- Das Gesetz zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen ist am 26. Juni 2017 in Kraft getreten. Es fasst in erster Linie das Geldwäschegesetz neu.
- Unter dem Namen „Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“ oder Financial Intelligence Unit wurde in diesem Rahmen eine neue Behörde bei der Generalzolldirektion eingerichtet. Sie löst die bislang beim Bundeskriminalamt geführte „Zentralstelle für Verdachtsmeldungen“ ab. Eine personelle Verstärkung und neue Befugnisse der Financial Intelligence Unit werden dabei einen wichtigen Beitrag zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung leisten.
- Das Gesetz sieht außerdem die Errichtung eines sogenannten Transparenzregisters vor, das Angaben zu wirtschaftlich Berechtigten hinter Unternehmen enthält. Um die Verschleierung illegaler Vermögenswerte durch Strohmänner und mithilfe komplexer juristischer Konstruktionen zu verhindern, braucht es Transparenz darüber, wer als Person hinter einem Unternehmen steht und es tatsächlich kontrolliert. Dafür ist das Transparenzregister ein wichtiger Schritt.
Einleitung
Das Gesetz zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen ist am 26. Juni 2017 in Kraft getreten. Wegen der zahlreichen dafür erforderlichen Änderungen wurde das Geldwäschegesetz (GwG) vollständig überarbeitet und neu gefasst. Neben der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben zur besseren Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wurde damit auch der rechtliche Rahmen geschaffen für die Neuorganisation der deutschen Zentralstelle zur Entgegennahme und Auswertung von Geldwäsche-Verdachtsmeldungen als sogenannte Financial Intelligence Unit, kurz FIU.
Neuorganisation der FIU
Die Einrichtung einer FIU beruht maßgeblich auf den Vorgaben der Financial Action Task Force (FATF), dem internationalen Standardsetzer im Bereich Geldwäscheprävention und Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Danach sind die Staaten verpflichtet, eine operativ eigenständige zentrale „Einheit“ zu schaffen, die geldwäscherechtliche Verdachtsmeldungen entgegennimmt, bewertet und gegebenenfalls an die nationalen Strafverfolgungsbehörden weiterleitet. Die deutsche FIU wurde bereits im Jahr 2002 gegründet, war jedoch bislang polizeilich ausgerichtet und beim Bundeskriminalamt im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (BMI) angesiedelt. Nunmehr ist die FIU als Behörde innerhalb der Generalzolldirektion eingegliedert, mithin im Geschäftsbereich des BMF. Sie ist administrativ ausgerichtet, so wie das international überwiegend der Fall ist. Diese administrative Ausrichtung soll es der FIU erlauben, sich den geldwäscherechtlich Verpflichteten aus dem Finanz- und Nichtfinanzsektor als neutraler Ansprechpartner zu präsentieren. Denn in aller Regel sind es die Unternehmen, denen zuerst Transaktionen mit dem Hinweis auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung auffallen; häufig besteht aber Unklarheit, wie die Hinweise zu bewerten sind. Die neue FIU wird sich mit Blick darauf intensiver als bislang der strategischen Analyse von Verdachtsfällen widmen – ihre Erkenntnisse zu neuen Methoden der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung soll sie an die Verpflichteten weiterleiten und auf diese Weise die Meldung dieser Phänomene zielgerichteter machen. Eine individuelle Beratung zu Einzelfällen bleibt ebenfalls möglich. Auch nach Eingang einer Geldwäsche-Verdachtsmeldung werden die gemeldeten Sachverhalte zunächst auf ihre „Auffälligkeit“ geprüft. Mit deutlich mehr Personal, einer neuen Software und zusätzlichen Datenzugriffsbefugnissen kann die FIU die eingehenden Verdachtsmeldungen umfangreich analysieren und mit weiteren Informationen anreichern. Nur die „werthaltigen“ Meldungen werden dann an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet. Diese Filterfunktion der FIU soll zu einer Entlastung der Strafverfolgungsbehörden führen, die sich dadurch besser auf die häufig komplexen und deshalb aufwendiger Ermittlungen bedürfenden Verfahren konzentrieren können. Nicht zuletzt soll auf diese Weise das gesamte System zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in Deutschland schlagkräftiger werden. (Für ausführlichere Informationen zur neuen FIU siehe BMF-Monatsbericht vom Juni 2017.)
Kernelemente der Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie
Die vor zwei Jahren verabschiedete Vierte EU-Geldwäscherichtlinie (Richtlinie (EU) 2015/849) vollzieht auf europäischer Ebene insbesondere Anpassungen an den 2012 vom internationalen Standardsetzer, der FATF, überarbeiteten Empfehlungen zur Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.
Transparenzregister
Ein wesentlicher Baustein der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie ist die Einrichtung eines Registers zu den wirtschaftlichen Eigentümern.
Um die Verschleierung illegaler Vermögenswerte durch Strohmänner und mithilfe komplexer juristischer Konstruktionen wirksam zu verhindern, braucht es Transparenz darüber, wer der wirtschaftlich Berechtigte ist – also die natürliche Person, die hinter einer juristischen Person steht und letztlich der Begünstigte ist und die Geschicke lenken kann. Der internationale Standardsetzer im Bereich Geldwäscheprävention und Terrorismusfinanzierung, die FATF, macht hierzu keine engen Vorgaben, sondern lässt vielmehr verschiedene Mechanismen zu, u. a. auch die Erfassung von wirtschaftlich Berechtigten in Registern. Das ist der Weg, für den der europäische Gesetzgeber sich entschieden hat.
Dieses Register soll die Transparenz im Unternehmensbereich erhöhen, was neben den Wurzeln im Bereich Geldwäscheprävention auch eine große Bedeutung für die Erhöhung steuerlicher Transparenz hat, Stichwort: Panama Papers. Die Einrichtung eines nationalen Transparenzregisters stellt einen ersten Schritt dar; der nächste Schritt wird die Vernetzung der nationalen Register auf europäischer Ebene sein.
Das Transparenzregister
enthält Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten von Unternehmen beziehungsweise verweist darauf, sofern die Informationen bereits in anderen Registern elektronisch abrufbar sind. Mitteilungspflichtig sind juristische Personen des Privatrechts, eingetragene Personengesellschaften, Trusts, deren Verwalter ihren Wohnsitz oder Sitz in Deutschland haben, sowie trustähnliche Rechtsgestaltungen. Wirtschaftlich Berechtigter ist jede natürliche Person, in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle ein Unternehmen letztlich steht. Dazu gehören insbesondere natürliche Personen, die unmittelbar oder mittelbar mehr als 25 % der Kapitalanteile halten, mehr als 25 % der Stimmrechte kontrollieren oder auf vergleichbare Weise Kontrolle ausüben.
Die Konzeption des deutschen Transparenzregisters sieht vor, die qualitativ sehr guten vorhandenen Registerinformationen beispielsweise des Handelsregisters bestmöglich zu nutzen und den Bürokratieaufwand so gering wie möglich zu halten. Das Transparenzregister wird demnach nicht als neues Vollregister ausgestaltet. Vielmehr wird es in erster Linie wie ein Portal funktionieren und dahinter liegende Informationen aus verschiedenen Quellen verknüpfen (sogenannte schlanke Lösung). Soweit sich Informationen zum wirtschaftlich Berechtigten schon aus vorhandenen Registern ergeben, weil es keinen vom juristischen Eigentümer abweichenden wirtschaftlich Berechtigten gibt, muss ein Unternehmen keine separate Meldung zum neuen Transparenzregister machen.
Der Zugang zum deutschen Transparenzregister wird entsprechend den europarechtlichen Vorgaben gestaffelt in drei Stufen ausgestaltet. Einsicht nehmen können demnach:
- Behörden im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben,
- geldwäscherechtlich Verpflichtete, soweit es zur Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten erforderlich ist, also beispielsweise im Rahmen der Identifizierung eines konkreten Geschäftspartners,
- alle Personen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen können. Davon ist auszugehen bei Darlegung eines verständigen, durch die Sachlage gerechtfertigten Interesses, was regelmäßig bei Journalisten, die zu Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung recherchieren, oder bei Nichtregierungsorganisationen mit einschlägigem Satzungszweck der Fall sein wird. Die Regelung lehnt sich an die entsprechende Vorschrift der Grundbuchordnung an. Bei der Ausgestaltung des Zugangs zum Transparenzregister war das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der im Register Eingetragenen zu berücksichtigen und mit den Regelungszielen Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in Einklang zu bringen. Um diese Regelungsziele zu erreichen, ist es nicht erforderlich, dass jedermann Zugang zu diesem Register erhält. In der Abwägung überwiegt also das verfassungsrechtlich geschützte Interesse der im Register Eingetragenen.
Das Register ist online unter www.transparenzregister.de zu erreichen. Mit der Einrichtung und Führung des Transparenzregisters wurde die Bundesanzeiger Verlag GmbH beauftragt. Bis zum 1. Oktober 2017 müssen Unternehmen dem Transparenzregister Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten mitteilen, sofern sich die relevanten Informationen nicht bereits aus anderen elektronisch abrufbaren Registern ergeben. Ab dem 27. Dezember 2017 ist die Einsichtnahme in das Register möglich. Die Einzelheiten der Einsichtnahme werden noch durch eine Rechtsverordnung konkretisiert werden.
Für die Herstellung größerer Transparenz hinsichtlich der wirtschaftlich Berechtigten von Unternehmenskonstruktionen ist häufig das Ausleuchten grenzüberschreitender Sachverhalte erforderlich. Damit das effektiv funktioniert, müssen Unternehmen in möglichst vielen Ländern dazu verpflichtet sein, Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten zu machen. Diese Pflicht muss auch vor Ort durchgesetzt werden. Die Vierte EU-Geldwäscherichtlinie verankert das Ziel, die EU-weite Vernetzung der in den EU-Mitgliedstaaten eingerichteten Transparenzregister voranzutreiben. Die Änderungsrichtlinie zur Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, die derzeit in Brüssel verhandelt wird, konkretisiert dieses Ziel und wird voraussichtlich den Mitgliedstaaten eine direkte Pflicht zur Vernetzung mit einem konkreten Zeitplan auferlegen. Durch die Vernetzung können wirtschaftlich Berechtigte bei grenzüberschreitenden Sachverhalten in der EU einfacher ausfindig gemacht werden.
Auch im Kreis der G20 herrscht Einigkeit, dass die Erhebung von und der Zugang zu Informationen über wirtschaftlich Berechtigte vorangetrieben werden sollen. Dieses Anliegen wurde im „G20 Hamburg Action Plan“ anlässlich des G20-Gipfels in Hamburg noch einmal bekräftigt. Die Bundesregierung unterstützt die Bemühungen zur Erhöhung der Transparenz über den wirtschaftlich Berechtigten auf europäischer sowie internationaler Ebene ausdrücklich.
Stärkung des risikobasierten Ansatzes
Ein wichtiger Kernbestandteil der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie ist die weitere Stärkung und Präzisierung des risikobasierten Ansatzes in der Geldwäscheprävention. Das bedeutet, dass die im alten GwG entsprechend der Dritten EU-Geldwäscherichtlinie vorgesehenen Sondertatbestände gestrichen wurden, die die Anwendung sogenannter vereinfachter Sorgfaltspflichten erlaubten. Es soll noch stärker auf die Besonderheiten des Einzelfalls eingegangen werden, statt starre Regeln für abstrakt erfasste Risiken anzuwenden. Hierzu bedarf es fundierter Risikoanalysen, die auf europäischer Ebene, auf nationaler Ebene und in einzelnen Branchen erarbeitet werden müssen, wobei die Ergebnisse der jeweils höheren Ebene zu berücksichtigen sind. Die Risikoanalyse der Europäischen Kommission wurde Ende Juni 2017 veröffentlicht; auf nationaler Ebene wird Deutschland folgen.
Hinter dem risikobasierten Ansatz steckt also die Idee, keinen starren Risikoeinordnungen zu folgen, die für die spezifische Risikosituation in einem einzelnen Unternehmen oder einer bestimmten Branche vielleicht keinen Sinn machen, sondern die vorhandenen Ressourcen dahin zu lenken, wo die Risiken liegen. Die konkreten Risiken richten sich z. B. nach der individuellen Geschäftsbeziehung, Transaktion oder dem individuellen Finanzprodukt. Entsprechend den Vorgaben der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie gibt es aber auch weiterhin Fallgruppen, die per se sogenannte verstärkte Sorgfaltspflichten auslösen. Als Beispiel sei der Fall genannt, in dem der Kunde in Ländern niedergelassen ist, die ein hohes Geldwäscherisiko haben.
Ausdehnung des Kreises geldwäscherechtlich Verpflichteter
Das GwG erfasst neben Kreditinstituten und Versicherungsunternehmen auch Güterhändler, Rechtsanwälte, Steuerberater und andere Wirtschaftsakteure, also Akteure des Nicht-Finanzsektors, die regelmäßig mit hohen Geldbeträgen zu tun haben. Eine weitere wichtige Neuerung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie betrifft die Ausdehnung dieses Kreises der geldwäscherechtlich Verpflichteten, insbesondere im Glücksspielbereich. Bislang waren nur Spielbanken und (über die europarechtlichen Vorgaben hinaus) auch Anbieter und Vermittler von Glücksspielen im Internet vom GwG erfasst. Nunmehr gehören in Übereinstimmung mit der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie alle Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen (terrestrisch oder online-basiert) zu den geldwäscherechtlich Verpflichteten. Dabei haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, bei geringem Risiko Ausnahmen und Befreiungen für bestimmte Glücksspieldienste vorzusehen. Von dieser Option hat der Gesetzgeber z. B. für Lotterien Gebrauch gemacht, die nicht online veranstaltet werden und für die die Veranstalter oder Vermittler über eine staatliche Erlaubnis in Deutschland verfügen.
Zudem wurden die Schwellenwerte für Güterhändler, ab denen sie zur Anwendung geldwäscherechtlicher Sorgfaltspflichten (wie z. B. der Kundenidentifizierung) verpflichtet sind, herabgesetzt: Güterhändler waren nach der Dritten EU-Geldwäscherichtlinie dazu verpflichtet, soweit sie Zahlungen in bar in Höhe von 15.000 € oder mehr entgegengenommen hatten. Das neue GwG setzt diesen Wert entsprechend der europarechtlichen Vorgabe nun auf 10.000 € herab. Gleichzeitig wurden Erleichterungen für diese Verpflichteten geschaffen, indem sie interne Sicherungsmaßnahmen nur dann ergreifen müssen, wenn sie Barzahlungen über mindestens 10.000 € tätigen oder entgegennehmen. Nach der alten Rechtslage waren sie dazu unabhängig von Bargeldschwellen verpflichtet.
Verschärfung des Sanktionsregimes
Je nach Verstoß sah das alte GwG Bußgelder von maximal 100.000 € vor. Im Einklang mit den Regelungen in anderen Finanzmarktdossiers der vergangenen Jahre verschärft die Vierte EU-Geldwäscherichtlinie beziehungsweise das neue GwG die Sanktionen wie folgt: Bei schwerwiegenden, wiederholten oder systematischen Verstößen können Geldbußen verhängt werden bis zum Zweifachen der infolge des Verstoßes erzielten Gewinne, soweit sich diese beziffern lassen, oder Geldbußen bis zu 1.000.000 €. Für Kredit- und Finanzinstitute z. B. gelten noch schärfere Bußgelder: Sie haben fortan mit maximalen Geldbußen von 5.000.000 € oder 10 % des jährlichen Gesamtumsatzes zu rechnen. In den übrigen Fällen bleibt es beim oberen Bußgeldrahmen von 100.000 €. Letztlich geht es darum, den Bußgeldrahmen anzuheben und damit die Möglichkeiten der Aufsicht zu verbessern, qualifizierte Verstöße auch qualifiziert zu ahnden. Der alte Bußgeldrahmen konnte in manchen Fällen weder dem möglichen Unrechtsgehalt gerecht werden noch eine abschreckende Wirkung erzielen. Bei der konkreten Entscheidung, ob und in welcher Höhe ein Bußgeld verhängt wird, muss die Behörde – wie immer – den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten.
Ferner ist vorgesehen, dass eine unanfechtbare Entscheidung, mit der eine Sanktion wegen des Verstoßes gegen die nationalen geldwäscherechtlichen Vorschriften verhängt wird, von der zuständigen Behörde unverzüglich auf ihrer offiziellen Webseite veröffentlicht wird, nachdem die von der Sanktion betroffene Person über die Entscheidung unterrichtet wurde. Dabei sollen mindestens Art und Wesen des Verstoßes und die Identität der verantwortlichen Person bekannt gemacht werden. Allerdings gilt auch hier natürlich der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; Zeitpunkt und Umfang der Veröffentlichung können beschränkt werden, wenn die Veröffentlichung unverhältnismäßig erscheint oder Ermittlungen oder die Stabilität der Finanzmärkte bedroht.
Ausblick
Das Gesetz bringt verschiedene Neuerungen mit sich, auf die sich sowohl die Verpflichteten als auch die Aufsichtsbehörden einstellen müssen. Insbesondere die Stärkung des risikobasierten Ansatzes verlangt beiden individuelle Bewertungen des jeweiligen Risikos der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ab, die aber letztlich zu einem effektiveren Einsatz begrenzter Ressourcen führen sollen. Bei den Herausforderungen, die dabei zu bewältigen sind, wird die neue FIU insbesondere den Nichtfinanzsektor unterstützen.
Noch vor Ablauf der Umsetzungsfrist der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie wurden im Sommer vergangenen Jahres von der Europäischen Kommission Änderungsvorschläge zu der noch nicht umgesetzten Richtlinie als Reaktion auf die Terroranschläge in Europa unterbreitet. Die Verhandlungen zu dieser Änderungsrichtlinie dauern aktuell noch an.
Die Vorschläge betreffen die unterschiedlichsten Regelungsbereiche der Richtlinie. Einige Vorschläge, wie etwa die Errichtung zentraler Kontenregister beziehungsweise Kontenabrufsysteme oder die Herabsetzung des Schwellenbetrags, ab dem bei der Verwendung von E-Geld (Prepaid Cards) eine Kundenidentifizierung zu erfolgen hat, sind in Deutschland bereits geltendes Recht. Die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bleibt jedenfalls ein sehr dynamisches Regulierungsfeld und wird auch den deutschen Gesetzgeber noch weiter beschäftigen.