- Seit 2005 steigen die staatlichen Investitionen mit einer jahresdurchschnittlichen Zuwachsrate von 3,8 %; der Anstieg ist stärker als der Zuwachs der Gesamtausgaben beziehungsweise des nominalen Bruttoinlandsprodukts.
- Der Bund hat erheblichen Anteil an der dynamischen Entwicklung der gesamtstaatlichen Investitionen. Neben den höheren Ausgaben für Investitionen im Bundeshaushalt begünstigen Entlastungen der Länder und Kommunen den Anstieg der Investitionen von Ländern und Kommunen.
- Für die kommenden Jahre wird ein Zuwachs der öffentlichen Investitionen um jahresdurchschnittlich 5 % erwartet. Auch die Auftragseingänge für den öffentlichen Hoch- und Tiefbau deuten auf eine deutliche Belebung der Investitionstätigkeit der öffentlichen Haushalte hin.
- Darüber hinaus kommt der Großteil der Investitionen in Deutschland aus dem privatwirtschaftlichen Bereich, der in die gesamtwirtschaftliche Investitionsquote einfließt.
Einleitung
Das Ausmaß staatlicher Investitionstätigkeit ist Gegenstand aktueller politischer wie auch wissenschaftlicher Debatten. So zeigen einige Studien einen erheblichen Bedarf an öffentlichen Investitionen in Deutschland auf: Die öffentliche Investitionsquote sei zu niedrig. Gleichwohl schneidet Deutschland bei Indikatoren zur Infrastrukturqualität regelmäßig gut ab und die gute Lage der öffentlichen Haushalte ermöglicht eine verstärkte Investitionstätigkeit. Der vorliegende Beitrag zeigt deshalb, wie die Bundespolitik die öffentlichen Haushalte konsequent auf Investitionen ausgerichtet hat und welche Maßnahmen im föderalen Gefüge hierzu beitragen.
Die Entwicklung öffentlicher Investitionen im Zeitverlauf
Die öffentlichen Investitionen in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen – der im internationalen Vergleich maßgeblichen Abgrenzung – liegen im Jahr 2016 bei 2,1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP).
Betrachtet man die historische Entwicklung, zeigt sich seit Beginn der 1970er Jahre bis in die späten 1980er Jahre eine stete Verringerung der Investitionsquote bis auf 2,5 % des BIP, die nur durch die verstärkten Investitionen im Zusammenhang mit dem Aufbau Ost wieder kurzzeitig über 3 % des BIP stieg. Bis zum Jahr 2005 fiel die Investitionsquote – im Umfeld einer strukturellen Wirtschaftsschwäche – erneut und erreichte ihren Tiefpunkt von 1,9 % des BIP. Seitdem haben sich die öffentlichen Investitionen erholt: Sie sind auf einem soliden Aufwärtspfad mit einem jahresdurchschnittlichen Zuwachs von 3,8 %. Der Anstieg fällt stärker aus als der Zuwachs der Gesamtausgaben beziehungsweise des nominalen BIP. Nach einem Zwischenhoch durch die Konjunkturpakete während der Finanz- und Wirtschaftskrise hat sich die Investitionsquote auf einem Niveau um 2 % des BIP eingependelt. Diese Entwicklung deutet darauf hin, dass auch die Quote der öffentlichen Investitionen langfristig nur wenig variabel ist. Deshalb kann der aktuelle Zuwachs von 3,8 % jahresdurchschnittlich durchaus als „Investitionsoffensive“ interpretiert werden.
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Bundespolitische Maßnahmen im föderalen Gefüge
Seit dem Jahr 2005 haben Bund, Länder und Kommunen zahlreiche Maßnahmen initiiert und durchgeführt, die zum aktuell überdurchschnittlichen Wachstum der öffentlichen Investitionen beigetragen haben. Dabei wurde insbesondere mit dem Hochschulpakt, der Exzellenzinitiative und dem Pakt für Forschung und Innovation ein neuer Schwerpunkt auf Investitionen in Hochschulbildung und Forschung gesetzt. Zudem hat der Bund mit den Konjunkturpaketen I und II in den Jahren 2009 bis 2011 zusätzliche Maßnahmen zur kurzfristigen Steigerung der Investitionen unternommen.
Für die gesamtstaatliche Entwicklung der öffentlichen Investitionen sind neben den Investitionsmaßnahmen des Bundes die Investitionstätigkeit von Ländern und Kommunen entscheidend, die rund zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen tragen. In der laufenden Legislaturperiode seit 2013 hat der Bund seine investiven Ausgaben deutlich erhöht und Länder und Kommunen finanziell erheblich entlastet und dadurch die Möglichkeiten zur verstärkten Investitionstätigkeit ausgeweitet. Wichtige Maßnahmen sind in der Übersicht dargestellt. Diese Maßnahmen zur Entlastung von Ländern und Kommunen beinhalten insbesondere die Unterstützung der Kommunen bei den Sozialausgaben, etwa die vollständige Erstattung der Ausgaben für Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und die Beteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, sowie die vollständige Entlastung der Länder von der Finanzierung der Leistungen für Studenten nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG). Auch durch gezielte Förderprogramme hat der Bund erhebliche Finanzmittel bereitgestellt, beispielsweise im Kommunalinvestitionsförderungsfonds. Darüber hinaus hat der Bund die Länder über die Umsatzsteuer von finanziellen Belastungen infolge der verstärkten Flüchtlingsmigration entlastet.
Wesentliche zusätzliche haushaltswirksame Maßnahmen des Bundes zur Stärkung von Investitionen und der Investitionskraft von Ländern und Kommunen
Investitionen der Länder und Kommunen
Länder und Kommunen haben im Jahr 2016 insgesamt 14,3 Mrd. € höhere laufende und investive Zuweisungen vom Bund erhalten als im Jahr 2005. Ihre öffentlichen Investitionen fielen 2016 um 16,9 Mrd. € höher aus als im Jahr 2005. Die Entwicklung der öffentlichen Investitionen verläuft seitdem gleichgerichtet mit der Steigerung der Finanzmittel vom Bund. Zusätzliche Investitionen der Länder und Kommunen wurden also ganz wesentlich durch zusätzliche Zuweisungen des Bundes begünstigt.
Über die gestiegenen Zuweisungen hinaus hat der Bund die Länder und Kommunen in dieser Wahlperiode wie in Tabelle 1 dargestellt auch über die Umsatzsteuer entlastet. Die Mehreinnahmen der Länder und Kommunen in Form dieser frei verfügbaren Finanzmittel haben jedoch – zumindest bisher – kaum zusätzliche Investitionen ausgelöst. Die in dieser Legislaturperiode vorgenommenen Anpassungen bei der Umsatzsteuer-Verteilung haben Länder und Kommunen eher genutzt, um Haushaltsdefizite abzubauen und Überschüsse zu kumulieren. Unter Berücksichtigung der in dieser Legislaturperiode mehrfach zugunsten der Länder und Kommunen angepassten Umsatzsteuer-Verteilung beträgt die Gesamtentlastung aus höheren Zuweisungen und zusätzlichen Umsatzsteuermitteln im Jahr 2016 im Vergleich zu 2005 sogar 22,7 Mrd. €. Damit hat die finanzielle Entlastung der Länder und Kommunen gerade in den vergangenen beiden Jahren auch zum Haushaltsüberschuss von insgesamt 16,6 Mrd. € beigetragen.
Eigene Anstrengungen von Ländern und Kommunen zur Steigerung ihrer Investitionen sind zwar bislang eher begrenzt. Es ist aber davon auszugehen, dass Teile dieser Mittel auch zur Ausweitung der Investitionen in den kommenden Jahren eingesetzt werden.
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Haushaltskonsolidierung und Investitionen im europäischen Vergleich
Dass Haushaltskonsolidierung und die Steigerung öffentlicher Investitionen keinen Widerspruch bilden müssen, verdeutlicht die Entwicklung in Deutschland im Vergleich zur Haushaltsentwicklung des Euroraums. Vergleicht man die Situation im Jahr 2016 mit der Situation von 2005, und damit vor der Finanz- und Wirtschaftskrise, zeigt sich, dass Deutschland stärker konsolidiert und stärker investiert hat als die weiteren vier größten Volkswirtschaften. Deutschlands Staatseinnahmen liegen 2016 um insgesamt 427 Mrd. € höher als 2005, was einem jahresdurchschnittlichen Anstieg um 3,3 % entspricht. Gleichzeitig stiegen die Ausgaben um 327 Mrd. € (jahresdurchschnittlich +2,5 %), darunter die staatlichen Investitionen um 23 Mrd. € (jahresdurchschnittlich +3,8 %). Der staatliche Finanzierungssaldo konnte um insgesamt 102 Mrd. € verbessert werden, das staatliche Defizit konnte von 78,7 Mrd. € beziehungsweise 3,4 % des BIP in einen Überschuss von 23,7 Mrd. € beziehungsweise 0,8 % des BIP verwandelt werden.
Die Investitionsdynamik im Euroraum konnte – teilweise bedingt durch die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise – damit nicht Schritt halten: Während die Ausgaben 2016 gegenüber 2005 um jahresdurchschnittlich 2,4 % anstiegen, wuchsen die Investitionen jahresdurchschnittlich nur um 0,3 %. Im Euroraum gibt es nur sehr wenige Mitgliedstaaten mit einer stärkeren Investitionsdynamik als Deutschland. Dabei handelt es sich mit der Slowakei, Litauen, Lettland und Estland um vier osteuropäische Mitgliedstaaten.
Der in der öffentlichen Debatte häufiger geäußerte Vorwurf, Deutschland habe seine öffentlichen Haushalte zulasten der Investitionen saniert, lässt sich mithin nicht begründen. Im Gegenteil zeigt sich, dass solide öffentliche Haushalte für eine anhaltende Investitionsdynamik eine wesentliche Voraussetzung bilden.
Entwicklung der Einnahmen, Ausgaben und öffentlichen Investitionen in den fünf größten Volkswirtschaften des Euroraums 2005 bis 2016
Zur Vergleichbarkeit öffentlicher Investitionen im internationalen Kontext
- Das Europäische System Volkwirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 2010) ist Grundlage für die europäische Haushaltsüberwachung und damit für die Frage, ob Mitgliedstaaten die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts einhalten. Darin werden auch öffentliche Investitionen einheitlich definiert, sie beinhalten den Erwerb oder die Erstellung materieller und immaterieller Vermögensgegenstände durch den Staat insbesondere in Form von Bauten, Ausrüstungen (einschließlich militärischer Waffensysteme) und Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten.
- Damit sind öffentliche Investitionen dem Grundsatz nach international zwischen einzelnen Mitgliedstaaten vergleichbar, allerdings unterscheiden sich auch die Staatsquoten, d. h. die insgesamt dem Staat zugerechneten Ausgaben beziehungsweise die im Staatssektor enthaltenen Wirtschaftseinheiten international deutlich.
- Wenn Staaten mit unterschiedlichen Staatsquoten beziehungsweise deutlich unterschiedlicher Arbeitsteilung zwischen staatlichen und privaten Wirtschaftseinheiten verglichen werden, ist der Vergleich der staatlichen Investitionen allein nicht aussagefähig. Die Staatsquote Deutschlands liegt mit rund 44 % des BIP deutlich niedriger als z. B. die Staatsquote Frankreichs mit rund 56 % des BIP.
- Die unterschiedliche Arbeitsteilung zwischen staatlichen und privaten Wirtschaftseinheiten kommt beispielsweise dadurch zum Ausdruck, dass das öffentliche Gesundheitswesen entweder stärker durch staatliche beziehungsweise privatwirtschaftliche Betreiber von Krankenhäusern organisiert ist oder die Bahn dem Staatssektor beziehungsweise dem Unternehmenssektor zugerechnet wird.
- In den meisten Staaten tragen die öffentlichen Investitionen ohnehin nur einen geringeren Teil zu den gesamtwirtschaftlichen Investitionen bei. So beträgt der Anteil der öffentlichen Investitionen Deutschlands rund 10 % der gesamtwirtschaftlichen Investitionen. Deshalb ist die Aussagekraft der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquoten, die sowohl die privatwirtschaftlichen wie auch die öffentlichen Investitionen umfassen, insbesondere im internationalen Vergleich höher.
Projektion der öffentlichen Investitionen
Investive Ausgaben des Bundeshaushalts und öffentliche Investitionen in der europäischen Abgrenzung
Für die kommenden Jahre wird ein Zuwachs der öffentlichen Investitionen um jahresdurchschnittlich rund 5 % erwartet, diese Projektion wurde im Stabilitätsprogramm 2017 veröffentlicht. In den vergangenen beiden Jahren 2015 und 2016 lag der Zuwachs der öffentlichen Investitionen bereits bei jahresdurchschnittlich 4,5 %. Im Vergleich zu den Ausgaben insgesamt und auch zur Entwicklung des BIP ist dies ein überdurchschnittlicher Wert.
Der Zuwachs öffentlicher Investitionen wird mit jahresdurchschnittlichen Werten ausgewiesen.
Die Darstellung anhand von jahresdurchschnittlichen Zuwachsraten trägt der Buchung von Investitionen in der europäischen Abgrenzung (u. a. Baufortschritt, Lieferzeitpunkt) im Gegensatz zur haushaltsmäßigen Buchung zum Zeitpunkt des Kassenabflusses Rechnung. Damit wird der Scheingenauigkeit von jahresspezifischen Prognosewerten entgegen gewirkt.
Die investiven Ausgaben des Bundeshaushalts sind jedoch nicht identisch mit der Abgrenzung der öffentlichen Investitionen gemäß ESVG 2010. Ausgangspunkt für die Projektion der öffentlichen Investitionen des Staatshaushalts von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherungen ist die im Bundeshaushalt beziehungsweise dem Regierungsentwurf verwendete Abgrenzung der „investiven Ausgaben“. Die investiven Ausgaben des Bundeshaushalts umfassen Baumaßnahmen, den Erwerb von beweglichen und unbeweglichen Sachen und sonstige Ausgaben für Investitionen und Maßnahmen zur Investitionsförderung. Einerseits sind darin Ausgaben für Beteiligungserwerb, Auslandstransfers, Darlehen und Gewährleistungen und Zuschüsse für Investitionen enthalten, die in der europäischen Abgrenzung nicht als öffentliche Investition berücksichtigt werden. Beispielsweise werden die investiven Zuschüsse an die Deutsche Bahn AG nicht als öffentliche Investition gewertet, weil die Deutsche Bahn AG nicht dem Staatssektor, sondern dem Unternehmenssektor zugeordnet wird, da das ESVG 2010 die ökonomische Realität einer marktwirtschaftlich agierenden Wirtschaftseinheit und nicht die rechtliche Eigentümerschaft (z. B. des Bundes an der Deutschen Bahn AG) bewertet.
Andererseits werden in der europäischen Abgrenzung weitere Ausgaben des Bundeshaushalts mittelbar als investiv gewertet. Dazu zählen
- Ausgaben für militärische Bauten und Waffensysteme,
- Forschungsausgaben, die in der europäischen Abgrenzung als (immaterielle) Vermögengegenstände kapitalisiert werden sowie
- Zuweisungen der Forschungseinrichtungen des Bundes, die ebenfalls kapitalisiert werden.
Des Weiteren werden zur Projektion der gesamtstaatlichen Investitionen in europäischer Abgrenzung die investiven und sonstigen Zuweisungen des Bundes an Länder und Kommunen, die ebenfalls zur Ausweitung der Investitionsspielräume beigetragen haben, und die finanziellen Entlastungen der Länder und Kommunen über die Umsatzsteuer herangezogen.
Dieses Aggregat aus Investitionsmaßnahmen des Bundes und Finanztransfers an Länder und Kommunen begründet im Zeitraum 2015 bis 2020/2021 einen jahresdurchschnittlichen Zuwachs der öffentlichen Investitionen um rund 5 %. Die projizierte Ausweitung der Investitionen durch Länder und Kommunen ist aufgrund der soliden Entwicklung der öffentlichen Haushalte und der in den vergangenen beiden Jahren gebildeten Überschüsse umsetzbar.
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Öffentliche Investitionen vor einem Boom?
Deutliches Anzeichen für die projizierte anhaltend positive Entwicklung der öffentlichen Investitionen bietet die Statistik der Bauaufträge, die als Frühindikator makroökonomischer Entwicklungen dient. Der Auftragseingang für den öffentlichen Hoch- und Tiefbau (einschließlich Straßenbau) bewegt sich auf einem Niveau, das zuletzt zur Jahrtausendwende erreicht wurde. Der Auftragseingang im Straßenbau ist sogar ohne Beispiel seit der deutschen Einheit. Allerdings stehen der positiven Entwicklung der Auftragseingänge der öffentlichen Hand erhebliche Kapazitätsengpässe in der Bauindustrie entgegen. Kapazitätsengpässe und die Dauer von Genehmigungs- und Planungsverfahren sind die wesentlichen Gründe, dass Investitionen nicht schlagartig erhöht werden können. Dieser Problematik kann nur mit einer langfristig angelegten Strategie begegnet werden.
Neben budgetären Maßnahmen hat die Bunderegierung deshalb auch strukturelle Maßnahmen auf den Weg gebracht, mit dem Ziel, die Bereitstellung öffentlicher Investitionen zu verbessern. So hat die Bundesregierung z. B. ein spezielles Beratungsangebot geschaffen, um auch bei der Umsetzung von öffentlichen Investitionsvorhaben Unterstützung zu leisten. Durch die rein öffentliche Beratungsagentur „Partnerschaft Deutschland – Berater der öffentlichen Hand GmbH“ können öffentliche und insbesondere auch kommunale Investitionsprojekte begleitet werden, um diese zügig und wirtschaftlich zu realisieren.
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Fazit
Die öffentlichen Haushalte sind auf einen anhaltenden Anstieg der öffentlichen Investitionen ausgerichtet. Die Auftragslage deutet eine bevorstehende außergewöhnliche Dynamik an. Der Bund trägt hierzu bei: Sowohl durch eigene verstärkte Investitionen, beispielsweise in die Verkehrsinfrastruktur, als auch durch die finanzielle Entlasung von Ländern und Kommunen, die auch schon bislang ganz wesentlich zum Anstieg der gesamtstaatlichen Investitionen geführt haben.