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    Aus­wir­kun­gen der Ret­tungs­pro­gram­me auf die Wett­be­werbs­fä­hig­keit in Por­tu­gal und Ir­land

    • Das Walter Eucken Institut hat in Zusammenarbeit mit dem RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung e. V. im Auftrag des BMF ein Gutachten zu den Rettungsprogrammen für Portugal und Irland erstellt.
    • Die Krisenursachen in Portugal und Irland unterschieden sich und damit auch die Lösungsansätze im Rahmen der dreijährigen makroökonomischen Anpassungsprogramme.
    • In beiden Ländern wurden wichtige Reformen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit in der Programmlaufzeit auf den Weg gebracht. Heute weisen beide Länder wieder ein positives Wirtschaftswachstum auf und die Arbeitslosigkeit geht zurück.
    • Die Forscher betonen in ihrem Gutachten, dass es wichtig ist, den Reformprozess auch nach Programmende fortzusetzen.

    Einleitung

    Im Zuge der globalen Finanzkrise verloren Portugal und Irland den Zugang zum Kapitalmarkt und suchten Zuflucht unter dem europäischen Rettungsschirm. Beide Länder erhielten finanzielle Hilfen von den europäischen Institutionen und dem Internationalen Währungsfonds (IWF). Im Gegenzug verpflichteten sich die beiden Länder zu einer makroökonomischen Reformagenda mit dem Ziel der Konsolidierung der Staatshaushalte sowie der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und des Finanzsektors.

    Beide Länder setzten in ihrer Programmlaufzeit umfassende Reformen um. Welche Auswirkungen hatten diese Reformen auf die Wettbewerbsfähigkeit und damit auf das Wirtschaftswachstum der Länder und wo stehen wir heute – mehr als drei Jahre nach Programmende? Diesen Fragen ist ein Forschungsgutachten des Walter Eucken Instituts in Zusammenarbeit mit dem Rheinisch-Westfälischen Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) im Auftrag des BMF nachgegangen.1

    Krisenursachen

    Die Ausgangslage in beiden Ländern war sehr unterschiedlich. Irland erlebte vor der Krise eine Phase mit hohem Wachstum und die Märkte waren im europäischen Vergleich wenig reguliert. Für Unternehmen gab es günstige Rahmenbedingungen: Der Aufwand bei der Gründung eines kleineren bis mittleren Unternehmens in Irland war gering, der Zugang zur Finanzierung einfach, der Aufwand einer Steuererklärung niedrig und der Schutz von Investitionen hoch. Aufgrund des hohen Auslastungsgrads der Wirtschaft stiegen die Kosten jedoch in Relation zum übrigen Euroraum überdurchschnittlich an, was zu einem schleichenden Verlust der Wettbewerbsfähigkeit führte. Hinzu kam, dass im Vorfeld der Krise die Immobilienpreise stark anstiegen, und zwar von Anfang der 1990er Jahre bis zum Jahr 2007 um knapp 300 %. Im Zuge der Finanzkrise platzte dann die Immobilien- und Kreditblase, die sich aufgrund der niedrigen Zinsen – gemessen am Wirtschaftswachstum – gebildet hatte. Die damit verbundenen Werteverluste stellten einige irische Banken vor erhebliche Probleme. Der Staat stellte daraufhin Garantien und Mittel zur Rekapitalisierung der Banken bereit, verlor aber im Jahr 2010 selbst den Zugang zum Kapitalmarkt.

    Portugal wies schon vor der Krise eine geringe Wettbewerbsfähigkeit und ein schwaches Wachstum aus. Die Ursachen der schwachen Expansion waren laut der Studie u. a. eine strikte Regulierung des Arbeitsmarkts, ein überbordender Staatssektor, ein geringes Qualifikationsniveau der Erwerbstätigen und investitionsfeindliche wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen. In den Jahren von 2000 bis 2011 sanken die Investitionen im Durchschnitt um 2,7 %. In der Folge war das Produktivitätswachstum gering. Hinzu kam ein Lohnfindungssystem, das Produktivitätsänderungen nicht angemessen berücksichtigte. Neben der Randlage in Europa gab es für die Unternehmen ungünstige Rahmenbedingungen: ein unzureichender Schutz für Kredite im Rahmen des Insolvenzrechts, relativ hohe Steuersätze für Unternehmen und hohe Kosten für Unternehmensgründungen.

    Hohe Finanzierungsdefizite in Kombination mit einem schwachen Wirtschaftswachstum ließen die Staatsverschuldung Portugals kontinuierlich steigen, von etwa 50 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) im Jahr 2000 auf über 70 % im Jahr 2008. Auch die private Verschuldung in Portugal war sehr hoch. So betrugen die Schulden der nicht-finanziellen Unternehmen bereits im Jahr 2000 über 190 % des BIP und die der Haushalte knapp 70 % des BIP. Anders als andere kleine Volkswirtschaften war Portugal in relativ geringem Maße in die Weltwirtschaft eingebunden. Der Anteil der Ausfuhren am BIP lag im Jahr 2011 mit 34 % unter vergleichbaren Ländern wie Tschechien mit 70 %. Ein Viertel der Ausfuhren ging zuletzt nach Spanien, weshalb Portugal von dem wirtschaftlichen Abschwung dort in besonderem Maße getroffen wurde. Im Zuge der globalen Finanzkrise schwand das Vertrauen der Investoren in die Tragfähigkeit der portugiesischen öffentlichen Finanzen und der portugiesische Staat war nicht mehr in der Lage, sich am Kapitalmarkt zu finanzieren, und beantragte deshalb im Frühjahr 2011 Finanzierungshilfen.

    Reformen

    Aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslagen in beiden Ländern unterschied sich auch die Programmausrichtung. In Irland war das in den Jahren 2010 bis 2013 laufende Programm in erster Linie auf die Stärkung des Finanzsektors ausgerichtet. Flankiert wurde es durch Reformen am Arbeits- und Produktmarkt. Finanzielle Hilfen in Höhe von 67,6 Mrd. € wurden durch den Europäischen Finanzstabilitätsmechanismus (EFSM), die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), den IWF und bilaterale Geldgeber bereitgestellt und Irland steuerte eigene Mittel in Höhe von 17,5 Mrd. € bei (vergleiche Abbildung 1). Portugal durchlief in den Jahren von 2011 bis 2014 ein umfassendes Anpassungsprogramm mit Strukturreformen am Arbeits-, Bildungs- und Produktmarkt sowie Reformen des Gerichtswesens und der Stärkung des Finanzsektors durch Hilfen von EFSM, EFSF und IWF mit einem Gesamtvolumen von 76,9 Mrd. €. Zielsetzung des dreijährigen Programms war eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit Portugals. Ein wichtiger Baustein beider Programme war die Rückführung der Staatsverschuldung auf ein tragfähiges Niveau. Dabei wurde das Augenmerk sowohl auf die Einnahmen- als auch auf die Ausgabenseite gelegt.

    Europäischer Rettungsschirm

    Europäischer Finanzstabilitätsmechanismus (EFSM)

    EU-Gemeinschaftsinstrument aus dem Jahr 2010 und Teil des temporären Euro-Schutzschirms mit einem Volumen von 60 Mrd. €.

    Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF)

    Zwischenstaatliche Zweckgesellschaft aus dem Jahr 2010 und Teil des temporären Euro-Schutzschirms mit einem Ausleihvolumen von ursprünglich 440 Mrd. €. Alle EFSF-Programme sind beendet. Insgesamt wurden an Griechenland, Irland und Portugal EFSF-Kredite in Höhe von 174,6 Mrd. € ausgezahlt.

    Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)

    Europäische Finanzinstitution aus dem Jahr 2012, die als permanenter Mechanismus zur Krisenbewältigung die temporären Euro-Schutzschirme ablöste und über ein maximales Ausleihvolumen von 500 Mrd. € verfügt.

    Säulendiagramm: Programmvolumina in Irland und Portugal. Vergleich in Euro.
    Abbildung 1

    Irland

    Im nationalen Programmplan sah die irische Regierung Konsolidierungsmaßnahmen wie Gehaltskürzungen im öffentlichen Dienst und die Reduzierung der Sozialleistungen in Höhe von 15 Mrd. € vor. Auf der Einnahmenseite wurden während der Programmzeit die Mehrwert-, Erbschaft- und Kapitalertragsteuer erhöht und eine wertabhängige Grundsteuer eingeführt. Die Fiskalindikatoren verbesserten sich, die Steuerbasis blieb aber begrenzt und abhängig von den multinationalen Unternehmen. Rückblickend fielen die Sparmaßnahmen bei den öffentlichen Finanzen zu Beginn des Programms weniger drastisch aus als vorgesehen, wodurch Programmvorgaben zunächst nicht eingehalten werden konnten. Durch die wiedererstarkende Wirtschaft und die damit verbundenen Steuereinnahmen konnten die Zielvorgaben ein Jahr später als geplant erreicht werden.

    Am Arbeitsmarkt wurden die Reformen zur schrittweisen Erhöhung des Renteneintrittsalters von 65 Jahre auf 68 Jahre, zur Zusammenlegung von Arbeitslosenunterstützung und sozialer Grundsicherung sowie zur Flexibilisierung der Lohnfindung wie vereinbart umgesetzt und die Indikatoren der Arbeitsmarkteffizienz des „Global Competitiveness Index“ verbesserten sich. Am Produktmarkt wurden im Rahmen des Anpassungsprogramms nur wenige Reformen umgesetzt. Ein Fortschritt war, dass die benötigte Zeit für Unternehmensgründungen gesenkt werden konnte. Aufgrund des bereits vor der Krise niedrigen Regulierungsniveaus am Arbeits- und Produktmarkt, gemessen am „Doing Business Index“ der Weltbank, war der Handlungsbedarf in Irland in diesen Bereichen laut der Studie nicht so hoch.

    Große Fortschritte wurden bei der Restrukturierung des Finanzsektors erzielt. Das Reformprogramm sah eine Verkleinerung und Stabilisierung des irischen Bankensektors vor. Im Programmverlauf konnten die Banken durch verbesserte Strukturen zur Liquiditätsbereitstellung und durch gestiegene Kapitalisierung zur Profitabilität zurückkehren und notleidende Kredite konnten abgebaut werden. Für sehr lange in Verzug geratene Kredite konnte bislang jedoch noch keine Lösung gefunden werden.

    Portugal

    In Portugal führten die Produktmarktreformen zu einer gestiegenen Geschäftsdynamik, die zu einer Intensivierung des Wettbewerbs beiträgt. So wurden der Post- und der Telekommunikationssektor zum Teil privatisiert, Barrieren bei der Unternehmensgründung konnten abgebaut und Verwaltungsverfahren vereinfacht werden. Im Jahr 2012 dauerte der Zulassungsprozess für Unternehmen in Portugal zehnmal so lange wie in Ländern, die in diesen Bereichen führend sind. Im Zuge des Anpassungsprogramms konnten Fortschritte bei der Senkung der Barrieren für Unternehmensgründer erzielt werden. So konnten sowohl die Anzahl der erforderlichen Prozeduren als auch die Kosten einer Unternehmensgründung in den Programmjahren von 2011 bis 2014 nach dem „Doing Business Index“ deutlich reduziert werden. Dies wirkte sich positiv auf die Rate der Unternehmensgründungen aus, die seit 2010 merklich zugenommen hat. Der Strom-, Mobilfunk- und Transportmarkt wurde aber laut der Studie zu zaghaft dereguliert, um Effizienzgewinne erzielen zu können.

    Laut der Studie wurden in Portugal die weitreichendsten Reformen am Arbeitsmarkt durchgeführt. Am Arbeitsmarkt standen die Flexibilisierung und Dezentralisierung der Lohnfindung, die Lockerung des Kündigungsschutzes und die Kürzung der Arbeitslosenunterstützung im Fokus. Die Reformen gingen in die richtige Richtung, was sich auch in den Arbeitsmarkteffizienzindikatoren des „Global Competitiveness Index“ widerspiegelt, sollten aber laut den Autoren der Studie weiter vorangetrieben werden. Im Bildungsbereich wurde die Autonomie der Schulen bei der Erstellung von Lehrplänen und bei der Personalorganisation gestärkt und Anreize für Weiterbildungsmaßnahmen des Lehrpersonals gesetzt, um die Qualität der Lehre zu erhöhen.

    Der Bankensektor in Portugal war zwar nicht der Ursprung der Wirtschaftskrise, jedoch deckten die Rezession und die mit dem schwindenden Zutrauen der Finanzmärkte steigenden Refinanzierungskosten dessen Schwächen auf. Im Fokus der Reformen am Finanzsektor standen daher die Beseitigung dieser Schwächen durch die Steigerung der geringen Profitabilität der Geschäftsbanken, die Verringerung der hohen Verschuldung des Privatsektors und die Verbesserung des Zugangs kleiner und mittlerer Unternehmen zu Darlehen. Die geförderten Reformen stellten das Vertrauen in den portugiesischen Finanzsektor wieder her und die Kapitalisierung der Banken stieg an. Der IWF spricht von Teilerfolgen. Trotz Rückführung der privaten Verschuldung bleibt der nicht-finanzielle Unternehmenssektor einer der am stärksten verschuldeten der Europäischen Union. Kapital ist in unproduktiven Bereichen der Realwirtschaft gebunden und begrenzt die Möglichkeit der Banken, Kredite an Unternehmen zu vergeben, deren Produktivitätspotenzial höher ist. Insbesondere für kleinere und mittlere Unternehmen bleibt der Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten trotz Verbesserungen schwierig. Problematisch bleibt auch der hohe und steigende Anteil notleidender Kredite.

    Ein wesentlicher Teil der Reformzusagen Portugals betrifft die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Durch Bürokratieabbau und Maßnahmen gegen den Steuerbetrug konnten das Steuersystem effizienter gestaltet und die Steuererhebungskosten gesenkt werden. Seit der Erhöhung der Einkommensteuer im Jahr 2013 entwickeln sich die Einnahmen positiv. Jedoch fällt der Konsolidierungsprozess der öffentlichen Haushalte laut den Forschern bei der dritthöchsten Staatsschuldenquote im Euroraum mit 130 % des BIP hinter die Erwartungen zurück. Es konnten nur bedingt Einsparungen durch Stellenabbau im öffentlichen Dienst und die Reduzierung von Gesundheitsausgaben erzielt werden. Die Forscher sehen hier dringenden Handlungsbedarf, da sonst für Portugal ein erhebliches Rückfallrisiko besteht. Es besteht zudem Unsicherheit darüber, ob die einmal ergriffenen Reformen Bestand haben. So scheiterten Gesetzesänderungen mehrfach vor dem Verfassungsgericht und nach dem Regierungswechsel Ende 2015 wurden einige Reformen zurückgenommen.

    Wirkung der Reformen auf das Potenzialwachstum

    • Ziel der Strukturreformen ist es letztlich, die Produktionsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft zu verbessern, also das Wachstum zu stärken. Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ist nur ein Zwischenziel auf dem Weg dorthin.
    • Analytisch ist es schwierig, die Wirkungen der konkret in Portugal und Irland vorgenommenen Strukturreformen auf das Wachstum in diesen beiden Ländern zu beurteilen. Aufgrund der Kürze des Beobachtungszeitraums lassen sich zyklische Entwicklungen nicht klar von etwaigen Wirkungen von Strukturreformen abgrenzen. Daher wurde in der Studie für eine größere Anzahl von entwickelten Volkswirtschaften untersucht, wie sich Strukturreformen auf das Potenzialwachstum in einem Land auswirken und aus dieser allgemeinen Untersuchung wurden dann Schlüsse für Portugal und Irland gezogen.
    • Produktmarktreformen haben beispielsweise zum Ziel, einen langfristig höheren Wachstumspfad zu erreichen. Einen direkten Effekt auf das Wachstum können die Beseitigung von Marktzutrittsbarrieren sowie die Senkung der Kosten für Unternehmensgründungen ausüben. Die Ergebnisse zeigen, dass die derzeit noch schwache Investitionstätigkeit in Portugal von den kostensenkenden Maßnahmen für Unternehmensgründungen profitieren dürfte, was sich positiv auf das Wachstum auswirken sollte. In Irland hingegen dürften die Reformen zur Förderung der Unternehmensdynamik nur noch geringe Wirkungen auf das Wachstum ausüben. Dies liegt nach Einschätzung der Forscher nicht an den unzureichenden Reformbemühungen, sondern an dem bereits vor Ausbruch der Wirtschaftskrise niedrigen Regulierungsniveau am Arbeits- und Produktmarkt.
    • Bei den Arbeitsmarktreformen ist zu erwarten, dass es einige Zeit dauert, bis die Wirtschaftssubjekte ihr Verhalten angepasst haben und die Ergebnisse sichtbar werden.

    Heute

    Insgesamt wurden in Portugal wie in Irland die mit den europäischen Hilfsprogrammen vereinbarten Reformen auf den Weg gebracht, wenngleich nicht immer vollständig und mit der nötigen Geschwindigkeit umgesetzt, wobei Letzteres insbesondere für Portugal gilt. Legt man internationale Erfahrungen zugrunde, so sollten sich die Reformen positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Dies ist auch an den zur Messung der Wettbewerbsfähigkeit verwendeten Indikatoren der Studie erkennbar. Ein positives Signal ist, dass beide Länder frühzeitige Rückzahlungen ihrer Kredite an den IWF leisten konnten.

    Die irische Wirtschaft hat sich in den vergangenen Jahren außergewöhnlich gut erholt. Im vergangenen Jahr wuchs die Wirtschaft um 5,2 % und auch in diesem Jahr rechnet die Europäische Kommission mit einem Wachstum von 4,0 %. Die kräftige Expansion geht einher mit einem soliden Beschäftigungswachstum, wenngleich es noch nicht wieder Vorkrisenniveau erreicht hat. Die Staatsverschuldung sinkt weiter, wobei dies neben Konsolidierungsbemühungen die zuletzt starke gesamtwirtschaftliche Expansion widerspiegelt. Im Jahr 2015 hielt Irland erstmals nach Programmende wieder die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts zur Neuverschuldung ein. Die Erholung des Finanzsektors, die wohl größte Herausforderung der Krisenbewältigung in Irland, schreitet voran, doch ist sie noch nicht abgeschlossen. Der Anteil der notleidenden Kredite der inländischen Banken ist trotz rückläufiger Entwicklung noch immer sehr hoch. Die positive Entwicklung der Gesamtwirtschaft Irlands dürfte sich nach Einschätzung der Forscher fortsetzen, wenngleich die langfristige Perspektive nach einem möglichen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, eines wichtigen Handelspartners für Irland, noch nicht absehbar ist.

    Die wirtschaftliche Erholung Portugals schreitet voran. Für das laufende Jahr rechnet die Europäische Kommission mit einem Wirtschaftswachstum von 1,8 %. Positiv ist, dass sich auf fiskalischer Ebene die Situation schrittweise entspannt. Nach Verfehlung der Frist im Jahr 2015 konnte Portugal im Jahr 2016 die Defizitziele zur Beendigung des Defizitverfahrens erfüllen. Zuletzt wies Portugal auch wieder Primärüberschüsse auf, d. h. ohne Schuldendienst lagen die Staatseinnahmen über den Staatsausgaben. Die hohe Staatsverschuldung und die noch bestehenden Rigiditäten am Arbeits- und Produktmarkt stellen jedoch noch immer hohe Wachstumshemmnisse dar. Die Solvenz des portugiesischen Bankensektors verbesserte sich in den vergangenen Jahren geringfügig. Mit einem hohen Anteil notleidender Kredite schlummern noch immer erhebliche Risiken in den Bankbilanzen.

    Bis die Reformen einen steileren Wachstumstrend auslösen, dürfte nach Einschätzung der Studie noch Zeit vergehen. Dass Irland aktuell hinsichtlich des Wachstums, selbst wenn man die kräftige Aufwärtsrevision des BIP um 26 % im Jahr 2015 ausblendet, deutlich besser dasteht als Portugal, kann man in erster Linie mit dem unterschiedlichen Charakter der Krise in beiden Ländern begründen. Irland war dank seiner flexiblen Märkte und seines unternehmensfreundlichen Umfelds stets wettbewerbsfähig. In Portugal waren umfangreichere Strukturreformen erforderlich, um die Hemmnisse zu verringern, die das Wachstum des Landes in der Vergangenheit bremsten. Es dürfte, wie Ergebnisse vergleichender Analysen von Strukturreformen in Mitgliedsländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) resümieren, einige Zeit brauchen, bis die Erfolge solcher Reformen vollständig sichtbar werden.

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