle einer Abwicklung in die geordnete Liquidation.
      • Aus Sicht des Europäischen Rates ist eine erhebliche Veränderung der vom SRB im Abwicklungskonzept vorgeschlagenen Verwendung von Mitteln des SRF erforderlich.
    • Sollten die EU-Kommission oder der Europäische Rat Einwände gegen das Abwicklungskonzept haben, ändert der SRB das Konzept innerhalb von acht Stunden.
    • Eine Schlüsselstellung kommt der EU-Kommission dann zu, wenn die Abwicklungsmaßnahme die Gewährung staatlicher Beihilfen nach Art. 107 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) oder die Inanspruchnahme finanzieller Mittel aus dem SRF umfasst. In diesen Fällen darf das Abwicklungskonzept erst dann festgelegt werden, wenn die EU-Kommission eine positive oder an Bedingungen beziehungsweise Auflagen geknüpfte Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe beziehungsweise der Inanspruchnahme des SRF mit dem Binnenmarkt gefällt hat.

    In Bezug auf die Nutzung der Mittel des SRF kann der SRB-Exekutiv-Ausschuss mit einfacher Mehrheit entscheiden, soweit Mittel aus den Abwicklungsfonds bis maximal 5 Mrd. € eingesetzt werden sollen beziehungsweise die Nettoinanspruchnahme des Fonds in den vorangegangenen zwölf Monaten 5 Mrd. € nicht übersteigt. Wenn diese Grenzen überschritten werden sollen, ist die Entscheidung mit doppelten Mehrheitsvoraussetzungen im SRB-Plenum zu treffen (einfache Mehrheit der Mitglieder, die mindestens 30 % der Beiträge repräsentieren).

    Stand der Abwicklungsplanung

    Die FMSA konnte bei Übernahme der Aufgaben der nationalen Abwicklungsbehörde Anfang 2015 bereits an erste Vorarbeiten der BaFin anknüpfen, die bereits seit 2013 auf Basis von § 47f des Kreditwesengesetzes alte Fassung (KWG a.F.) an Abwicklungsplänen gearbeitet hatte. Allerdings ist das Abwicklungsinstrumentarium mit Einführung des Sanierungs- und Abwicklungsgesetzes zum 1. Januar 2015 wesentlich umgestaltet und erweitert worden. Die Aufgabe der Abwicklungsplanung für die systemrelevanten und grenzüberschreitenden Institute beziehungsweise Institutsgruppen liegt seit dem 1. Januar 2016 federführend beim SRB. In Deutschland handelt es sich um 24 Institute beziehungsweise Institutsgruppen (Stand: Mai 2017).

    Ziel der Abwicklungsplanung ist es, Abwicklungsbehörde und Institut möglichst gut auf eine etwaige Abwicklung des Instituts vorzubereiten. Hierzu ist es essenziell, dass die Abwicklungsbehörde alle für eine Abwicklung relevanten Informationen über das Institut erlangt. Schwerpunkte liegen dabei z. B. auf der Passivseite, also den Eigenmitteln und Verbindlichkeiten eines Instituts, aber auch auf dem Geschäftsmodell, den kritischen systemrelevanten Geschäftsfunktionen (z. B. aufgrund seiner regionalen Bedeutung oder spezifischen Geschäftstätigkeit) und auf der Vernetzung mit der Realwirtschaft und Finanzmarktteilnehmern. Auf dieser Grundlage entwickelt die Abwicklungsbehörde bevorzugte Abwicklungsstrategien für das jeweilige Institut, identifiziert Abwicklungshindernisse und ordnet deren Beseitigung an. Zudem legt sie die vom Institut zu erfüllenden Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities, MREL) fest, um einen „Bail-in-Puffer“ zu definieren. Durch diese Mindestanforderung soll sichergestellt werden, dass die Kosten der Abwicklung von Eigentümern und Gläubigern des Instituts getragen werden.

    Mit der einmaligen Erstellung eines Abwicklungsplans ist es allerdings nicht getan. Vielmehr ist die regelmäßige Aktualisierung und Anpassung dieses Plans erforderlich. Angesichts der üblicherweise sehr komplexen Strukturen großer Banken ist die Erstellung eines Abwicklungsplans für eine Vielzahl von Banken ein sehr aufwendiges Unterfangen. Der SRB hat aus diesem Grund ein abgestuftes Vorgehen für die Institute und Institutsgruppen unter seiner direkten Verantwortung gewählt. Gemeinsam mit den zuständigen nationalen Abwicklungsbehörden wird zunächst ein rudimentärer, sogenannter vorläufiger Abwicklungsplan („Transitional Resolution Plan“) erstellt. Dieser Plan wird dann in (üblicherweise jährlichen) Überarbeitungen verfeinert und erweitert, das SRB spricht insofern von Phase 2- und Phase 3-Plänen. Ziel ist es, dass am Ende für jedes Institut, das nicht in einem regulären Insolvenzverfahren abgewickelt werden kann, ein vollumfänglicher Abwicklungsplan existiert, der dann laufend aktualisiert wird. FMSA und SRB haben bereits 2015 mit der Erstellung von Abwicklungsplänen nach diesem Modell für ausgewählte Banken begonnen. Für 2017 ist es das Ziel von FMSA und SRB, für sämtliche deutsche SRB-Banken Abwicklungspläne in unterschiedlichen Stadien zu erstellen.

    Abwicklungspläne sind geeignet, im Krisenfall die Abwicklung einer Bank zu erleichtern. Sie sind jedoch nicht zwingend Voraussetzung für die Abwicklung einer Bank. FMSA und SRB können auch Banken abwickeln, für die noch kein oder nur ein rudimentärer Abwicklungsplan erstellt wurde. Der Abwicklungsbehörde steht auch in diesem Fall das gesamte Instrumentarium der SRM-VO zur Verfügung. Die Abwicklungsbehörde verfügt in einem solchen Fall allerdings über deutlich geringere Kenntnisse über das Institut. Die Durchführung von Abwicklungsmaßnahmen ist in diesen Fällen daher mit größeren Risiken behaftet. Die Abwicklungsbehörde wird versuchen, diese Risiken (z. B. Unsicherheiten bei der Bewertung von Aktiva oder bei der Identifikation der Verbindlichkeiten) u. a. durch die Nutzung von Risikopuffern adäquat zu adressieren.

    Ausblick

    Die neuen Abwicklungsinstrumente müssen sich in der Praxis erst noch bewähren. Die Glaubwürdigkeit und Wirkungsweise des neuen europäischen Regelwerks hängt davon ab, dass Abwicklung und Bail-in wirklich die Regel werden. Eine staatliche Stützung darf nur innerhalb der engen Ausnahmetatbestände erfolgen. Staatliche Mittel dürfen hierbei nur vorsorglich an solvente Banken zur Schließung einer Kapitallücke aus einem Stresstest und nur vorübergehend gewährt werden. Sie dürfen nicht dem Ausgleich von (absehbaren) Verlusten dienen und sie müssen zur Abwendung einer schweren Störung der Volkswirtschaft erforderlich sein. Eine solche Stützung muss darüber hinaus mit Beihilferecht vereinbar sein beziehungsweise von der Europäischen Kommission genehmigt werden. Ansonsten ist ein Institut mit Hilfe der zur Verfügung stehenden Instrumente ohne staatliche Beteiligung abzuwickeln bzw. zu restrukturieren. Wichtig ist daher, dass die europäischen Abwicklungs- und Aufsichtsbehörden diese engen Kriterien konsequent anwenden und den Paradigmenwechsel zum Bail-in herbeiführen.

    Weitere Operationalisierung von Bail-in-Maßnahmen

    Ein zentraler Arbeitsschwerpunkt von FMSA und SRB in den vergangenen Jahren war es, die geschaffenen Abwicklungsinstrumente praktisch einsatzfähig zu machen. Die Arbeiten haben sich dabei zunächst auf die Operationalisierung des sogenannten Bail-in-Instruments und auf die Befugnis zur Herabschreibung und Wandlung von relevanten Kapitalinstrumenten konzentriert. Das Bail-in-Instrument gibt der Abwicklungsbehörde die Befugnis, Forderungen, die Gläubiger gegen eine abzuwickelnde Bank haben, herabzuschreiben oder in Gesellschaftsanteile umzuwandeln. Auf diese Weise können bestandsgefährdende, bereits entstandene oder künftig erwartete Verluste von Gläubigern des Instituts getragen werden. Darüber hinaus können die Gläubiger durch die Umwandlung ihrer Forderungen in Gesellschaftsanteile an der Rekapitalisierung des Instituts beteiligt werden. In der Praxis wirft die Operationalisierung des Bail-in-Instruments komplexe Fragen auf, von denen einige im Folgenden beispielhaft dargestellt werden.

    Beispiel: Identifizierung von Verbindlichkeiten

    Das Bail-in-Instrument ermächtigt die Abwicklungsbehörde im Abwicklungsfall, Verbindlichkeiten eines Instituts herabzuschreiben oder umzuwandeln. Dabei richtet sich die Reihenfolge der Inanspruchnahme der Gläubiger grundsätzlich nach dem insolvenzrechtlichen Rang. SRM-VO und das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) sehen allerdings Sonderregeln für die Rangfolge vor, die den besonderen Zielen des Abwicklungsregimes (insbesondere die Wahrung der Finanzstabilität durch Vermeidung von Ansteckungseffekten) und dem Ziel einer möglichst effizienten Anwendung des Bail-in-Instruments geschuldet sind. So sind z. B. kurzfristige Verbindlichkeiten (Ursprungslaufzeit von weniger als sieben Tagen) gegenüber anderen Instituten ausgenommen, um Gefahren einer systemischen Ansteckung zu verringern. Die Abwicklungsbehörde hat auch die Befugnis, im Einzelfall bestimmte Verbindlichkeiten bei Vorliegen besonderer Umstände vom Bail-in auszuschließen (z. B. wenn die Verbindlichkeit zwingend zur Sicherstellung der Kontinuität kritischer Geschäftsfunktionen erforderlich ist). In der Praxis bedeutet dies, dass die Abwicklungsbehörde zur Anwendung des Bail-in eine detaillierte Auflistung sämtlicher Verbindlichkeiten des jeweiligen Instituts beziehungsweise der Institutsgruppe zum Abwicklungsstichtag benötigt. Diese Auflistung muss neben vielen Datenmerkmalen der Verbindlichkeiten (z. B. Gegenparteien, Höhe und Fälligkeiten) auch den Insolvenzrang jeder einzelnen Verbindlichkeit sowie etwaige Ausschlussgründe enthalten. Solche Informationen halten Banken üblicherweise nicht laufend vor. Die Bereitstellung dieser Daten ist daher mit erheblichem Aufwand verbunden. Um in der Lage zu sein, möglichst schnell verlässliche Daten zu erhalten, kann die Abwicklungsbehörde im Rahmen der Abwicklungsplanung Vorbereitungen treffen, indem z. B. in der Bank spezielle, idealerweise IT-gestützte, Prozesse aufgesetzt werden.

    Zugang zu Finanzmarktinfrastrukturen

    Die SRM-VO sieht die Fortführung von kritischen Funktionen als eines der wesentlichen Abwicklungsziele vor. Finanzmarktinfrastrukturen (FMI), wie z. B. zentralen Gegenparteien, Zentralverwahrern oder Zahlungssystemen, kommt dabei eine wesentliche Bedeutung zu, da der Zugang zu diesen Strukturen für das Erreichen der Abwicklungsziele unabdingbar ist. Um eine operative Umsetzung nach den Vorgaben der Abwicklungsanordnung zu gewährleisten, ist ein gemeinsames Verständnis über die Vorgehensweise im Abwicklungsfall und gegebenenfalls eine Überprüfung von internen Prozessen und Regelungen bei den FMI erforderlich.

    Viele FMI sehen jedoch in ihren vertraglichen Bedingungen Kündigungsgründe im Falle der Durchführung von Abwicklungsmaßnahmen vor. Die Abwicklungsbehörde fordert daher bereits im Rahmen der Abwicklungsplanung von den Banken, ihre kritischen Zugänge zu den FMI zu identifizieren und die Verträge entsprechend anzupassen. Gemäß § 144 SAG ist es Vertragsparteien grundsätzlich untersagt, aufgrund einer Abwicklungsmaßnahme zu kündigen, sofern die in Abwicklung befindliche Bank ihren Hauptleistungspflichten gegenüber dem Vertragspartner nachkommt. Die Vertragsbedingungen der FMI müssen entsprechend angepasst werden.

    FMSA und SRB wollen die dargestellten Risiken begrenzen, indem sie versuchen, mit den relevanten FMI ein gemeinsames Verständnis über die Abwicklungsinstrumente zu entwickeln und Prozesse zu definieren, wie FMI möglichst frühzeitig eingebunden werden können. Auch die Kommunikation zwischen Abwicklungsbehörde und FMI muss möglichst reibungslos funktionieren. FMSA und SRB stehen im ständigen Austausch mit den FMI.

    Wenn Abwicklungsbehörden und die FMI an einem Strang ziehen, ist ein wesentliches Abwicklungsrisiko ausgeräumt.

    Neue regulatorische Instrumente

    Überblick

    Mit der Bankenabwicklungsrichtlinie und der SRM-VO wurden der Abwicklungsbehörde die maßgeblichen Instrumente zum Umgang mit einer Bank in der Krise an die Hand gegeben. Gleichzeitig wurden die wesentlichen Prozesse der Abwicklung festgeschrieben. Im November 2016 hat die EU-Kommission eine „zweite Generation“ von Regulierungsvorschlägen vorgelegt, die die bisherige Regulierung ergänzen sollen. Die EU-Kommission folgt damit dem vom Rat der Finanzminister (ECOFIN) vereinbarten Fahrplan zur Vollendung der Bankenunion vom 17. Juni 2016. Der ECOFIN-Rat hatte sich darauf verständigt, dass jetzt der Fokus auf einer weiteren Reduzierung von Risiken im Bankensektor, inklusive der Sicherstellung der praktischen Durchführbarkeit der Bankenabwicklung, liegen soll. Nach den Vorschlägen der EU-Kommission sollen etwa der Abwicklungsbehörde erweiterte Möglichkeiten an die Hand gegeben werden, den Geschäftsbetrieb einer Bank vorübergehend „einzufrieren“ (Moratorium). Hierdurch wird Zeit zur Durchführung einer Abwicklung gewonnen, ohne dass die Reserven der Bank vorher abfließen. Ferner werden die Vorgaben für von Banken vorzuhaltende „Bail-in-Puffer“ überarbeitet und an internationale Standards angepasst. Dabei werden auch bestimmte Qualitätskriterien festgeschrieben, die Bankverbindlichkeiten erfüllen müssen, um anerkannt zu werden. Die Kriterien sollen sicherstellen, dass der Bail-in-Puffer auch bei einer Schieflage der Bank noch vorhanden ist und sich nicht im Verlauf einer Krise „verflüchtigt“. Die Verbindlichkeiten dürfen daher etwa nur eingeschränkte Kündigungs- und Aufrechnungsrechte aufweisen. Diese regulatorischen Instrumente sollen vor dem Hintergrund bisheriger Erfahrungen dafür sorgen, dass eine Abwicklung besser planbar wird. Die Vorschläge der EU-Kommission werden derzeit verhandelt. Entscheidend wird sein, die Risiken im Bankensektor weiter effektiv zu reduzieren und u. a. sicherzustellen, dass in der Praxis eine Abwicklung effektiv, rechtssicher und transparent durchgeführt werden kann.

    Gläubigerhierarchie

    Mit der Vereinheitlichung der Gläubigerhierarchie soll ein Regulierungsinstrument aus den EU-Kommissionsvorschlägen vom 23. November 2016 herausgegriffen und näher beleuchtet werden.

    Untersuchungen auf G20-Ebene haben gezeigt, dass die praktischen Schwierigkeiten eines Bail-in auf der Stufe derjenigen Haftungskaskade am größten sind, auf der sich sogenannte operative Verbindlichkeiten einer Bank mit anderen Verbindlichkeiten mischen. Hier steht die Abwicklungsbehörde an einer beispielsweise über das Wochenende vorzunehmenden Abwicklung vor einem Dilemma: Einerseits muss sie Verbindlichkeiten auf derselben Haftungsstufe grundsätzlich gleich behandeln. Andererseits eignen sich Bankschuldverschreibungen, in Kettenverträge eingebundene Derivate und z. B. Verbindlichkeiten aus Telefonrechnungen in recht unterschiedlichem Maß für ein Bail-in. Bei einigen Verbindlichkeiten ist es in der Kürze der Zeit nahezu unmöglich zu beurteilen, wie sie zu bewerten sind – also in welchem Maß sie zur Rekapitalisierung der Bank beitragen können – und welche Ansteckungsrisiken bei einem Bail-in bestehen. Im schlimmsten Fall können sich die Annahmen der Abwicklungsbehörde als falsch erweisen, sodass der Bail-in Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten und Schadensersatzforderungen werden könnte und die Akzeptanz der Abwicklungsinstrumente leiden könnte.

    Der Vorschlag der EU-Kommission zur Gläubigerhierarchie zielt darauf ab, dieses Risiko zu mindern, indem er eine harmonisierte Klasse von Bankanleihen schafft, die bei einem Bail-in vor anderen Schuldtiteln haftet. Dazu sieht er vor, dass die Mitgliedstaaten innerhalb der Haftungsklasse für „senior debt“ eine „bevorrechtigte“ und eine „nicht bevorrechtigte“ Klasse von Verbindlichkeiten zur Verfügung stellen sollen. Die Verbindlichkeiten, die der nicht bevorrechtigten Haftungsstufe zugewiesen werden, wirken als Puffer vor den sonstigen Verbindlichkeiten: Sie werden früher in Anspruch genommen, sodass operative Verbindlichkeiten erst später (oder je nach Höhe des Puffers unter Umständen gar nicht) zu einem Bail-in herangezogen werden müssen. Dies macht die Abwicklung rechtssicherer und leichter durchführbar. Deutschland war der erste Mitgliedstaat der Europäischen Union, der diese Idee einer Synchronisierung der Haftungskaskade mit den Bedürfnissen des Bail-in rechtlich umgesetzt hat. Dieser Ansatz ist zunächst – in unterschiedlichen Ausprägungen – in weiteren Mitgliedstaaten und nun auch auf europäischer Ebene aufgegriffen worden.

    Fazit

    Beim Übergang vom früher zum Teil praktizierten Bail-out mit Steuergeldern zu einem Bail-in unter Beteiligung der Gläubiger handelt es sich um einen europaweiten Paradigmenwechsel. Wie sich etwa an Reaktionen von Rating-Agenturen ablesen lässt, ist der Paradigmenwechsel auf dem Markt „angekommen“. Alle beteiligten Institutionen sind in der Pflicht, die europäischen Vorgaben konsequent umzusetzen, um die Glaubwürdigkeit des neuen Regimes nicht zu gefährden. Gleichwohl dürften neue Herausforderungen der noch jungen Regulierung erst mit wachsender Praxiserfahrung sichtbar werden und eine Weiterentwicklung der Regulierung anstoßen. Diese Rückkopplung zwischen Praxis und Regulierung ist wichtig für die Evolution eines belastbaren und effektiven Bankenabwicklungssystems.

Footer