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    Vor­läu­fi­ge Haus­halts­füh­rung 2018

    • Wenn das Parlament keinen Haushalt verabschiedet, gibt es eine vorläufige Haushaltsführung. Dies ist wie im Jahr 2018 vor allem nach Wahljahren der Fall.
    • Wichtigste Grundlage für die vorläufige Haushaltsführung ist der Art. 111 Grundgesetz.
    • Die Ansätze und Haushaltsstrukturen des 1. Regierungsentwurfs 2018 bilden die Grundlage und Obergrenze der vorläufigen Haushaltsführung. Für die meisten Verwaltungs- und Programmausgaben sind 45 % von dieser Obergrenze verfügbar. Für Investitionen und Rechtsverpflichtungen gilt diese prozentuale Einschränkung nicht.
    • Neue Maßnahmen dürfen während der vorläufigen Haushaltsführung nicht begonnen werden – es sei denn, sie sind sachlich und zeitlich unabweisbar.
    • Die Bundesregierung ist auch während der vorläufigen Haushaltsführung handlungsfähig.

    Warum vorläufig?

    Art. 110 Abs. 2 Grundgesetz (GG) enthält das Gebot, den Bundeshaushalt vor dem Haushaltsjahr festzustellen. Diesen vom Parlament festgestellten Haushaltsplan vollzieht die Bundesregierung. Insbesondere im Jahr nach einer im Herbst stattfindenden Bundestagswahl aber gibt es einen solchen vom Parlament festgestellten Bundeshaushalt zu Beginn des Jahres noch nicht, da aufgrund des Grundsatzes der Diskontinuität das Verfahren zur Aufstellung des Bundeshaushalts zu Beginn der Wahlperiode wieder aufgenommen werden muss. Somit ist es spätestens alle vier Jahre wieder soweit: Die Haushaltsführung ist vorläufig. Auch aus anderen Gründen ist es jedoch möglich, dass zu Beginn des Haushaltsjahres ein Haushaltsplan nicht vorliegt. Abbildung 1 lässt auch die jeweilige Dauer der vorläufigen Haushaltsführung erkennen.

    Balkendiagramm: Dauer der vorläufigen Haushaltsführung
    Abbildung 1

    Verfahren zur Aufstellung des Bundeshaushalts

    In einem zeitlich „normalen“ Aufstellungsprozess (z. B. ohne Bundestagswahl) wird nach dem Kabinettsbeschluss zu den Eckwerten im März in einem mehrstufigen Verfahren bis Ende Juni/Anfang Juli eine Kabinettsentscheidung zum Haushaltsentwurf herbeigeführt. Auf dieser Basis erfolgt die Zuleitung an Bundestag und Bundesrat und damit das parlamentarische Verfahren. Im grundsätzlich üblichen Gesetzgebungsprozess erfolgt die Beschlussfassung im Bundestag bis Ende November und die Verkündung bis Ende Dezember.1

    Die bisherige Bundesregierung hat bereits im Juli 2017 einen Entwurf des Bundeshaushalts 2018 beschlossen und dem bisherigen Parlament zugeleitet (Bundestagsdrucksache 18/13000 vom 11. August 2017). Dieser Regierungsentwurf (sogenannter 1. RegE) unterliegt aber der Diskontinuität, die neue Bundesregierung muss einen neuen Regierungsentwurf aufstellen (sogenannter 2. RegE), über den dann das neu gewählte Parlament entscheidet, das die Budgethoheit hat. Bis der vom Deutschen Bundestag verabschiedete Haushalt 2018 im Bundesgesetzblatt verkündet ist, arbeitet die Bundesregierung im Wesentlichen auf grundgesetzlicher Basis.

    Diskontinuität

    Das Diskontinuitätsprinzip beschreibt u. a. die sachliche Erneuerung nach Ablauf einer Legislaturperiode. Die sachliche Diskontinuität besagt, dass Gesetzesvorhaben, die innerhalb einer Legislaturperiode nicht verabschiedet worden sind, nach Ablauf dieser Periode automatisch verfallen. Sollte das Vorhaben weiterhin angestrebt werden, muss das Gesetzgebungsverfahren – angefangen bei der Gesetzesinitiative – in der folgenden Legislaturperiode neu beginnen.

    Rechtliche Grundlagen

    Die maßgebliche Vorschrift für die vorläufige Haushaltsführung ist der Art. 111 GG. Dieser bestimmt in Abs. 1, welche Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung geleistet werden dürfen. Das sind alle Ausgaben, die nötig sind,

    a) um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen,

    b) um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen,

    c) um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiterzugewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind.

    Damit ist sichergestellt, dass die Bundesregierung – auch eine geschäftsführende – ihren bestehenden Verpflichtungen nachkommen und somit ihre Aufgaben erfüllen kann, ohne den neuen Haushaltsgesetzgeber zu präjudizieren.

    Der Große Senat des Bundesrechnungshofs hat in einem Beschluss vom 10. Oktober 2017 dargelegt, welche Beurteilungsmaßstäbe er bei der Prüfung von Maßnahmen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung zugrunde legt. Dieser Beschluss vom 10. Oktober 2017 ist auf der Homepage des Bundesrechnungshofs verfügbar.2

    Erhaltung bestehender Einrichtungen und gesetzlich beschlossene Maßnahmen

    Dazu gehören z. B. Ausgaben für den Verwaltungsbetrieb der Verfassungsorgane wie Bundestag und Bundesrat oder auch des Bundesrechnungshofs, der Bundesbehörden (neben den Ministerien gehören dazu beispielweise der Zoll, die Bundespolizei oder das Technische Hilfswerk), aber auch von institutionellen Zuwendungsempfängern (nur ein Beispiel von vielen: Forschungsgemeinschaften wie die Zentren der Helmholtz-Gemeinschaft oder der Fraunhofer-Gesellschaft). Sie alle müssen ihr Personal bezahlen, das wiederum Arbeitsmittel benötigt, um seine Aufgaben erfüllen zu können. Neue Einrichtungen dürfen aber während der vorläufigen Haushaltsführung nicht geschaffen werden.

    Rechtsverpflichtungen

    Vor dem 1. Januar 2018 entstandene Rechtsverpflichtungen muss die Bundesregierung erfüllen. Die Rechtsgrundlage der Verpflichtung – also Gesetz, Vertrag, Vergleich, Verwaltungsakt o. Ä. – spielt dabei keine Rolle. Gesetzliche Rechtsverpflichtungen sind typischerweise, aber nicht nur, Leistungsansprüche wie Elterngeld oder Arbeitslosengeld II. Neue Verpflichtungen darf die Bundesregierung während der vorläufigen Haushaltsführung nur eingehen, wenn sie durch die beiden anderen Tatbestände – a) und c) – des Art. 111 Abs. 1 GG hierzu ermächtigt ist.

    Fortsetzungsmaßnahmen und Bauten

    Darunter versteht man solche Maßnahmen, die der frühere Haushaltsgesetzgeber bereits bewilligt hat, indem er sie in vorangegangenen Haushaltsplänen – für 2018 also insbesondere im Haushaltsplan 2017 – veranschlagt hat. Besondere Bedeutung hat diese Regelung vor allem für Förderprogramme.

    Da dem Budgetrecht des Parlaments nicht vorgegriffen werden darf, dürfen auch Maßnahmen, die der frühere Haushaltsgesetzgeber beschlossen hatte, nicht fortgesetzt werden, wenn das neue Parlament ausdrücklich hat erkennen lassen, dass eine bestimmte Maßnahme jetzt nicht mehr fortgeführt werden soll.

    Auch Baumaßnahmen, mit deren Ausführung vor dem 1. Januar 2018 bereits begonnen worden war, dürfen im bewilligten Rahmen weitergeführt werden. Befindet sich der Bau aber noch in der Planungsphase, darf er nicht begonnen werden; dies wäre eine neue Maßnahme, zu der Art. 111 GG nicht ermächtigt.

    Rundschreiben des BMF zur vorläufigen Haushaltsführung

    Gemäß § 5 der Bundeshaushaltsordnung erlässt das BMF Vorschriften zur vorläufigen und endgültigen Haushaltsführung. Für die vorläufige Haushaltsführung 2018 hat der geschäftsführende Bundesfinanzminister Peter Altmaier das Rundschreiben vom 7. Dezember 2017 herausgegeben, das sich an die obersten Bundesbehörden richtet, für die die darin enthaltenen Vorgaben verbindlich sind. Diese geben es, teilweise mit ressortspezifischen Ergänzungen, an ihre nachgeordneten Behörden weiter, die die Regularien selbstverständlich auch beachten müssen. Das Rundschreiben ist auf der Internetseite des Kompetenzzentrums für das Kassen- und Rechnungswesen des Bundes eingestellt.3

    Im Prinzip werden darin auch schon allgemeine Vorgaben gemacht, die die spätere endgültige Haushaltsführung betreffen. Wesentlich sind aber die Hinweise auf die Ermächtigung während der vorläufigen Haushaltsführung und eine Begrenzung der Ausgaben, die die Betroffenen naturgemäß besonders interessiert. Berechnungsgrundlage und Obergrenze der vorläufigen Haushaltsführung sind die Ansätze und Haushaltsstrukturen des 1. RegE 2018. Soweit die dortigen Veranschlagungen keine Rechtsverpflichtungen oder Investitionen, sondern Verwaltungs- oder Programmausgaben betreffen, dürfen die jeweiligen Ansätze nur bis zur Höhe von 45 % ausgegeben werden.

    Diese Quote geht zum einen davon aus, dass die Ausgaben sich normalerweise gleichmäßig auf das Jahr verteilen – das ist aber keine notwendige Voraussetzung – und die vorläufige Haushaltsführung etwa Mitte des Jahres beendet sein wird. Zum anderen liegt der Gedanke zugrunde, dass im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung aufgrund der restriktiven Vorgaben des Art. 111 GG verschiedene Ausgaben nicht geleistet werden können. Somit bildet diese Obergrenze aus dem 1. RegE eine Berechnungsgrundlage, aber keine Ausgabenermächtigung.

    Zum besseren Verständnis ein fiktives Beispiel für diese Begrenzung: Für einen bestimmten Verwendungszweck waren in einem Ausgabetitel im Haushalt 2017 100.000 € veranschlagt; im 1. RegE 2018 sind für den denselben Verwendungszweck im selben Titel 120.000 € veranschlagt. Die rechtliche Ermächtigung, für diesen Verwendungszweck in der vorläufigen Haushaltsführung überhaupt Geld ausgeben zu dürfen, ist Art. 111 Abs. 1 Buchstabe c GG; der Ansatz im 1. RegE 2018 gibt aber die Obergrenze für die Ausgaben vor und ist zugleich die Berechnungsgrundlage für die 45 % (also 54.000 €). War der Verwendungszweck im Haushalt 2017 noch gar nicht vorgesehen, handelt es sich um eine neue Maßnahme, für die während der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich kein Geld ausgegeben werden darf, auch wenn sie (neu) im 1. RegE 2018 bereits vorgesehen ist. Dann ist abzuwarten, ob der Haushaltsgesetzgeber diese Maßnahme im Bundeshaushalt 2018 bestätigt.

    Über- und außerplanmäßige Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung

    Während der regulären Haushaltsführung dürfen die vom Parlament bewilligten einzelnen Ansätze nur unter den Voraussetzungen des Art. 112 GG überschritten werden. Das setzt voraus, dass ein Mehrbedarf besteht (das GG spricht hier von „Bedürfnis“), der

    • nicht anderweitig aus dem Einzelplan gedeckt werden kann,
    • bei der Haushaltsaufstellung nicht vorhergesehen wurde und
    • sachlich sowie zeitlich unabweisbar sein muss.

    Solche unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisse können auch während der vorläufigen Haushaltsführung auftreten, wobei hier der Maßstab nicht der festgestellte Bundeshaushalt sein kann, den es noch nicht gibt, sondern Art. 111 Abs. 1 GG. Das heißt: Die Bundesregierung ist auch während der vorläufigen Haushaltsführung ermächtigt, Ausgaben zu leisten, zu denen sie nicht nach Art. 111 GG ermächtigt ist, sofern diese sachlich und zeitlich unabweisbar sind. Während der vorläufigen Haushaltsführung ist an diese Voraussetzungen allerdings ein besonders strenger Maßstab anzulegen.

    Die Entscheidung über die Bewilligung einer über- oder außerplanmäßigen Ausgabe trifft bei der vorläufigen Haushaltsführung stets das BMF auf Antrag eines Ressorts, wie auch bei regulärer Haushaltsführung. Bei Beträgen ab 5.000.000 € ist das Parlament zu informieren; bei Verpflichtungsermächtigungen liegt die Grenze bei 10.000.000 €, bei bestehenden Rechtsverpflichtungen bei 50.000.000 €. Bei niedrigeren Beträgen wird das Parlament nur quartalsweise unterrichtet.

    Eine Verpflichtungsermächtigung

    ist die Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren.

    Finanzielle Auswirkungen der vorläufigen Haushaltsführung

    Aufgrund der oben dargelegten restriktiven Vorgaben des Art. 111 GG ist unterjährig (zunächst) von einem verminderten Ausgabeabfluss auszugehen im Vergleich zu einem Mittelabfluss in einem Jahr, in dem ein Haushaltsplan vorliegt. Allerdings ist eine entsprechende Quantifizierung nicht möglich. Daher können aus den üblichen Mittelabflüssen in Jahren mit einem Haushaltsplan keine belastbaren Rückschlüsse auf die Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung gezogen werden.

    Quintessenz

    Die Bundesregierung ist auch während der vorläufigen Haushaltsführung handlungsfähig.


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