- Der aktuelle Subventionsbericht der Bundesregierung zeigt: Das Subventionsvolumen steigt von 20,9 Mrd. € im Jahr 2015 auf 25,2 Mrd. € im Jahr 2018. Der Anstieg beruht im Wesentlichen auf den Zukunftsinvestitionen der Bundesregierung wie der Unterstützung des flächendeckenden Breitbandausbaus, den Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung und zur Steigerung der Energieeffizienz sowie den neuen Finanzhilfen zur Pumpen- und Heizungsoptimierung und den Zuschüssen zum Kauf elektrisch betriebener Pkw.
- Vor dem Hintergrund der positiven Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts verbleibt die Subventionsquote des Bundes zunächst auf dem niedrigen Niveau der Vorjahre bei 0,7 % des Bruttoinlandsprodukts und steigt ab 2017 voraussichtlich auf 0,8 % an.
- Die Subventionspolitischen Leitlinien betonen die Selbstverpflichtung der Bundesregierung zur Zielorientierung, Evaluierung und Nachhaltigkeit der Subventionen.
Einleitung
Das Bundeskabinett hat am 23. August 2017 den 26. Subventionsbericht der Bundesregierung verabschiedet.1 Gemäß § 12 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG) legt die Bundesregierung dem Bundestag und dem Bundesrat alle zwei Jahre – in zeitlichem Zusammenhang mit der Vorlage des Regierungsentwurfs des Bundeshaushalts – eine Übersicht über die Finanzhilfen des Bundes und die geschätzten Mindereinnahmen durch Steuervergünstigungen vor. Der aktuelle Berichtszeitraum umfasst die Jahre 2015 bis 2018.
Subventionsbegriff
Der Subventionsbegriff des Bundes konzentriert sich entsprechend dem gesetzlichen Auftrag auf Leistungen für private Unternehmen und Wirtschaftszweige. § 12 des StabG nennt als Finanzhilfen insbesondere Bundesmittel für Anpassungs-, Erhaltungs- und Produktivitätshilfen an Betriebe und Wirtschaftszweige. Soweit Hilfen diesen Kategorien nicht zugeordnet werden können, werden sie als sonstige Leistungen erfasst. Als mittelbar wirkende Subventionen werden Hilfen berücksichtigt, die bestimmte Güter und Leistungen für private Haushalte unmittelbar verbilligen, aber mittelbar dem Wirtschaftsgeschehen zugerechnet werden können. Dies gilt etwa für die Hilfen im Wohnungsbau.
Eine ähnliche Abgrenzung gilt für Steuervergünstigungen, die wie die Finanzhilfen zu gliedern sind. Dabei wird eine steuerliche Sonderregelung dann als Subvention und somit als Steuervergünstigung im Sinne des Subventionsberichts eingestuft, wenn es sich um Begünstigungen einzelner Sektoren oder Teilbereiche der Wirtschaft handelt. Steuervergünstigungen sind auch unmittelbar wirkende Sonderregelungen, die die Wirtschaft insgesamt gegenüber der Allgemeinheit begünstigen.
Subventionsentwicklung des Bundes im Berichtszeitraum
Das Subventionsvolumen steigt im Berichtszeitraum von 20,9 Mrd. € im Jahr 2015 auf 25,2 Mrd. € im Jahr 2018 und liegt am Ende des Berichtszeitraums voraussichtlich um rund 2,4 Mrd. € über dem im vorangehenden 25. Subventionsbericht für das Berichtsjahr 2016 erwarteten Niveau.
Die Finanzhilfen steigen jährlich kontinuierlich an (vergleiche Abbildung 1). In den vergangenen Jahren lagen die Soll-Ansätze der Finanzhilfen im Bundeshaushalt allerdings teilweise erheblich über den späteren Ist-Ergebnissen. Bereitgestellte Haushaltsmittel wurden somit nicht komplett abgerufen. Ursächlich hierfür waren z. B. Kapazitäts- und Planungsengpässe sowie Rechtsmittel gegen Planfeststellungsbeschlüsse und Vergabeverfahren.
Im Berichtszeitraum liegen bei den Finanzhilfen die Haushaltsvoranschläge des Jahres 2018 um 3,6 Mrd. € über den tatsächlichen Ausgaben des Jahres 2015. Der deutlichste Anstieg erfolgte vom Jahr 2016 auf das Jahr 2017; er beruht im Wesentlichen auf Zukunftsinvestitionen der Bundesregierung. Den größten Anteil hieran haben die Unterstützung des flächendeckenden Breitbandausbaus, die Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung und zur Steigerung der Energieeffizienz sowie die neuen Finanzhilfen zur Pumpen- und Heizungsoptimierung und die Zuschüsse zum Kauf elektrisch betriebener Pkw.
Die auf den Bund entfallenden Steuervergünstigungen steigen über den gesamten Berichtszeitraum von einem Niveau von 15,4 Mrd. € auf 16,1 Mrd. €. Hier wirkt sich insbesondere die neue Steuervergünstigung des § 8d des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) aus, die fortführungsbedingte Verlustvorträge vom Verlustuntergang nach § 8c KStG auf Antrag ausnimmt.
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Entwicklung der Subventionen des Bundes in einzelnen Bereichen
Unverändert ist die gewerbliche Wirtschaft einschließlich der Umsetzung der Energiewende der bedeutendste Subventionsbereich. Die Subventionen steigen in diesem Sektor von 11,0 Mrd. € im Jahr 2015 auf voraussichtlich 13,4 Mrd. € im Jahr 2018 (vergleiche Abbildung 2). Maßgeblich hierfür ist der erhebliche Anstieg der Finanzhilfen im Bereich der rationellen Energieverwendung und der erneuerbaren Energien. Im Jahr 2018 wird der Anteil der Subventionen des Bundes, welcher der gewerblichen Wirtschaft zugutekommt, voraussichtlich bei 53,1 % liegen.
Die Subventionen im Verkehrsbereich steigen im Berichtszeitraum von 2,4 Mrd. € im Jahr 2015 auf voraussichtlich 3,0 Mrd. € im Jahr 2018. Nach der gewerblichen Wirtschaft und den sonstigen Subventionen ist der Verkehr mit einem Anteil von knapp 12 % am Gesamtvolumen der drittgrößte Subventionsbereich. Für den Anstieg der Verkehrssubventionen sorgten vor allem der neue Zuschuss zur Errichtung von Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge sowie die stärkere Inanspruchnahme des ermäßigten Umsatzsteuersatzes für Personenbeförderung im Nahverkehr und der Steuerbegünstigung für das als Kraftstoff verwendete Flüssiggas oder Erdgas.
Die Subventionen für das Wohnungswesen steigen im Berichtszeitraum deutlich: von 1,4 Mrd. € im Jahr 2015 auf voraussichtlich über 2,2 Mrd. € im Jahr 2018. Maßgeblich hierfür ist eine weitere Aufstockung der Förderung von Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung der KfW Förderbank.
Im Bereich Ernährung und Landwirtschaft steigen die Subventionen leicht von 1,4 Mrd. € im Jahr 2015 auf voraussichtlich 1,5 Mrd. € im Jahr 2018. Der Anstieg beruht im Wesentlichen auf einer Aufstockung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, der Mittel für die „Energieberatung für landwirtschaftliche Unternehmen“ und der neu eingeführten Steuervergünstigung zur Tarifglättung bei Einkünften aus Land- und Forstwirtschaft über einen Betrachtungszeitraum von drei Jahren.
Bei der Sparförderung und Vermögensbildung sind die Finanzhilfen im Berichtszeitraum nochmals gesunken, die Steuervergünstigungen hingegen leicht gestiegen. Ursächlich für den Anstieg der Steuervergünstigungen ist eine Zunahme der steuerlichen Förderung der privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge („Riester-Rente“). Bei den Finanzhilfen wirkt sich ein geringeres Volumen der Wohnungsbauprämie aus. Insgesamt liegen die Subventionen im Bereich Sparförderung und Vermögensbildung im Jahr 2018 voraussichtlich bei 0,7 Mrd. €.
Die sonstigen Steuervergünstigungen steigen im Berichtszeitraum von 4,0 Mrd. € auf 4,4 Mrd. €. Die Positionen mit dem größten ansteigenden Volumen in diesem Bereich sind der ermäßigte Umsatzsteuersatz für kulturelle und unterhaltende Leistungen sowie die Umsatzsteuerermäßigung für Beherbergungsleistungen und die Steuerbefreiung der gesetzlichen oder tariflichen Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit.
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Relative Entwicklung der Subventionen
Um die Entwicklung der Subventionen in Relation zur wirtschaftlichen und zur allgemeinen Haushaltsentwicklung einschätzen zu können, sind in Abbildung 3 verschiedene Subventionsquoten ausgewiesen. Zwischen 1997 und 2008 sank der Anteil der Finanzhilfen an den Bundesausgaben stetig, bevor es krisenbedingt zu einem Anstieg im Jahr 2009 kam. Im Berichtszeitraum steigt der Anteil der tatsächlich verausgabten Finanzhilfen an den Bundesausgaben von 1,8 % im Jahr 2015 auf 1,9 % im Jahr 2016. Die bei Haushaltsaufstellung veranschlagten Finanzhilfen steigen von 2,1 % im Jahr 2015 über 2,4 % im Jahr 2016 auf 2,7 % der veranschlagten Ausgaben in den Jahren 2017 und 2018.
Die Steuervergünstigungen im Verhältnis zu den Steuereinnahmen sinken von 5,5 % im Jahr 2015 auf 5,3 % im Jahr 2016 und verbleiben auf diesem Niveau im Jahr 2017. Im Haushaltsjahr 2018 sinken sie auf 5,1 % und erreichen damit das niedrigste Niveau im dargestellten Zeitraum. Das Subventionsvolumen aus Finanzhilfen und Steuervergünstigungen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) betrug 0,7 % im Jahr 2015 und steigt in den Planjahren 2017 und 2018 leicht auf 0,8 %.
Rechtfertigung von Subventionen und Subventionsabbau
Subventionen können in der Sozialen Marktwirtschaft unter bestimmten Bedingungen ein legitimes Instrument der Finanzpolitik sein. Staatliche Hilfen können beispielsweise zum Abbau regionaler Disparitäten beitragen (z. B. Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“), Anreize für die breitenwirksame Einführung technischer Innovationen schaffen, Markteinführungen beschleunigen oder den Strukturwandel unterstützen. Entscheidend sind dabei die wachstums-, verteilungs-, wettbewerbs- und umweltpolitischen Wirkungen. Bei der Ausgestaltung der Subventionspolitik sind somit auch externe Effekte der Fördermaßnahmen, Verteilungswirkungen und mögliche Folgekosten zu berücksichtigen.
Subventionen bedürfen stets einer besonderen Rechtfertigung und einer regelmäßigen Erfolgskontrolle. Denn eine dauerhafte Begünstigung einzelner Marktteilnehmer zulasten der Allgemeinheit hat in der Regel schädliche Folgen: Die Subventionierung kann durch die anhaltende Veränderung der relativen Preise gesamtwirtschaftliche Verzerrungen nach sich ziehen und Fehlallokationen der Ressourcen verursachen. Subventionierte Unternehmen könnten wettbewerbsfähige Unternehmen verdrängen. Auch droht die Gefahr einer sich verfestigenden Subventionsmentalität mit der Konsequenz, dass notwendige Anpassungen unterbleiben und die Eigeninitiative zur Überwindung von strukturellen Anpassungsproblemen zurückgeht. Mögliche Folgen sind ein verzögerter Strukturwandel, ein Verlust internationaler Wettbewerbsfähigkeit sowie die Beeinträchtigung von wirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung. Deshalb sollten Subventionen grundsätzlich zeitlich befristet und degressiv ausgestaltet werden.
Subventionspolitische Leitlinien
Die Bundesregierung folgt bei ihrer Subventionspolitik Leitlinien, die der Erhöhung der Transparenz, des Rechtfertigungsdrucks und der Steuerungsmöglichkeiten im Subventionswesen dienen. Sie sind als Selbstbindung der Bundesregierung für die von ihr zu verantwortenden Maßnahmen zu verstehen und bei jeder Neueinführung oder Änderung von Subventionen zu berücksichtigen.
Bestandteil der Leitlinien sind u. a. die befristete und degressive Gestaltung der Subventionen, der Vorrang der Finanzhilfen vor den Steuervergünstigungen sowie die Umsetzung der Nachhaltigkeitsprüfung und die Verpflichtung zur Evaluierung der Subventionen. Der Subventionsbericht dokumentiert den Stand der Umsetzung. Entsprechend den Leitlinien sind die im Berichtszeitraum neu eingeführten Subventionen zur Förderung prioritärer Maßnahmen in den Bereichen Klimaschutz, Breitbandausbau, Ausbau der Elektromobilität und Digitalisierung als befristete Finanzhilfen gewährt worden.
Prüfung der Nachhaltigkeit
Mit der Nachhaltigkeitsprüfung unterstreicht die Bundesregierung ihre Absicht, dem Prinzip der Nachhaltigkeit in der Subventionspolitik Nachdruck zu verleihen. Bei der Umsetzung orientiert sie sich an der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie und der seit der 16. Legislaturperiode im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung vorgeschriebenen Nachhaltigkeitsprüfung. Die langfristigen ökonomischen, ökologischen und sozialen Wirkungen stehen im Fokus dieser Abwägung.
Überwiegend positiv auf Ziele und Indikatorenbereiche der Nachhaltigkeitsstrategie wirken die elf neu eingeführten und in den vorliegenden Bericht als Subventionen aufgenommenen Finanzhilfen. Fünf dieser Maßnahmen zielen vor allem auf ökologische Wirkungen ab, wie die Förderung des Klimaschutzes, der Ressourcenschonung oder des Ausbaus erneuerbarer Energien. Hierzu gehören u. a. die Programme und Maßnahmen der Energiewende in den Bereichen erneuerbare Energien, Strom und Netze, Digitalisierung und Energieinfrastruktur, die Pumpen- und Heizungsoptimierung sowie die Zuschüsse zum Kauf elektrisch betriebener Pkw. Bei weiteren fünf neuen Finanzhilfen (z. B. Förderung der Filmwirtschaft und Förderung innovativer Hafentechnologien) stehen die ökonomischen Wirkungen – mit Blick auf wirtschaftliche Zukunftsvorsorge und Leistungsfähigkeit sowie Innovation – im Fokus. Bei den neuen Hilfen für landwirtschaftliche Betriebe aufgrund von Marktkrisen ist vor allem die soziale Komponente nachhaltigkeitsrelevant. Bei den drei neu eingeführten Steuervergünstigungen stehen ökonomische Wirkungen im Vordergrund.
Evaluierung von Subventionen
Mit den erweiterten Subventionspolitischen Leitlinien vom 28. Januar 2015 betont die Bundesregierung, dass alle Subventionen grundsätzlich regelmäßig evaluiert werden sollen.
Subventionen sollen dabei im Sinne eines Subventionscontrollings auf Notwendigkeit, Zweckmäßigkeit und Effektivität sowie ihre Kohärenz mit den finanzpolitischen, wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Zielsetzungen der Politik der Bundesregierung und auf Optimierungspotenziale überprüft werden. Einer regelmäßigen und wirkungsvollen internen oder externen Erfolgskontrolle kommt dabei entscheidende Bedeutung zu. Im Rahmen der Erfolgskontrolle ist zu prüfen, ob weiterhin die Notwendigkeit einer Förderung besteht und wie sichergesellt werden kann, dass die betrachtete Maßnahme tatsächlich das gewünschte Ziel erreicht. Voraussetzung ist, dass bereits bei Einführung von Subventionen klare Ziele definiert werden.
Insgesamt wurden im Berichtszeitraum 52 der 70 Finanzhilfen intern oder extern evaluiert, was einem Anteil von 74,3 % entspricht. Die finanziell gewichtigen Finanzhilfen werden überproportional häufig und weitgehend extern evaluiert. Das Volumen der evaluierten Finanzhilfen macht 85,9 % des gesamten Fördervolumens aus. Gegenüber dem vorherigen Bericht ist ein Anstieg der extern vorgenommenen Evaluierungen von 70,4 % auf 76,6 % der für Finanzhilfen veranschlagten Haushaltsmittel zu verzeichnen. Bei 18 der Finanzhilfen erfolgte keine Evaluation. Die Gründe dafür sind vielfältiger Natur: Zum einen handelt es sich teilweise um neue Maßnahmen, die erst nach einer Anlaufphase sinnvoll zu evaluieren sind, oder die über einen so kurzen Zeitraum laufen, dass eine Evaluierung – wenn überhaupt – erst nachträglich erfolgt. Zum anderen gehören auch Maßnahmen dazu, die bereits ausgelaufen, aber teilweise noch nicht ausfinanziert sind und für die eine Evaluierung nicht mehr vorgesehen ist.
Von den 104 Steuervergünstigungen im Berichtszeitraum wurden 15 (beziehungsweise 14,4 %) extern und 6 (beziehungsweise 5,8 %) intern evaluiert. Da schwerpunktmäßig finanziell gewichtige Steuervergünstigungen evaluiert wurden, macht das Volumen der bereits evaluierten Steuervergünstigungen des Bundes somit aktuell 46,8 % des gesamten steuerlichen Subventionsvolumens des Bundes aus. Mit der laufenden Evaluierung von 32 weiteren Steuervergünstigungen der Anlage 2 des 25. Subventionsberichts wird sich die Anzahl der extern evaluierten Maßnahmen künftig deutlich erhöhen. Auf Basis der Einnahmeschätzungen des Jahres 2017 wären dann ungefähr 85 % des steuerlichen Subventionsvolumens des Bundes evaluiert.
Fazit
Die Subventionsentwicklung im Rahmen einer umsichtigen und verlässlichen Finanzpolitik zeigt, dass die Haushaltssanierung einhergeht mit mehr Spielräumen für eine stärkere Wachstums- und Zukunftsorientierung der öffentlichen Ausgaben. Aus den Konsolidierungserfolgen resultierende Haushaltsspielräume können gezielt für Investitionen in prioritären Bereichen und Entlastungen genutzt werden. Dabei sind alle im Berichtszeitraum neu eingeführten Finanzhilfen zur Förderung prioritärer Maßnahmen in den Bereichen Klimaschutz, Breitbandausbau, Ausbau der Elektromobilität und Digitalisierung befristet worden.
Insbesondere die Umsetzung der Subventionspolitischen Leitlinien und die turnusmäßige Überprüfung der Fördermaßnahmen tragen dazu bei, finanzielle Ressourcen effizient einzusetzen. Nicht mehr erforderliche Subventionen werden zurückgeführt und neue Subventionen dort eingeführt, wo sie zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit dienen beziehungsweise als temporäre Anschubförderung von neuen wachstumsfördernden Technologien notwendig sind.
Subventionen sollen ihren Zweck auf wirtschaftliche und wirkungsvolle Art erreichen. Einer systematischen und effektiven Erfolgskontrolle kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu. Gemäß den Vorgaben der Subventionspolitischen Leitlinien sind alle von der Bundesregierung gewährten Subventionen regelmäßig und insbesondere im Hinblick auf ihre Zielgenauigkeit und Effizienz zu evaluieren und unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten zu prüfen. Im Rahmen der Subventionsberichterstattung der Bundesregierung werden die Ergebnisse durchgeführter Evaluierungen und Nachhaltigkeitsprüfungen transparent dargestellt. Damit erhöhen die Subventionspolitischen Leitlinien den Rechtfertigungsdruck und verbessern die Steuerungsmöglichkeiten von Subventionen im Sinne eines wirksamen Subventionscontrollings.