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  Analysen und Berichte

  No­vel­lie­rung des Ener­gie- und des Strom­steu­er­ge­set­zes

  • Am 27. August 2017 wurde das Zweite Gesetz zur Änderung des Energiesteuer- und des Stromsteuergesetzes im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl. I S. 3299).
  • Damit ist ein konkreter Gesetzgebungsauftrag des Deutschen Bundestags umgesetzt worden, der die Weiterführung der Steuerbegünstigung für Erd- und Flüssiggas als Kraftstoff betraf.
  • Die meisten Änderungen haben allerdings ihre Grundlagen im Recht der Europäischen Union, das mittlerweile einen großen Einfluss auf das nationale Verbrauchsteuerrecht nimmt.

  Einleitung

  Das Zweite Gesetz zur Änderung des Energie- und des Stromsteuergesetzes wird am 1. Januar 2018 in Kraft treten. Es stellt die umfangreichste Änderungsmaßnahme auf dem Gebiet des Energiesteuer- und Stromsteuerrechts der vergangenen fünf Jahre dar.

  Die Energiesteuer und die Stromsteuer sind als sogenannte Verbrauchsteuern ausgestaltet, die auf bestimmte steuerpflichtige Waren erhoben werden. Gegenstand von Verbrauchsteuern sind allgemein verbrauchsfähige Güter des täglichen Konsums (wie z. B. Mineralöl, Strom, Tabakwaren usw.), die in den einzelnen Verbrauchsteuergesetzen näher bestimmt sind und im deutschen Steuergebiet in den Wirtschaftskreislauf treten und ver- oder gebraucht werden. Im Vergleich mit den übrigen Verbrauchsteuern stellt die Besteuerung von Energie und Strom die bedeutendste Einnahmequelle für den Bundeshaushalt dar. Eine Anpassung des Energiesteuer- und des Stromsteuergesetzes war in mehrfacher Hinsicht erforderlich.

  Die Verbrauchsteuern

  auf Energie und Strom haben im Jahr 2017 für den Bundeshaushalt Einnahmen von insgesamt rund 48 Mrd. € ergeben (Einnahmen aus der Energiesteuer: 41 Mrd. €; Einnahmen aus der Stromsteuer: 7 Mrd. €). Die Energiesteuer und die Stromsteuer werden von der Zollverwaltung erhoben, ebenso wie die übrigen durch Bundesgesetze geregelten Verbrauchsteuern (z. B. auf Alkohol, Tabakwaren und Kaffee).

  Einzelne Änderungen im Überblick

  Das Gesetz greift zunächst einzelne Aspekte auf, die aus der Perspektive des nationalen Rechts eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen für die Besteuerung von Energie und Strom erforderlich machten. Dies betrifft Verfahrensvereinfachungen, Regelungen zum Abbau von Bürokratie sowie die Neueinführungen von Verordnungsermächtigungen zur besseren Steuerung der konkreten Verwaltungsverfahren.

  Unter anderem wird das Stromsteuerrecht an die Erfordernisse der technologischen Entwicklungen angepasst, insbesondere im Fahrzeugbereich und bei den Stromspeichermedien. In diesem Zusammenhang wird eine neue Steuerentlastungsmöglichkeit für Elektro- und sogenannte Plugin-Hybridfahrzeuge eingeführt, die im öffentlichen Personennahverkehr eingesetzt werden. Sie bewirkt damit eine Gleichstellung zu der bereits bestehenden Steuerbegünstigung für Oberleitungsomnibusse und den Schienenbahnverkehr.

  Weitere punktuelle Anpassungen des Energie- und des Stromsteuergesetzes dienen der Rechtsklarheit und einer einheitlichen Anwendung beider Rechtsgrundlagen durch die Zollverwaltung. Zu diesem Zweck enthält das Gesetz Ermächtigungsgrundlagen für eine Ausgestaltung der elektronischen Kommunikation zwischen den Wirtschaftsbeteiligten und der Zollverwaltung im Energiesteuer- und Stromsteuerbereich.

  Die Schwerpunkte der gesetzlichen Neuregelung

  Neben diesen Einzelaspekten enthält das Gesetz Neuregelungen, die zwei Schwerpunkte aufweisen.

  Einerseits wurde mit der vorliegenden Novelle ein konkreter Gesetzgebungsauftrag des Deutschen Bundestags umgesetzt, der die Besteuerung von klimafreundlichen Kraftstoffen betraf. Das Gesetz sieht vor, die Steuerbegünstigung für als Kraftstoff verwendetes Erdgas sowie sogenanntes Autogas (Flüssiggas) über das Jahr 2018 hinaus zu verlängern.

  Andererseits berücksichtigt das Gesetz verbindliche Vorgaben aus dem Recht der Europäischen Union (EU) und stellt deren Umsetzung in nationales Recht sicher. Dies betrifft nicht nur Rechtssetzungsakte der EU auf dem Gebiet des harmonisierten Verbrauchsteuerrechts und des im Jahr 2014 aktualisierten Beihilferechts, sondern im Speziellen auch die erforderliche Umsetzung von Beihilfeentscheidungen der Europäischen Kommission sowie der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs.

  Verlängerung der Steuerbegünstigung für Erd- und Flüssiggas

  Der eigentliche Anlass für das Gesetzgebungsverfahren war ein konkreter Gesetzgebungsauftrag des Deutschen Bundestags, der die Besteuerung klimafreundlicher Kraftstoffe betraf.

  Komprimiertes und verflüssigtes Erdgas und Flüssiggas sind in Deutschland bislang steuerlich begünstigt. Diese Begünstigung war jedoch bis zum Ende des Jahres 2018 befristet und wäre danach ausgelaufen. Um die Treibhausgasemissionen zu senken und die Dekarbonisierung des Verkehrssektors mit der Nutzung gasförmiger Kraftstoffe weiter voranzubringen, hatte der Deutsche Bundestag im Jahr 2015 die Bundesregierung aufgefordert, einen Gesetzentwurf zur Verlängerung der Energiesteuerermäßigung von Erd- und Flüssiggaskraftstoff einschließlich einer validen Gegenfinanzierung vorzulegen.

  Erdgas

  ist ein natürlich vorkommendes Gas, das häufig mit Erdöl auftritt und bei der Förderung aufgefangen wird. CNG (Compressed Natural Gas) ist komprimiertes Erdgas, das an vielen Tankstellen getankt werden kann. Das Gas enthält weniger Schadstoffe als reguläre Kraftstoffe, die bei der Autofahrt freigesetzt werden, sodass es eine umweltschonende Kraftstoffalternative darstellt. LNG (Liquefied Natural Gas) ist verflüssigtes Erdgas und verfügt über ähnliche Eigenschaften.

  Flüssiggas

  (LPG, Liquefied Petroleum Gas) ist ein Gasgemisch aus verschiedenen Kohlenwasserstoffen, die bei hohem Druck verflüssigt werden. Es entsteht bei der Verarbeitung von Erdöl in Raffinerien und wird dort zur Weiterverarbeitung aufgefangen. Flüssiggas wird an den meisten Tankstellen in Deutschland als „Autogas“ angeboten. Der Ausstoß von Schadstoffen wie CO2 fällt im Vergleich zu Flüssigkraftstoff geringer aus.

  Als Grundlage für die Weiterführung der Steuerbegünstigungen diente eine Studie zu Entwicklungen der Energiesteuereinnahmen im Kraftstoffsektor, die im Auftrag der Bundesregierung vom Institut für Energie und Umweltforschung erstellt und dem Deutschen Bundestag vorgestellt wurde. Den grundsätzlichen Empfehlungen dieser Studie folgend werden die Begünstigungen über das Jahr 2018 hinaus verlängert, wobei jedoch zwischen den einzelnen Kraftstoffarten differenziert wird.

  Das Gesetz sieht vor, die Steuerbegünstigung für als Kraftstoff verwendetes Erdgas (CNG beziehungsweise LNG) über das Jahr 2018 hinaus bis Ende 2026 zu verlängern, wobei die steuerliche Förderung ab 2024 sukzessive verringert wird. Zusätzlich wurde auch die Steuerbegünstigung von Autogas beziehungsweise Flüssiggas (LPG) über das Jahr 2018 hinaus fortgeführt. Diese Ermäßigung schmilzt ab 2019 jährlich degressiv ab und läuft Ende des Jahres 2022 aus. Eine Verlängerung der Steuerermäßigung für CNG und LPG in voller Höhe kam angesichts des erklärten Ziels des Subventionsabbaus nicht infrage. Eine degressive und kalendarisch verbindliche Ausgestaltung schafft hingegen Planungssicherheit und sendet ein klares Signal, dass die Steuerbegünstigung nicht unbegrenzt fortgeführt wird.

  Vorgaben aus dem Recht der EU

  Die meisten Änderungen im Gesetz sind allerdings determiniert durch das Recht der EU. Es wurden in erster Linie nationale Steuerbegünstigungen an das im Jahr 2014 novellierte EU-Beihilferecht und die EU-Energiesteuerrichtlinie angepasst. Ein Blick auf die inhaltlichen Änderungen im Energiesteuer- und Stromsteuergesetz zeigt, dass die überwiegende Zahl – fast zwei Drittel – der Änderungen auf Vorgaben aus dem Unionsrecht zurückzuführen sind.

  Das Unionsrecht

  genießt als supranationales Recht einen Anwendungsvorrang vor allen Rechtsquellen des nationalen Rechts: Unionsrecht jeder Normstufe geht nationalem Recht jeder Normstufe vor. Art. 23 des Grundgesetzes bietet die verfassungsrechtliche Grundlage, damit dieser Koordinationsmechanismus auch die deutsche Rechtsordnung durchdringen kann.

  Das nationale Energie- und Stromsteuerrecht ist im Wesentlichen von zwei Politikbereichen des Unionsrechts stark beeinflusst, die beide im Titel VII des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zusammengefasst sind. Es handelt sich einerseits um die steuerlichen Vorschriften in dessen Kapitel 2 (Art. 110 bis 113 AEUV), andererseits um die Beihilfenkontrolle im Rahmen der gemeinsamen Wettbewerbsregeln in Kapitel 1 (Art. 107 bis 109 AEUV).

  Harmonisierung von Energie- und Stromsteuerrecht

  Die europäische Harmonisierung des Verbrauchsteuerrechts und mit ihr die Entwicklung umfassender unionsrechtlicher Vorgaben für das deutsche Energie- und Stromsteuerrecht erfolgen im Wesentlichen durch das Instrument der Richtlinie gemäß Art. 288 Abs. 3 AEUV. Sie überlässt dem Mitgliedstaat dabei – verglichen mit den anderen Handlungsformen des Unionsrechts – einen relativ großen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung der verbindlich vorgegebenen Ziele. Diese ergeben sich für das Energie- und Stromsteuerrecht aus den im Folgenden beschriebenen Richtlinien.

  Energiesteuerrichtlinie

  Die Energiesteuerrichtlinie (EnergieStRL) bildet den Ausgangspunkt für die Vereinheitlichung des Energie- und Stromsteuerrechts auf europäischer Ebene.

  Als Energiesteuerrichtlinie

  bezeichnet man die Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABlEU 2003 Nr. L 283, 51: Sie legt eine einheitliche EU-weite Mindestbesteuerung für Energieerzeugnisse fest, soll eine Stärkung des Binnenmarktes durch Angleichung der nationalen Steuersätze erreichen und den Umweltschutz durch Senkung von CO2-Emissionen fördern.

  Ein Kernstück der Harmonisierung auf dem Gebiet der Energiesteuern stellt die einheitliche Ausgestaltung und Handhabung von Steuerbegünstigungen (Steuerbefreiungen und Steuerermäßigungen) dar. Durch die EnergieStRL werden umfangreiche Steuerbegünstigungstatbestände zur Verfügung gestellt, die teilweise obligatorischer Natur sind (dann ist eine Umsetzung in nationales Recht zwingend), teilweise fakultativer Natur sind (dann kann der Mitgliedstaat selbst über ihre Einführung entscheiden). Daraus folgt aber auch, dass es bei diesem Stand der Harmonisierung nicht mehr im Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten liegt, eigenständig neue Steuerbegünstigungen zu schaffen und einzuführen – sie benötigen nunmehr immer eine Legitimation in der EnergieStRL, soweit sie in deren Anwendungsbereich fallen.

  Systemrichtlinie

  Die Systemrichtlinie (SystemRL) regelt die Erhebung der harmonisierten Verbrauchsteuern.

  Als Systemrichtlinie

  bezeichnet man die Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG, ABlEU 2009 Nr. L 9, 12: Sie legt die allgemeinen Voraussetzungen für die Erhebung von Verbrauchsteuern fest und regelt z. B. die Entstehung, Erstattung oder Befreiung von der Steuer oder das Verfahren bei der Beförderung steuerpflichtiger Waren.

  Sie verfolgt damit grundsätzlich eine andere Zielrichtung als die jeweiligen Struktur- beziehungsweise Steuersatzrichtlinien und kann daher nicht den materiellen Anwendungsbereich oder die Ausgestaltung einzelner Verbrauchsteuern von sich aus ändern.

  Anpassungen an die Energiesteuerrichtlinie

  Das Gesetz greift die Vorgaben der EnergieStRL an unterschiedlicher Stelle auf:

  • § 53 Abs. 1 Energiesteuergesetz (EnergieStG 2018) sieht eine Entlastung für Energieerzeugnisse vor, die zur Stromerzeugung eingesetzt werden und dient damit der Umsetzung des Art. 14 Abs. 1 lit. a EnergieStRL. In dessen Licht präzisiert § 53 EnergieStG nun einzelne Fallgruppen in Abstimmung mit parallelen Steuerbefreiungstatbeständen des Stromsteuerrechts und gewährt eine Entlastung nur, wenn der erzeugte Strom tatsächlich der Besteuerung unterliegt.
  • Eine weitere Anpassung an die EnergieStRL betrifft das sogenannte Herstellerprivileg. Art. 21 Abs. 3 EnergieStRL sieht vor, dass in einem Herstellungsbetrieb für Energieerzeugnisse die hergestellten Energieerzeugnisse von der Steuer zu befreien sind. Mit dieser Regelung soll vor allem eine Doppelbesteuerung von Energieerzeugnissen sowohl im Herstellungsprozess als auch bei ihrer späteren Verwendung vermieden werden. Neben einer obligatorischen Steuerbefreiung für eigenhergestellte Energieerzeugnisse in Art. 21 Abs. 3 S. 1 EnergieStRL sieht S. 2 dieser Regelung für nicht selbst hergestellte Energieerzeugnisse eine fakultative Steuerbefreiung vor. Beide Regelungen wurden im vorliegenden Gesetz an verschiedenen Stellen aufgegriffen.

  Anpassungen an die Systemrichtlinie

  Das Gesetz enthält eine Umsetzung von Vorgaben der SystemRL in § 46 Abs. 2 EnergieStG 2018. Die Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 und 6 SystemRL, die ebenfalls dem Zweck dienen, eine Doppelbesteuerung beim Verbringen von versteuerten Waren im Abgangs- und Bestimmungsmitgliedstaat zu verhindern, werden hierdurch präziser in nationales Recht übertragen. Der bisherige Verfahrensaufwand bei der Entlastung von versteuerten Energieerzeugnissen, die in einen anderen Mitgliedstaat der EU verbracht werden, wird auf diese Weise reduziert.

  Das europäische Beihilferecht

  Neben den dargestellten Harmonisierungsvorschriften haben zusätzlich die beihilferechtlichen Vorgaben des Unionsrechts eine erhebliche Bedeutung für das nationale Energie- und Stromsteuerrecht erlangt; denn Steuerbegünstigungen des Energie- und Stromsteuerrechts können unter Umständen eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen.

  Das Gesetz enthält in § 3b Abs. 3 EnergieStG 2018 sowie in § 2a Abs. 3 StromStG nun eine deklaratorische Auflistung aller relevanten Vorschriften aus dem Energie- und Stromsteuerrecht, die als Steuerbegünstigung tatbestandlich eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV darstellen. Dies soll zur rechtlichen Klarheit bei den Wirtschaftsbeteiligten führen, die nun einfacher erkennen können, welche der für sie relevanten Steuerbegünstigungen eine Beihilfe darstellen und welche weiteren damit verbundenen Einschränkungen des Unionsrechts bei der Inanspruchnahme zu beachten sind.

  Für die Gewährung von Beihilfen sind beispielsweise zwei allgemeine Einschränkungen zu berücksichtigen, die jeweils in den Abs. 1 und 2 des § 3b EnergieStG 2018 sowie des § 2a StromStG 2018 niedergelegt sind: Dies ist zum einen der Ausschluss von Beihilfen an Unternehmen, die sich in (wirtschaftlichen) Schwierigkeiten befinden. Zum anderen kann eine Beihilfe nicht ausgezahlt werden an Unternehmen, die einer Anordnung, eine frühere, rechtswidrig erhaltene Beihilfe zurückzuzahlen, nicht nachgekommen sind. Beide Ausschlussgründe gelten mittlerweile wie allgemeine Rechtsgrundsätze im Beihilferecht und finden sich in einer Vielzahl von Rechtsakten.

  Zusätzlich zu dieser Umsetzung von allgemeinen Vorgaben des europäischen Beihilferechts wurden auch einige Steuerbegünstigungen neu ausgestaltet, die eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV darstellen:

  • Die Steuerentlastung für Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung wurde durch das vorliegende Gesetz grundlegend neu strukturiert. Es fasst in § 53a EnergieStG 2018 zwei bislang separate Entlastungsmöglichkeiten unter einem Dach zusammen, um den Begünstigten ein einfacheres und in sich stringenteres Entlastungsverfahren zu ermöglichen, das auch den Verwaltungsaufwand reduziert.
  • Ferner rekurriert die Neufassung des § 28 Abs. 1 EnergieStG 2018 auf eine Genehmigungsentscheidung der EU-Kommission, in der sie eine Befreiung von der Energiesteuer für besondere Verwendungen von Biogasen, Deponie- oder Klärgasen in Energieerzeugungsanlagen als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansah.
  • Schließlich wurden die Steuerentlastung nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 EnergieStG 2018 und die fast gleichlautende Steuerbegünstigung des § 9a Nr. 2 StromStG 2018 präzisiert, die die Verwendung von Energieerzeugnissen beziehungsweise Strom zu zweierlei Verwendungszwecken beziehungsweise für mineralogische Verfahren vorsehen.

  Fazit und Ausblick

  Die Neufassung der Gesetze ist ein bedeutender Schritt zur Konsolidierung des deutschen Energie- und Stromsteuerrechts, der aber die Entwicklung dieses Rechtsgebietes keinesfalls abschließen kann. Auf der einen Seite hat die Neufassung der gesetzlichen Regelungen dazu geführt, dass eine parallele Anpassung der auf den Gesetzen beruhenden Verordnungen und Verwaltungsvorschriften ebenfalls erforderlich wurde: Insbesondere die Novellierung der Energiesteuer- und Stromsteuer-Durchführungsverordnung beschäftigt in diesen Tagen das BMF. Auf der anderen Seite sind auch die unionsrechtlichen Vorgaben einem steten Wandel unterworfen. Zwar ist auf der Ebene der EU kein konkretes Gesetzgebungsverfahren anhängig; allerdings evaluiert die EU-Kommission derzeit die Energiesteuerrichtlinie und die Systemrichtlinie. Ein erneuter Anpassungsbedarf des nationalen Rechts in nicht allzu ferner Zukunft ist daher nicht auszuschließen.