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    Wir­kungs­ori­en­tie­rung im Bun­des­haus­halt – mehr als Spen­ding Re­views

    • Nachdem die „Schwarze Null“ für den Bundeshaushalt gesichert wurde, rücken Effektivität und Effizienz der eingesetzten Mittel stärker in den Fokus.
    • Bis 2011 hatte die traditionelle Input-Orientierung Vorrang im Bundeshaushalt.
    • Seit dem Jahr 2012 wurden verschiedene Maßnahmen hin zu mehr Wirkungsorientierung ergriffen (vor allem Top-Down-Verfahren, Spending Reviews, Neugliederung des Bundeshaushalts).
    • Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung bescheinigt der Bundesregierung erste Erfolge – dennoch sind eine Fortführung der Maßnahmen und ein Kulturwandel notwendig.

    Ziele der Wirkungsorientierung

    In der öffentlichen und politischen Wahrnehmung befindet sich der Bundeshaushalt seit geraumer Zeit dank der soliden Haushaltspolitik in sicherem Fahrwasser. Der Bundeshaushalt ist seit dem Jahr 2014 ohne die Aufnahme neuer Schulden ausgeglichen und verzeichnet gleichzeitig beachtliche Mehrausgaben in wichtigen Politikbereichen wie z. B. Verkehrsinfrastruktur, Energiewende/Klimaschutz, Breitbandausbau oder Kinderbetreuung. Die erheblichen Belastungen aus der Bewältigung der Flüchtlingskrise konnten bisher ohne Neuverschuldung geschultert werden. Gleichzeitig zeigt sich aber, dass die Anforderungen an die Finanzpolitik nicht geringer werden. Erhöhte Finanzierungsbedarfe werden z. B. für die Bereiche Entwicklungszusammenarbeit, Verteidigung/Innere Sicherheit oder Bildung und Forschung reklamiert. Langfristig wird auch der demografische Wandel unter den gegebenen Bedingungen zu höheren Bedarfen im Bundeshaushalt führen. Um dabei auch zukünftig die Schuldenregel des Grundgesetzes („Schuldenbremse“) einhalten zu können beziehungsweise weiterhin ganz ohne Nettoneuverschuldung auszukommen, hat die Frage an Bedeutung gewonnen, wo die begrenzten Haushaltsmittel des Bundes ihre größte Wirkung entfalten.

    Das Thema „Wirkungsorientierung“, das auch schon im Koalitionsvertrag der laufenden Legislaturperiode seinen Niederschlag fand, rückt immer stärker in den Mittelpunkt solider Haushaltspolitik.

    Gründe für mehr Wirkungsorientierung:

    • Die Bürger fordern zu Recht mehr Transparenz darüber, was mit ihren Steuergeldern gemacht wird.
    • Der Druck auf die Politik steigt, die Wirksamkeit der von ihr ergriffenen Maßnahmen nachzuweisen.
    • Der Anspruch an die Verwaltung, die begrenzten Mittel effizient und zielgenau einzusetzen, nimmt zu.
    • Fundiertes Wissen über Wirkungen von Ausgaben hilft, Ausgabenentscheidungen zielgenauer zu treffen.

    Ansätze für eine verbesserte Wirkungsorientierung

    Die Verantwortung für die Wirkungen der Fachpolitiken mit all ihren Maßnahmen und Programmen liegt innerhalb der Bundesregierung bei den durchführenden Ministerien. Bei ihnen liegt der Sachverstand und dort muss geprüft werden, ob die angestrebten Ziele tatsächlich erreicht und die gewünschten Wirkungen erzielt werden. Gleichzeitig stellt sich immer die Frage: Was kann noch verbessert werden? Für diese Frage interessiert sich ressortübergreifend auch das BMF als Etatministerium und hat sich daher vorgenommen, die Wirkungsorientierung der eingesetzten Haushaltsmittel zu verbessern.

    Wirkungsorientierung in Deutschland – besser spät als nie

    Das Haushaltssystem der öffentlichen Hand in Deutschland und das des Bundes im Besonderen ist eher am Input orientiert. Es wird also genau dargestellt, in welcher Höhe Mittel für einen bestimmten Zweck zur Verfügung gestellt werden sollen. Dies wird im Haushaltsplan zum Teil recht kleinteilig ausgewiesen. Nach Ablauf eines Haushaltsjahres wird ebenso detailliert dargestellt, wie viele Mittel tatsächlich für diese Zwecke ausgegeben wurden. Nachholbedarf besteht dagegen bei der Überprüfung der Zielerreichung. Es werden zwar regelmäßig Wirkungskontrollen durch die durchführenden Stellen und/oder unabhängige Gutachter erstellt, die zu Nachjustierungen in Programmen und Maßnahmen führen können: Eine Überprüfung der Prioritätensetzungen und Mittelumschichtungen aufgrund von Neu-Priorisierungen findet so aber kaum statt.

    Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) untersucht regelmäßig, wie stark die Wirkungsorientierung in den Haushaltssystemen ausgeprägt ist. Im Jahr 2011 belegte Deutschland im Vergleich der Mitgliedstaaten den letzten Platz. Bei der im Jahr 2014 durchgeführten Untersuchung des deutschen Haushaltssystems (OECD Budget Review 1) empfahl die OECD zur Weiterentwicklung des Haushaltssystems eine Verstärkung der Wirkungsorientierung – und explizit die Einführung von Spending Reviews. Inzwischen hat sich im Bundeshaushalt einiges getan.

    Maßnahmen zur Erhöhung der Wirkungsorientierung

    Das BMF verfolgt seit 2012 verschiedene Ansätze für mehr Wirkungsorientierung:

    Seit dem Jahr 2012 praktiziert die Bundesregierung bei der regierungsinternen Haushaltsaufstellung erfolgreich das sogenannte Top-Down-Verfahren. Dadurch erhält das BMF mehr Steuerungskompetenz bei der Verteilung von Haushaltsmitteln auf die Ressorts. Vor allem aber stärkt dieses Verfahren die Eigenverantwortung der Ministerien durch die hinzugewonnene grundsätzliche Schichtungsfreiheit (Freiheit der Schwerpunktsetzung) innerhalb der vereinbarten Ausgabeplafonds. Die Fachministerien haben dadurch einen größeren Spielraum, ihre Ziele unabhängig zu definieren, erfolgversprechende Maßnahmen zu ergreifen, aber auch eine größere Verantwortung, die Zielerreichung zu kontrollieren und zu dokumentieren.

    Im Jahr 2015 hat das BMF damit begonnen, themenbezogene Haushaltsanalysen (sogenannte Spending Reviews) durchzuführen, um damit das Top-Down-Verfahren zu ergänzen. Ziel ist es, die Wirkungsorientierung des Bundeshaushalts zu verbessern.

    Spending Reviews
    • Die Einbindung in den Haushaltsaufstellungsprozess bewirkt ergebnisorientiertes Arbeiten im vorgegebenen Zeitrahmen.
    • In den Arbeitsgruppen ist eine ressortübergreifende Arbeit im geschützten Raum möglich – d. h. eine rein fachliche Betrachtung ohne Rücksicht auf politische Handlungszwänge.
    • Politikbereiche können vollumfänglich (ressortübergreifend, verschiedene Programme/Instrumente einbeziehend) betrachtet werden.
    • Die Begleitung der Reviews auf Staatssekretärsebene garantiert Entscheidungskraft.
    • Es wird auf vorhandene Erkenntnisse, Evaluierungen, Berichte etc. zurückgegriffen.

    Durch eine tiefergehende sowohl qualitative als auch quantitative Betrachtung ausgewählter Politikbereiche sollen Spending Reviews die Prioritätensetzungen in diesen Fachpolitiken beleuchten. Durch die Identifizierung von Verbesserungspotenzialen hat die Bundesregierung ein Instrument in der Hand, um die Wirksamkeit des Regierungshandelns zu erhöhen. Gleichzeitig kann dies auch Spielräume für neue Aufgaben erschließen.

    Letztlich schlägt sich die Frage der Wirkung von Ausgaben und Einnahmen auch in den Leitlinien zur Subventionspolitik nieder, deren Umsetzungsstand in dem vom BMF federführend erstellten Subventionsbericht der Bundesregierung dokumentiert wird und der als Informationsgrundlage für Politik und Öffentlichkeit ständig weiterentwickelt wird.

    Spending Reviews als positives Beispiel der Wirkungsorientierung

    Konzept der Spending Reviews

    Im Jahr 2014 wurde im BMF die Einführung von themenbezogenen Haushaltsanalysen – international als Spending Reviews bekannt – beschlossen. Damit wurde einerseits die Anregung der OECD, andererseits aber auch ein Auftrag aus dem Koalitionsvertrag für die laufende Legislaturperiode aufgegriffen. Im Jahr 2015 wurde der erste Zyklus dieser Spending Reviews gestartet und im März 2016 erfolgreich abgeschlossen. Über die Konzeption und die Ergebnisse des ersten Zyklus wurde im Monatsbericht September 2016 berichtet.2

    International werden ganz unterschiedliche Ansätze zur Überprüfung von Ausgaben im Haushalt als Spending Reviews bezeichnet. In manchen Ländern (z. B. in Großbritannien oder Kroatien) sollen sie zu deutlichen Einsparungen führen. In Deutschland hingegen – ähnlich wie in Dänemark oder den Niederlanden – liegt der Fokus der Spending Reviews gegenwärtig auf der Stärkung der Wirkungsorientierung und der Verbesserung der Struktur des Haushalts. Dies ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass in der derzeitigen stabilen Haushaltslage keine größeren Ad-hoc-Einsparungen notwendig sind. Werden also durch eine Spending Review Einsparpotenziale identifiziert, so dürfen die freiwerdenden Mittel im gleichen Politikbereich verwendet werden. Dies stärkt wiederum die Eigenverantwortlichkeit der zuständigen Ministerien.

    Hervorzuheben ist die starke Verzahnung von Haushaltsaufstellungsverfahren und Spending Reviews im deutschen Konzept. Durch eine praxisorientierte Herangehensweise und durch die Einbeziehung derjenigen, die eine Maßnahme planen und/oder durchführen, gelingt es, gewonnene Erkenntnisse auch direkt umzusetzen.

    Der zweite Spending-Review-Zyklus 2016/2017

    Themenfelder

    Im März 2016 beauftragte die Bundesregierung das BMF – gemeinsam mit den fachlich zuständigen Ministerien – Spending Reviews in den Politikbereichen „Wohnungswesen“ sowie „Klima/Energie“ durchzuführen. Im Gegensatz zum ersten Zyklus sollten damit ressortübergreifende Themen betrachtet werden, die finanziell bedeutsam sind und im Fokus der politischen Diskussion stehen.

    In der Review zum Politikbereich „Wohnungswesen“ wurden zwei Instrumente untersucht:

    • die Kompensationsmittel an die Länder wegen Beendigung der Finanzhilfen des Bundes zur sozialen Wohnraumförderung (sozialer Wohnungsbau),
    • die Wohnungsbauprämie.

    Zuständige Ressorts waren das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) und das BMF. Zu einzelnen Beratungen wurden Mitarbeiter der durchführenden Behörden und des Bundesrechnungshofs (BRH) sowie zwei wissenschaftliche Sachverständige hinzugezogen.

    Die Review im Politikbereich „Klima/Energie“ konzentrierte ihre Analyse auf Förderprogramme, die sich an Kommunen und kommunale Einrichtungen richten. Es wurden, nach Auswahl aus rund 70 Programmen, letztlich 18 Fördermaßnahmen im Detail betrachtet, bewertet und vor allem ihr Zusammenspiel und die gegenseitige Abgrenzung analysiert.

    In der Arbeitsgruppe (AG) waren sechs Ministerien vertreten. Die Review wurde zusätzlich durch ein wissenschaftliches Gutachten begleitet. Auch in die Arbeit dieser AG wurden der BRH und durchführende Behörden sowie die kommunalen Spitzenverbände eingebunden.

    Untersuchungsergebnisse des zweiten Zyklus

    Die AG zum Politikbereich Wohnungswesen hat in ihrem Abschlussbericht dargestellt, dass die soziale Wohnraumförderung durch die Länder – unterstützt durch die Kompensationszahlungen von Seiten des Bundes – als zweckmäßig angesehen wird. Die Länder können – nicht zuletzt aufgrund der räumlichen Nähe und der besseren Sachkenntnis der Gegebenheiten vor Ort – die Wohnungsbaupolitik zielgenau und damit effektiv gestalten. Dies wurde auch durch die Beschlüsse zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Herbst 2016 bekräftigt. Trotzdem sollte die Bundesregierung – aufgrund der herausragenden Bedeutung dieses Themenfelds – die Förderung des sozialen Wohnungsbaus durch die Länder auch in Zukunft aufmerksam beobachten. Bei der Betrachtung der Wohnungsbauprämie konnte nicht ausreichend verifiziert werden, ob dieses Förderinstrument sein Ziel in hinreichendem Maße erreicht. Trotz der langen Laufzeit des Programms fehlen hierzu wissenschaftlich belastbare Daten. Deshalb wurden das BMF und das BMUB beauftragt, zügig eine gemeinsame wissenschaftliche Evaluierung der Wohnungsbauprämie zu veranlassen, die besten fachlichen Standards entspricht und deren Ergebnisse bis zur Mitte der nächsten Legislaturperiode vorliegen sollen. Dadurch soll es bis Mitte der kommenden Legislaturperiode gelingen, die Wirksamkeit der Wohnungsbauprämie zu verifizieren.

    Die AG für den Politikbereich „Klima/Energie“ hat festgestellt, dass grundsätzlich alle untersuchten Maßnahmen einen Beitrag zur Erreichung der energie- und klimapolitischen Ziele der Bundesregierung leisten. In welchem Umfang die Zielerreichung erfolgt, konnte quantitativ vielfach nicht eindeutig bestimmt werden. Dementsprechend waren auch Aussagen zur Effizienz der Maßnahmen nur teilweise möglich. Es besteht jedoch ein trade-off zwischen dem Ziel einer Förderung von möglichst vielen Kommunen und dem Ziel einer möglichst günstigen Relation zwischen Mitteleinsatz und eingesparten Treibhausgas-Emissionen. Es wurden zwölf Handlungsempfehlungen entwickelt, die dabei helfen sollen, in Zukunft für sämtliche Fördermaßnahmen im untersuchten Politikbereich die Effektivität und Effizienz sicherzustellen beziehungsweise zu erhöhen. So sollen z. B. neue Förderprogramme nun zwischen Bund und Ländern in bestehenden Arbeitsgruppen zentral besprochen und frühzeitig kommuniziert werden. Hierzu werden zentrale Ansprechpartner benannt. Sämtliche Maßnahmen sollen darüber hinaus zeitlich befristet geplant werden. Nicht zuletzt sollen die Bemühungen fortgesetzt werden, Synergiepotenziale zu identifizieren und zu nutzen, Überschneidungen zu vermeiden, die Programme schärfer voneinander abzugrenzen und diese mit Blick auf Effektivität und Effizienz der Förderung stärker aufeinander abzustimmen, um damit Spielräume für zukunftsorientierte Neu-Priorisierungen im Bundeshaushalt zu gewinnen.

    Die zuständigen Ressorts sind nun aufgefordert, zeitnah mit der Umsetzung der Handlungsempfehlungen zu beginnen. Zudem wurde vereinbart, dass die Arbeitsgruppe den Mitgliedern des Lenkungsausschusses im Review-Zyklus 2016/2017 bis Sommer 2018 über den Stand der Umsetzung der Handlungsempfehlungen berichten soll. Diese Überprüfungsklausel ist im Übrigen ein wichtiger neuer Schritt der Ergebnissicherung im Rahmen von Spending Reviews.

    Die Ergebnisse beider Reviews wurden mit dem Finanzbericht 2018 des BMF sowie ergänzend auf der Internetseite des BMF veröffentlicht.3

    Laufende Arbeiten und Ausblick

    Im März 2017 hat die Bundesregierung das BMF wiederum mit zwei neuen Spending Reviews beauftragt. Gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wird eine Review zum Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ durchgeführt. Darüber hinaus wird mit dem Thema „Beschaffung standardisierter Massengüter“ ein verwaltungsinternes Themenfeld betrachtet. Hierbei sind insgesamt sechs Ministerien und darüber hinaus noch nachgeordnete Beschaffungsbehörden eingebunden. Mit den beiden Themenfeldern wurden ressortübergreifende Politikbereiche gewählt, die Haushaltsvolumina im Milliardenbereich haben.

    Die Review im Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe“ soll prüfen, ob und gegebenenfalls wie die Abgrenzung und Abstimmung der beiden obengenannten Ressorts hier verbessert werden kann und ob und wenn ja, wie die Instrumente effektiv und effizient besser verzahnt und ihre jeweiligen komparativen Vorteile genutzt werden können. Der Politikbereich hat in den vergangenen Jahren – bedingt durch internationale Entwicklungen – einen enormen Mittelaufwuchs erfahren. Daher ist eine effiziente Mittelverwendung umso wichtiger geworden.

    In der Review zur „Beschaffung standardisierter Massengüter“ soll zuerst eine Bestandsaufnahme des Beschaffungswesens in der Bundesverwaltung erfolgen. Dabei soll u. a. herausgearbeitet werden, welche Beschaffungswege (dezentrale Einzelbeschaffung, zentrale Beschaffung, Einkauf im Kaufhaus des Bundes etc.) in welchem Umfang genutzt werden und welche Vor- und Nachteile diese Beschaffungsvarianten haben. Anschließend soll die AG konkrete Vorschläge zur weiteren Optimierung des Beschaffungswesens erarbeiten und Wege zur Vereinfachung und Erhöhung der Nutzerfreundlichkeit kostengünstiger Beschaffungswege aufzeigen.

    Weitere Ansätze zur Verbesserung der Wirkungsorientierung

    Vorworte und Vorbemerkungen

    Beginnend im Jahr 2012 wurden die Einzelpläne des Bundeshaushalts – also die Plafonds für die Einnahmen und Ausgaben eines Ministeriums und seiner nachgeordneten Behörden – neu gegliedert. Dies geschah, um die Transparenz dafür zu erhöhen, welche Ziele in einem bestimmten Politikfeld angestrebt werden und wie viele Ausgaben zur Erreichung dieser Ziele veranschlagt werden. Dafür sollten die Ministerien in den Vorworten der Einzelpläne und den Vorbemerkungen der Fachkapitel darstellen, welches ihre Ziele sind und wie sie diese erreichen wollen. Ziel war es, messbare Ziele zu benennen und die Erreichung dieser Ziele auch mit Indikatoren nachzuweisen.

    Bei diesem Ansatz zur Erhöhung der Wirkungsorientierung gibt es noch erhebliche Verbesserungspotenziale. Die Zieldarstellung und der Nachweis der Zielerreichung mittels geeigneter Indikatoren muss weiter verbessert werden. Es zeigte sich, dass es schwierig ist, geeignete Daten und Indikatoren zu finden, um die Zielerreichung beziehungsweise die Wirkung der durchgeführten Programme und Maßnahmen zu messen. Hierzu wird es nötig sein, bereits bei der Planung neuer Maßnahmen und Programme die Ziele und Indikatoren mitzudenken.

    Workshop zur Wirkungsorientierung und folgende Aktivitäten

    Um die Erfahrungen aller Akteure innerhalb der Bundesverwaltung zu bündeln, die sich mit Wirkungsorientierung befassen, hat das BMF im Januar 2017 einen Workshop zur Thematik veranstaltet. Dabei wurden vom Bundeskanzleramt, dem BMZ, vom BMWi sowie dem BMF verschiedene Ansätze zur Stärkung der Wirkungsorientierung vorgestellt und diskutiert. Der Workshop hatte rund 100 Mitwirkende. Daran zeigt sich, dass viele Akteure am Thema Wirkungsorientierung innerhalb der Bundesregierung arbeiten und ein großer Gesprächsbedarf besteht.

    Der Workshop hat dazu beitragen, dass sich die relevanten Akteure über Erfahrungen, Methoden und Herausforderungen austauschen konnten. Es wird derzeit geprüft, wie dieser Austausch verstetigt und intensiviert werden kann. Ein Nachfolgeworkshop ist ebenso in Planung wie ein verstärkter Austausch von Erfahrungen und Unterlagen.

    OECD: Deutschland holt bei der Wirkungsorientierung auf

    Bei der neuesten Untersuchung zum Einsatz der Wirkungsorientierung in den Haushaltssystemen der OECD-Staaten4 hat Deutschland die „Rote Laterne“ abgegeben und konnte ins mittlere Drittel der Skala aufrücken. Dies zeigt, dass die in diesem Artikel dargestellten Maßnahmen der vergangenen Jahre einen positiven Beitrag zur Transparenz und Verbesserung der Wirkung öffentlicher Ausgaben geleistet haben. Die Herangehensweise der Bundesregierung an Spending Reviews wird international, aber auch von den Bundesländern stark beachtet. Obwohl die Einführung im Bundeshaushalt erst vor kurzem erfolgte, ist das BMF bereits in einem regen Austausch mit mehreren Staaten (sowohl EU-Staaten als auch Nicht-EU-Staaten) zum Themenfeld Spending Reviews und Wirkungsorientierung.

    Deutlich wurde allerdings auch, dass die Spending Reviews weiter gestärkt und weiterentwickelt werden können; die Vorworte und Vorbemerkungen sollten geschärft werden und der Austausch der Akteure untereinander sollte fortgeführt und intensiviert werden. Auch auf europäischer Ebene hat das Thema Wirkungsorientierung – und hier wiederum vor allem Spending Reviews – an Bedeutung gewonnen. Unter den Ländern des Euroraums soll zukünftig ein jährlicher Austausch zu Spending Reviews stattfinden, um die Qualität der öffentlichen Finanzen zu erhöhen. Deutschland wird sich sicher hierbei aktiv einbringen.

    Ausblick – ein Kulturwandel ist nötig

    Entscheidend ist, dass sich im politischen und öffentlichen Raum insgesamt der Kulturwandel fortsetzt. Die Diskussionen im Zusammenhang mit den öffentlichen Haushalten beziehen sich immer noch überwiegend auf die Ausgaben (also den Input). Die Wichtigkeit eines Themas wird noch zu oft danach bemessen, wie viele Ausgaben dafür veranschlagt werden. Für verschiedene Politikziele werden Ausgabenziele – z. B. gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) – definiert. So sollen zum Beispiel für Entwicklungszusammenarbeit 0,7 % des BIP verausgabt werden (sogenannte ODA-Quote (Official Development Aid)), für Verteidigung – in Absprache mit den NATO-Partnern – 2,0 % und für Ausgaben in Forschung und Entwicklung 3 % des BIP. So wichtig diese quantitativen Ziele und damit auch diese Festlegungen sind, so notwendig ist es auch, in den Mittelpunkt zu rücken, was mit diesen Mitteln erreicht wird – welche Wirkung im Politikfeld erzielt wird.

    Bei der Beschreibung von Politikzielen muss mehr an Wirkungen und an die Messung der Zielerreichung gedacht werden. Darauf hinzuarbeiten ist ein schwieriges und langfristiges, aber lohnenswertes Ziel.

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