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    För­de­rung von In­ves­ti­tio­nen fi­nanz­schwa­cher Kom­mu­nen durch den Bund

    • Die aktuelle Projektion des BMF zeichnet ein positives Gesamtbild von der finanziellen Lage der Kommunen. Bis zum Ende des Projektionszeitraums im Jahr 2021 erzielen die Kommunen demnach durchgehend Finanzierungsüberschüsse, wie schon seit 2012.
    • Diese positive Entwicklung gilt auch für die kommunalen Investitionen, für die bis 2021 ein deutlicher Anstieg projiziert wird. Mitverantwortlich dafür ist die Unterstützung des Bundes, der mit dem Kommunalinvestitionsförderungsfonds gezielt finanzschwache Kommunen bei Investitionen in die kommunale Infrastruktur fördert.
    • Mit 3,5 Mrd. € fördert der Bund seit 2015 im Rahmen dieses Programms kommunale Investitionen in verschiedenen Infrastrukturbereichen. Rund ein Drittel der Bundesmittel fließt in die energetische Sanierung der Schulinfrastruktur. Seit diesem Jahr stehen weitere 3,5 Mrd. € für die generelle Sanierung von Schulgebäuden bereit.

    Einleitung

    Für die Sicherung einer gut funktionierenden, bedarfsgerechten öffentlichen Infrastruktur ist in Deutschland die Investitionstätigkeit der Kommunen von entscheidender Bedeutung. Trotz einer insgesamt erfreulichen Lage der kommunalen Haushalte sind die Spielräume der einzelnen Kommunen hierfür jedoch sehr unterschiedlich. Die Verantwortung für eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen und für den finanziellen Ausgleich zwischen ihnen liegt bei den Ländern, deren Teil die Kommunen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland sind. Der Bund unterstützt seit 2015 ergänzend gezielt finanzschwache Kommunen bei Investitionen in ihre Infrastruktur.

    Finanzielle Situation der Kommunen

    Das Gesamtbild der Kommunalfinanzen in Deutschland entwickelt sich seit nunmehr fünf Jahren insgesamt durchgehend positiv. Die aktuelle BMF-Projektion bis 2021 zeichnet ein auch weiterhin sehr erfreuliches Bild: allein im laufenden Jahr wird danach der Finanzierungsüberschuss der Kommunen rund siebeneinhalb Mrd. € betragen, die Summe der Sachinvestitionen auf rund 25 Mrd. € steigen.

    Haushaltslage bis 2021

    Seit dem Jahr 2012 erzielt die Gesamtheit der kommunalen Kernhaushalte durchgehend Finanzierungsüberschüsse. Nach der aktuellen Projektion des BMF wird sich diese positive Entwicklung bis zum Jahr 2021 fortsetzen. Für das laufende Jahr 2017 wird demnach mit einem Überschuss von 7 ½ Mrd. € gerechnet; dies wäre der höchste Finanzierungsüberschuss seit 2008. Auch in den Jahren 2015 und 2016, die, infolge des Flüchtlingszustroms, durch einen starken Ausgabenanstieg für soziale Leistungen geprägt waren, sind die Abschlüsse deutlich positiv ausgefallen.

    Kommunale Kernhaushalte

    sind die Haushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände entsprechend den Abgrenzungen des Statistischen Bundeamtes. Hierzu gehören beispielsweise nicht Eigenbetriebe oder Sondervermögen.

    Ursachen für die insgesamt gute kommunale Haushaltslage sind vor allem das starke Einnahmewachstum, insbesondere durch Steuern, und die umfangreichen und nachhaltigen Entlastungen der Kommunen durch den Bund. Vor allem bei der Bewältigung der stetig steigenden kommunalen Sozialausgaben engagiert sich der Bund; gerade auch im Bereich der Aufnahme, Unterbringung und Integration von Flüchtlingen unterstützt der Bund Länder und Kommunen sehr weitreichend (siehe BMF-Monatsbericht Januar 2017).

    Dieses positive Gesamtbild soll nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Situation im bundesweiten Vergleich sehr heterogen ist. Während zahlreiche Kommunen die positive Entwicklung tragen, sehen sich andere mit großen strukturellen Problemen konfrontiert, die in vielen Fällen zu anhaltender Finanzschwäche und damit auch zum Ausbleiben notwendiger Investitionen führen.

    Das Balkendiagramm zeigt die Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände (ohne Stadtstaaten) zwischen 2012 und 2021.
    Abbildung 1

    Investitionsentwicklung der Kommunen

    Parallel zu den kommunalen Haushalten entwickelt sich auch die Investitionstätigkeit der Kommunen seit 2012 insgesamt erfreulich. Betrug sie im Jahr 2012 noch 19,7 Mrd. €, wird sie nach der aktuellen BMF-Projektion bis zum Jahr 2021 auf rund 31 Mrd. € ansteigen. Die bisherige Entwicklung ist deutschlandweit sehr ungleich verteilt und wurde von finanzstarken Kommunen getragen. So stiegen die Investitionen der ohnehin schon investitionsstarken Kommunen in Bayern und Baden-Württemberg besonders stark an, während beispielsweise die saarländischen Kommunen die niedrigsten Investitionen tätigen; im Jahr 2016 lagen diese mehr als 50 % unter dem Durchschnitt der Flächenländer. Die Pro-Kopf-Investitionen in Bayern (644 €) waren dreimal höher als die im Saarland (203 €).

    Diese unterschiedliche Entwicklung, die schon über viele Jahre recht konstant ist, ist vor allem darin begründet, dass es vielen Kommunen trotz der insgesamt guten Haushaltsentwicklung wegen ihrer Finanzschwäche nicht möglich ist, erforderliche Investitionen zu finanzieren. Eine solche dauerhafte Finanzschwäche wirkt sich ganz entscheidend negativ auf die Investitionstätigkeit der betroffenen Kommunen und somit auf den Erhaltungszustand deren öffentlicher Infrastruktur aus.

    Das Balkendigramm zeigt die Sachinvestitionen der Gemeinden/Gemeindeverbände (ohne Stadtstaaten) von 2012 bis 2021.
    Abbildung 2

    Finanzhilfen des Bundes zur Investitionsförderung

    Vor dem Hintergrund der großen Unterschiede bei der Investitionstätigkeit der Kommunen unterstützt der Bund finanzschwache Kommunen seit 2015 mit Finanzhilfen aus dem Kommunalinvestitionsförderungsfonds. In einem ersten Programm wurden 3,5 Mrd. € für Investitionen in verschiedene Teilbereiche der Infrastruktur bereitgestellt, in diesem Jahr wurde der Fonds für Investitionen in die Bildungsinfrastruktur um weitere 3,5 Mrd. € aufgestockt. Die Umsetzung der Förderung wird für beide Programme im Kommunalinvestitionsförderungsgesetz (KInvFG) geregelt, das im ersten Kapitel das „Infrastrukturprogramm“ (KInvFG I), im zweiten Kapitel das „Schulsanierungsprogramm“ (KInvFG II) enthält.

    Grafik: Förderbereiche von KInvFG I und KInvFG II
    Abbildung 3

    Infrastrukturprogramm

    Seit Mitte 2015 stehen 3,5 Mrd. € Finanzhilfen des Bundes für finanzschwache Kommunen zur Verfügung, um damit in Krankenhäuser, städtebauliche Maßnahmen, Lärmschutz, Luftreinhaltung, die digitale Infrastruktur, frühkindliche Betreuungseinrichtungen und in energetische Sanierungen kommunaler Einrichtungen (insbesondere von Schulgebäuden) zu investieren. Die Bereitstellung dieser Finanzhilfen erfolgt auf der verfassungsrechtlichen Grundlage von Art. 104b Grundgesetz (GG), nach dem der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Kommunen gewähren kann, soweit sie zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet erforderlich sind. Dies ist jedoch nur für Bereiche möglich, für die der Bund auch Gesetzgebungsbefugnisse hat. Da die Länder die alleinige Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet von Schule und Bildung haben, beschränkt sich die Förderung von Investitionen in diesem Bereich auf Maßnahmen zur energetischen Sanierung.

    Die Umsetzung der Förderung erfolgt über die Länder, der Gesamtförderbetrag wird aufgrund eines Verteilungsschlüssels, der die Einwohnerzahl, die Arbeitslosenzahl sowie die Kassenkreditbestände der Kommunen und des jeweiligen Landes berücksichtigt, auf die Länder aufgeteilt. Diese entscheiden darüber, welche Kommunen finanzschwach und somit förderberechtigt sind. Auch ist es Sache der Länder darüber zu befinden, welche Investitionsprojekte gefördert werden. Das Förderverfahren ist von Land zu Land unterschiedlich geregelt, teilweise werden die Mittel von den Kommunen projektbezogen beim Land abgerufen, teilweise sind den finanzschwachen Kommunen auch feste Budgets zugeteilt worden, aus denen sie Investitionen tätigen können.

    Kassenkredite

    sind Darlehen, die haushalts- und kommunalrechtlich zum Ausgleich kurzfristiger Liquiditätsschwankungen und somit zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit der Kommune dienen, nicht aber als langfristige Mittel zur Aufgabenfinanzierung. In vielen Kommunen haben sie sich dennoch zum dauerhaften Finanzierungsinstrument entwickelt, da Kommunen rechtlich keine langfristigen Kredite zur Finanzierung laufender Ausgaben aufnehmen dürfen. Ein hoher Kassenkreditbestand einer Kommune ist daher Indikator für eine anhaltende Finanzschwäche.

    Die Länder müssen zweimal jährlich, zum 1. April und zum 1. Oktober, dem Bund Nachweise über die zweckentsprechende Verwendung der Fördermittel bei den jeweils abgeschlossenen Investitionsmaßnahmen erbringen. Mit dem Ziel, mehr Transparenz über den Umsetzungsstand des KInvFG I zu erhalten, verständigten sich Bund und Länder in einer Verwaltungsvereinbarung darauf, dass die Länder dem Bund jeweils zum 30. Juni eines Jahres eine zusammenfassende Übersicht über die vorgesehenen Vorhaben zur Verfügung stellen. Dabei sind die Länder dazu aufgefordert, Angaben über die Anzahl der in ihren Kommunen geplanten Vorhaben in den jeweiligen Förderbereichen und deren Investitionsvolumen zu machen.

    Nach den seitens der Länder zum 30. Juni 2017 vorgelegten Übersichten sind bisher ca. 3,1 Mrd. € der Finanzhilfen des KInvFG I verplant. Dies entspricht rund 87 % der insgesamt zur Verfügung stehenden Finanzhilfen. Der Schwerpunkt der Maßnahmen liegt im Bereich der energetischen Sanierung, auf sie entfallen mehr als 50 % des Investitionsvolumens. Der am stärksten belegte Förderbereich ist die energetische Sanierung von schulischen Einrichtungen.

    Der Anteil der verplanten Bundesmittel war zum 30. Juni 2017 in den einzelnen Ländern unterschiedlich: So sind in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachen, Rheinland-Pfalz, im Saarland und in Sachsen bereits alle Mittel verplant, in Schleswig-Holstein beispielsweise hingegen erst ca. 50 %, in Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt knapp 75 %. Allerdings ist der Planungsstand in den Ländern wegen der sehr unterschiedlichen Regelungen zum Förderverfahren nur bedingt vergleichbar.

    Der aktuelle Planungsstand zeigt, dass die Kommunen die Bundeshilfen nachfragen und relativiert damit den bislang eher verhaltenen Mittelabfluss (Stand zum 30. November 2017: 524 Mio. €, also rund 15 % der zur Verfügung stehenden Mittel). Dieser ist kein geeigneter Indikator für den Stand der Investitionstätigkeit, da die Mittel frühestens dann abgerufen werden können, wenn sie zur Begleichung erforderlicher Zahlungen benötigt werden, also erst in einem recht fortgeschrittenen Stadium der Maßnahmenrealisierung; teilweise werden Vorhaben auch durch die Länder vorfinanziert. Daneben dürften auch Kapazitätsengpässe im Bausektor und bei den kommunalen Bauverwaltungen eine Rolle spielen.

    Vorgesehene Maßnahmen der Kommunen im Rahmen des KInvFG gemäß Meldung der Länder zum 30. Juni 2017

    Tabelle 1

    Schulsanierungsprogramm

    In einigen Regionen Deutschlands hat sich in den vergangenen Jahren insbesondere im Bereich der Schulinfrastruktur, deren Errichtung und Instandhaltung eine Aufgabe der kommunalen Schulträger ist, ein erheblicher Sanierungs- und Modernisierungsrückstand entwickelt. Viele Länder haben darauf in ihrer Zuständigkeit für eine aufgabenangemessene finanzielle Ausstattung der Kommunen und der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für die Bildungspolitik bereits mit eigenen Programmen zur Verbesserung der kommunalen Bildungsinfrastruktur reagiert. Insbesondere finanzschwachen Kommunen fällt es dennoch weiterhin schwer, den Sanierungsstau aufzulösen.

    Eine gute, moderne Bildungsinfrastruktur ist Voraussetzung für ein leistungsstarkes Bildungssystem und – auch unter dem Aspekt der Fachkräftesicherung – ein wichtiger Standortfaktor für Familien und die Wirtschaft. Ein dauerhafter Sanierungsstau in diesem Bereich beeinträchtigt die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in den Regionen ebenso wie den Bildungs- und Wirtschaftsstandort Deutschland als Ganzes; daher unterstützt der Bund die finanzschwachen Kommunen seit diesem Jahr auch bei Investitionen in ihre Schulinfrastruktur.

    Möglich ist dies durch eine Änderung des Grundgesetzes, auf die sich Bund und Länder im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen in 2017 verständigt hatten. Durch die Einführung des Art. 104c GG ist die verfassungsrechtliche Voraussetzung dafür geschaffen worden, dass der Bund auch jenseits seiner Gesetzgebungskompetenz im Bildungsbereich Investitionen fördern darf, allerdings ausdrücklich nur solche finanzschwacher Kommunen. Der Kommunalinvestitionsförderungsfonds wurde um weitere 3,5 Mrd. € aufgestockt, die bis Ende 2022 zur Förderung bereitstehen. Ziel ist es, hiermit bei der Sanierung und Modernisierung allgemeinbildender und berufsbildender Schulen stärker und schneller als bislang zu Verbesserungen zu kommen. Die Finanzhilfen des Bundes ergänzen die weiterhin notwendigen eigenen Anstrengungen der Länder zur Unterstützung kommunaler Investitionen, ersetzen diese aber nicht.

    Mitfinanziert werden können Sanierung, Umbau und Erweiterung von Schulgebäuden allgemeinbildender sowie berufsbildender Schulen. Soweit dies wirtschaftlicher ist als eine Sanierung, sind ausnahmsweise auch Ersatzneubauten förderfähig. Die Finanzierung von Schulneubauten und die Erweiterung von Kapazitäten sind und bleiben hingegen wie bisher alleinige Aufgabe der Länder und Kommunen. Auch nicht unter den Förderbereich des KInvFG II fallen die Anschaffung von Einrichtungsgegenständen oder von technischen Geräten wie Laptops oder Tablets. Förderfähig sind hingegen Maßnahmen zur Gewährleistung der digitalen Anforderungen an Schulgebäude, soweit sie ergänzend zu einer Sanierung, einem Umbau oder einer Erweiterung vorgenommen werden und soweit es dabei um fest mit dem Gebäude verbundene, nicht bewegliche Anlagen wie beispielsweise Datenleitungen geht. Auch förderfähig sind Investitionen in zu Schulen gehörende Betreuungseinrichtungen, beispielsweise Horte, und Maßnahmen zur Herstellung der Barrierefreiheit von Schulgebäuden.

    Wie im Rahmen der Einigung über die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vereinbart, orientiert sich das Schulsanierungsprogramm am laufenden Infrastrukturprogramm. Dies gilt insbesondere für die Kriterien, nach denen die Mittel auf die Länder verteilt werden und die Förderquote von bis zu 90 %. Auch das Verfahren zur Umsetzung des Programms bleibt grundsätzlich gleich: Die konkrete Auswahl der förderberechtigten Kommunen und derer Förderprojekte ist auch hier Sache der Länder. Die Länder entscheiden also weiterhin, wie sie die ihnen zustehenden Fördermittel auf ihre Kommunen verteilen; ebenso sind sie es, die über die Förderfähigkeit der einzelnen Projekte befinden.

    Im Unterscheid zum KInvFG I erfolgt die Auswahl der finanzschwachen Kommunen allerdings jeweils im Einvernehmen mit dem Bund. Dadurch möchte der Bund unter Berücksichtigung der unterschiedlichen landesspezifischen Gegebenheiten darauf hinwirken, dass es zu einer deutlichen Konzentration der Finanzhilfen auf diejenigen Kommunen kommt, die den größten Investitionsrückstand haben. So werden die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 104c GG eingehalten, nach dem nur finanzschwache Kommunen mit den Finanzhilfen des Bundes unterstützt werden können. Und nur so kann der Förderzweck der Finanzhilfen, die Sanierung und Modernisierung von Schulinfrastruktur dort, wo es die Kommunen selbst nicht leisten können, effektiv erfüllt werden.

    Damit es zu dieser Konzentration der Mittel auch tatsächlich kommt, haben Bund und Länder in einer Verwaltungsvereinbarung festgelegt, dass der Bund sein Einvernehmen mit der jeweiligen Auswahl der förderberechtigten Kommunen nur dann erteilt, wenn bestimmte Quoten nicht überschritten werden. Dies sind entweder 50 % der Schulträgerkommunen eines Landes oder aber bis zu 85 % dieser Kommunen, wenn zugleich mindestens 70 % der dem jeweiligen Land zur Verfügung stehenden Bundesmittel in höchstens 50 % der finanzschwachen Schulträgerkommunen verwendet werden. Die zweite Option verbindet das Interesse einiger Länder, möglichst viele ihrer Kommunen an den Finanzhilfen teilhaben zu lassen, mit einer Mittelkonzentration auf die tatsächlich bedürftigen Kommunen.

    Anders als beim KInvFG I ist außerdem eine pauschale Mittelzuweisung der Länder an Kommunen nicht zulässig; die Kommunen haben Förderanträge vor Abruf der Mittel einzelfallbezogen an die Länder zu richten. Die Bildung von Budgets für die antragsberechtigten Kommunen ist allerdings möglich, solange die einzelnen Maßnahmen einer einzelfallbezogenen Vorabprüfung durch das Land unterliegen. Neu ist beim KInvFG II auch ein Mindestinvestitionsvolumen von 40.000 € je geförderter Maßnahme. Dies soll dafür sorgen, dass der Zweck der Förderung effektiver erreicht wird.

    Grafik: Verfahren zur Durchführung von KInvFG II
    Abbildung 4

    Nachdem die gesetzlichen Regelungen des KInvFG II im August und die dazugehörige Verwaltungsvereinbarung nach Unterzeichnung durch alle Länder und den Bund Ende Oktober in Kraft getreten ist, befindet sich auch das KInvFG II nun in der Umsetzung. Die Länder haben bis zum 31. Dezember 2017 Zeit, dem Bund ihre Kriterien zur Auswahl der finanzschwachen Kommunen mitzuteilen, damit dieser sie prüfen und sein Einvernehmen erteilen kann. Sodann können die förderberechtigten Kommunen die Finanzhilfen des Bundes in Anspruch nehmen.

    Ausblick

    Die aktuelle Projektion des BMF geht von einer weiterhin positiven Entwicklung der Haushaltslage der Kommunen sowie ihrer Investitionstätigkeit aus. Die Unterstützungsmaßnahmen des Bundes sorgen dafür, dass auch diejenigen Kommunen, die von diesem positiven Trend bisher nicht profitieren konnten, nicht den Anschluss an die gesamtstaatliche Entwicklung verlieren. Allein dies wird nicht ausreichen, um eine gute Entwicklung aller Kommunen auch künftig nachhaltig zu sichern. Daher sind vor allem auch die Länder gefragt, ihrer Zuständigkeit für eine angemessene finanzielle Ausstattung der Kommunen flächendeckend nachzukommen. Mit einer gemeinsamen Anstrengung von Kommunen, Ländern und auch dem Bund wird es gelingen, für die Menschen in allen Teilen Deutschlands eine leistungsfähige öffentliche Infrastruktur zu gewährleisten, auf die sich die Bürgerinnen und Bürger verlassen können.

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