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    Zu­kunfts­pro­jekt: In­fra­struk­tur­ge­sell­schaft

    • Die Reform der Bundesfernstraßenverwaltung ist ein wichtiger Baustein der Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.
    • Ziel ist die Zusammenführung der Verantwortung für Planung, Bau, Erhaltung und Betrieb der Autobahnen und anderer Bundesfernstraßen einerseits und der Finanzierung andererseits. Zukünftig werden diese Zuständigkeiten beim Bund liegen.
    • Im Laufe des Jahres 2018 wird der Bund hierfür eine Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen gründen. Diese Gesellschaft steht im unveräußerlichen Eigentum des Bundes.

    Deutschland im Stau?

    Es ist Ferienzeit und viele Deutsche nutzen das Auto, um in den Urlaub zu fahren. Neben den üblichen Meldungen über Staus auf den Straßen insbesondere zu Beginn und Ende der Ferien wird auch immer häufiger über den schlechten Zustand der Straßen geklagt. Die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland ist klar verbesserungsbedürftig – davon zeugen zahlreiche Verkehrsbeschränkungen z. B. auf Brücken.

    Wie ist es um die deutsche Infrastruktur bestellt? Stimmt das subjektive Empfinden mit wissenschaftlichen Untersuchungsergebnissen überein? Und wie steht Deutschland im internationalen Vergleich da? Dies ist entscheidend, da es wie kaum ein anderes Land aufgrund der sehr starken internationalen Wirtschaftsverflechtung auf eine ausgezeichnete Infrastruktur angewiesen ist.

    Im internationalen Vergleich belegt die deutsche Verkehrsinfrastruktur weiterhin Spitzenplätze

    Um es vorwegzunehmen: Deutschland steht sehr gut da. In der regelmäßig durchgeführten Untersuchung der Weltbank zur Qualität von Handels- und Verkehrsinfrastruktur in 160 Ländern hat Deutschland erneut den ersten Platz belegt. Auch das Weltwirtschaftsforum sieht die deutsche Verkehrsinfrastruktur (Straßen, Luft, Schiene und Schifffahrt) in einer Spitzenposition – von 138 verglichenen Ländern steht Deutschland auf Rang 8.

    In den Zahlen spiegelt sich wider, was die Bürger tagtäglich erleben und was in Untersuchungen z. B. der Daehre- und der Bodewig-Kommission ermittelt wurde: Zwar ist die Verkehrsinfrastruktur im internationalen Vergleich noch sehr gut, aber es zeigen sich Verschleißerscheinungen. In den vergangenen Jahren hat sich ein erheblicher Investitionsbedarf aufgebaut. Die Bundesregierung hat die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur daher in dieser Legislaturperiode in den Fokus gerückt. Hierbei wurde an zwei Stellschrauben angesetzt: Einerseits wurden die Verkehrsinvestitionen deutlich erhöht und andererseits wurde die Effizienz verbessert.

    Der Bund hat die Verkehrsausgaben massiv erhöht

    Zum einen wurden die Ausgaben des Bundes für Verkehrsinvestitionen von rund 10 Mrd. € in früheren Jahren auf rund 12,8 Mrd. € im Jahr 2017 und 14,2 Mrd. € im Jahr 2018 und damit um mehr als ein Drittel erhöht. Hierzu trägt auch die Ausweitung der Nutzerfinanzierung bei: Zum 1. Juli 2015 wurde die Lkw-Maut auf weitere rund 1.100 km Bundesstraßen ausgeweitet und zum 1. Oktober 2015 wurden auch die leichteren Lkw zwischen 7,5 t und 12 t zulässigem Gesamtgewicht in die Mauterhebung einbezogen. Gegenwärtig bereitet die Bundesregierung die Ausweitung der Lkw-Maut auf alle Bundesstraßen ab Mitte 2018 vor. Neben der Ausweitung der Lkw-Maut wird erstmals in Deutschland eine Pkw-Maut in Form einer Vignette eingeführt (Infrastrukturabgabe). Diese soll 2019 starten.

    Ausgaben des Bundes für Verkehrsinvestitionen

    in Mio. €

    Bal­ken­dia­gramm: Aus­ga­ben des Bun­des für Ver­kehrs­in­ves­ti­tio­nen
    Jahr Ausgaben in Mio. €
    201010287,8
    20119568,9
    201210095,3
    201310222,5
    201410159,9
    201510519,1
    201611934,9
    201712778,3
    201814187,6
    201914222,1
    Abbildung 1

    Strukturen verändern, um mehr Effizienz zu erreichen

    Zum anderen ergreift der Bund Maßnahmen, um die vorhandenen Mittel effizient einzusetzen. Im neuen Bundesverkehrswegeplan 2030, der den Zeitraum 2016 bis 2030 abdeckt, wird konsequent das Prinzip „Erhalt vor Neubau“ umgesetzt. So sind rund 69 % der Mittel im Bundesverkehrswegeplan für den Erhalt der Bestandsnetze von Straße, Schiene und Wasserstraße vorgesehen. Das ist eine deutliche Steigerung gegenüber dem Bundesverkehrswegeplan 2003, der noch einen Anteil von 56 % vorsah. Der Bund hat zudem die Flexibilität des Mitteleinsatzes erhöht: Klassische Verkehrsinvestitionsmittel sind auf das nächste Haushaltsjahr übertragbar und somit überjährig nutzbar. Damit gibt es für Verkehrsinvestitionen mehr Planungssicherheit und sie sind weniger an die jährlichen Haushaltszyklen gebunden.

    Neben diesen und weiteren Maßnahmen, mit denen in den vorhandenen Strukturen ein effizienter Mitteleinsatz erzielt werden soll, hat sich die Bundesregierung im Bereich des Straßenverkehrs an eine grundlegende Reform gewagt, die zu einer nachhaltigen Verbesserung für die Nutzer führen soll. In Art. 90 Abs. 2 des Grundgesetzes war bisher festgelegt, dass die Bundesfernstraßen durch die Länder im Auftrag des Bundes verwaltet werden. Das heißt, die Länder entscheiden über Behördenaufbau und Personaleinstellung und tragen ihre Verwaltungskosten. Sie planen die Projekte, bringen sie zur Baureife und sind für Bau, Betrieb und Erhaltung der Bundesfernstraßen zuständig. Damit haben die Länder zentralen Einfluss auf Planung und Umsetzung von Projekten des Fernstraßenbaus. Die Rolle des Bundes als Eigentümer der Bundesfernstraßen und als Verantwortlicher für Aus- und Neubau ist dagegen weitgehend auf die Finanzierung sowie auf die Rechts- und Fachaufsicht hinsichtlich Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung durch die Länder beschränkt.

    Diese Aufgabenverteilung hat deutliche Schwächen, wie der Bundesrechnungshof beziehungsweise der Bundesbeauftragte für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in verschiedenen Berichten festgestellt hat. Sie haben daher vorgeschlagen, die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen abzuschaffen. Die Schwächen dieses Systems liegen in der asymmetrischen Informationsverteilung zwischen Bund und Ländern und den unterschiedlichen Zielen von Bund und Ländern begründet – einem sogenannten Principal-Agent-Problem.

    So haben die Länder gegenüber dem Bund einen Informationsvorsprung, den sie in ihrem Sinne nutzen, indem eventuell eher lokale Projekte wie z. B. Ortsumgehungen geplant und gebaut werden, als Engpässe im Fernverkehrsnetz zu beseitigen. Die Fernverkehrsfunktion der Bundesfernstraßen wird so nicht unbedingt verbessert.

    Weitere Schwächen des bisherigen Systems der Verwaltung der Bundesfernstraßen liegen in mangelnder Transparenz hinsichtlich Kosten, Projektmanagement, Netzzustand etc., in der fehlenden Kopplung von Bedarf und Finanzierung, in quantitativen und qualitativen personellen Engpässen auf Seiten der Länder sowie in der zunehmenden Heterogenität der Leistungsfähigkeit der Auftragsverwaltungen der Länder.

    Einigung zwischen Bund und Ländern erzielt

    Da die von der Bundesregierung angestrebte Reform im Bereich der Bundesfernstraßenverwaltung die Organisation der Aufgabenerledigung zwischen Bund und Ländern grundlegend verändert, wurden ihre Eckpunkte zwischen Bund und Ländern im Rahmen der Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020 verhandelt. Der Beschluss der Konferenz der Regierungschefs von Bund und Ländern vom 14. Oktober 2016 sieht vor, dass die Bundesautobahnen in Bundesverwaltung übergehen. Zudem sollen eine unter staatlicher Regelung stehende privatrechtlich organisierte „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“ eingesetzt und das unveräußerliche Eigentum des Bundes an den Bundesfernstraßen festgeschrieben werden.

    Bereits zwei Monate später, am 14. Dezember 2016, beschloss die Bundesregierung die Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes sowie für weitere einfachgesetzliche Regelungen in einem Begleitgesetz. Im sich anschließenden parlamentarischen Verfahren haben die Gesetzentwürfe in mehreren Punkten Anpassungen erfahren und wurden am 1. Juni 2017 vom Deutschen Bundestag beschlossen; am 2. Juni 2017 erfolgte die Zustimmung durch den Bundesrat.

    Finanzierung und Bereitstellung der Autobahnen werden künftig in einer Hand liegen

    Welche inhaltlichen Festlegungen enthalten die Gesetze zur Reform der Auftragsverwaltung und zur Gründung einer Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen? Die Verwaltung der Bundesautobahnen geht spätestens am 1. Januar 2021 auf den Bund über − damit wird für die Autobahnen die Bundesauftragsverwaltung abgeschafft. Für die Bundesstraßen bleibt die bisherige Auftragsverwaltung durch die Bundesländer erhalten, es sei denn, diese beantragen die Übernahme der Verwaltung für ihre jeweiligen Bundesstraßen in Bundesverwaltung. Sofern die Länder diesen Antrag bis zum 31. Dezember 2018 stellen, verpflichtet sich der Bund, die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs, soweit sie im Gebiet dieses Landes liegen, mit Wirkung zum 1. Januar 2021 in Bundesverwaltung zu übernehmen. Wird der Antrag nach dieser Frist gestellt, kann der Bund den Antrag auch ablehnen, sodass das jeweilige Land für die Verwaltung der in seinem Gebiet liegenden Bundesstraßen weiterhin zuständig bleibt. Inwieweit die Länder von dieser Option Gebrauch machen werden, bleibt abzuwarten. Mit der Zusammenführung von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für die Bundesautobahnen in einer Hand wird eine Prioritätensetzung nach bundesweiten fernverkehrsrelevanten Gesichtspunkten möglich. Der Bund erhält zudem eine höhere Transparenz über Kosten und Abläufe.

    Der Bund bleibt Eigentümer

    Im Grundgesetz wird der Bund ermächtigt, sich zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts zu bedienen. Diese Möglichkeit will der Bund nutzen, daher ist in dem Begleitgesetz ein entsprechendes Errichtungsgesetz für die Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen enthalten. Die Gesellschaft soll im Laufe des Jahres 2018 gegründet werden. Damit beginnt die wichtige Phase der Systemumstellung, die zur späteren Übertragung der Aufgabenerledigung führt. Im Grundgesetz ist festgelegt, dass die Gesellschaft im unveräußerlichen Eigentum des Bundes steht, ebenso wie gegebenenfalls zu gründende regionale Tochtergesellschaften. Eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter an der Gesellschaft und deren Tochtergesellschaften ist ausgeschlossen. Zudem wird im Grundgesetz eine Beteiligung Privater im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften ausgeschlossen für Streckennetze, die das gesamte Bundesautobahnnetz oder das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land oder wesentliche Teile davon umfassen. Der Bund bleibt auch Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesfernstraßen des Fernverkehrs.

    Artikel 90 Grundgesetz (neue Fassung)

    1. Der Bund bleibt Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Das Eigentum ist unveräußerlich.
    2. Die Verwaltung der Bundesautobahnen wird in Bundesverwaltung geführt. Der Bund kann sich zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts bedienen. Diese Gesellschaft steht im unveräußerlichen Eigentum des Bundes. Eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter an der Gesellschaft und deren Tochtergesellschaften ist ausgeschlossen. Eine Beteiligung Privater im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften ist ausgeschlossen für Streckennetze, die das gesamte Bundesautobahnnetz oder das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land oder wesentliche Teile davon umfassen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

    Betriebswirtschaftliches Denken wird betont

    Die Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen soll nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen handeln. Damit wird betriebswirtschaftliches Denken bei der Bereitstellung der Bundesautobahnen gestärkt, um mehr Effizienz zu erreichen. Künftig wird es z. B. nur noch ein IT-System geben und nicht mehr 16 unterschiedliche. Kostenvorteile werden auch durch ein einheitliches Beschaffungswesen erwartet. Durch Bündelung der Verantwortung für Planung, Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung bei der Infrastrukturgesellschaft und damit Betrachtung des gesamten Lebenszyklus der Projekte können Synergieeffekte genutzt und die Effizienz der Leistungserbringung gesteigert werden. So können gleichartige Teilaufgaben wie z. B. die Planung und Umsetzung von Großprojekten (etwa Brückenbau) gebündelt und Spezialteams zusammengestellt werden, die gezielt im ganzen Bundesgebiet eingesetzt werden. Nicht jedes Bundesland muss eigene Spezialteams vorhalten, nur weil vielleicht einmal in 20 Jahren ein Großprojekt durchzuführen ist.

    Ein weiterer Vorteil der Bündelung der Aufgaben in einer Hand liegt darin, dass einheitliche Standards festgelegt werden können, die im gesamten Bundesgebiet gelten, wie für Anforderungen an die Infrastruktur, für Personalausstattung sowie für Aus- und Weiterbildung von Mitarbeitern. Damit kann auch ein Beitrag zur Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse geleistet werden.

    Finanzierung

    Für die Infrastrukturgesellschaft wird eine nachhaltige Finanzierung durch Zweckbindung der Mauteinnahmen sichergestellt. Der Gesellschaft werden die Mauteinnahmen (Lkw-Maut und Infrastrukturabgabe) für das in ihrer Zuständigkeit befindliche Streckennetz über den Bundeshaushalt zufließen. Ergänzend kann der Bund weitere Haushaltsmittel zur Verfügung stellen. Die Gesellschaft ist nicht berechtigt, Kredite am Markt aufzunehmen. Notwendige Liquiditätshilfen gewährt der Bund nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes.

    Politische Kontrolle der Infrastrukturgesellschaft

    Die politische Kontrolle der Infrastrukturgesellschaft muss so ausgestaltet sein, dass sie der Gesellschaft ausreichend Spielraum lässt und ein an betriebswirtschaftlichen Kriterien orientiertes Handeln ermöglicht. Auf der anderen Seite muss sichergestellt sein, dass der Staat seiner Aufgabe gegenüber den Bürgern nachkommen kann, für eine effiziente fernverkehrsrelevante Straßeninfrastruktur zu sorgen. Entscheidungen über Neu- und Ausbau werden daher auch weiterhin beim Bundesgesetzgeber verbleiben. Für Neubau-, Ausbau- und Erhaltungsvorhaben der Bundesautobahnen ist das Gesetz über den Ausbau der Bundesfernstraßen mit dem als Anlage beigefügten Bedarfsplan für die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft verbindlich. Die Gesellschaft erstellt nach Maßgabe des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen einen Finanzierungs- und Realisierungsplan für einen Zeitraum von regelmäßig jeweils fünf Jahren. Der Finanzierungs- und Realisierungsplan bedarf der Zustimmung der für Haushalt und Verkehr zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestags. Diese Bundestagsausschüsse sind jedoch nicht nur beim Finanzierungs- und Realisierungsplan gefordert, sondern auch beim Gesellschaftsvertrag. Auch dieser sowie jede wesentliche Änderung daran bedarf der Zustimmung der für Haushalt und Verkehr zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestags. Darüber hinaus werden Mitglieder dieser Ausschüsse neben den Vertretern der Bundesregierung dem Aufsichtsrat der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft angehören. Zudem sorgen umfangreiche Berichtspflichten der Gesellschaft für Transparenz gegenüber Parlament und Regierung. Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gesellschaft sowie möglicher Tochtergesellschaften. Diese Regelungen ermöglichen eine sehr enge Kontrolle und Steuerung der Arbeit der Infrastrukturgesellschaft.

    Wie geht es weiter?

    Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Reform im Bereich der Bundesfernstraßenverwaltung sind geschaffen. Nun stehen Bund und Länder vor der großen Herausforderung, die Umstrukturierung – sozusagen unter laufendem Betrieb – möglichst reibungslos zu gestalten. Auch erwarten die Beschäftigten möglichst bald Gewissheit über ihre künftige Verwendung. Es ist eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern nötig. Dann wird die seit vielen Jahren größte Reform im Verkehrsbereich gelingen.

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