- Finanzhilfen der Länder werden für den Subventionsbericht des Bundes seit Mitte der 1980er Jahre mithilfe eines Rasterverfahrens durch die Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) ermittelt.
- Das Subventionsvolumen der Länder hat sich absolut in den vergangenen zehn Jahren kaum verändert, unter Berücksichtigung der allgemeinen Preis- und Haushaltsentwicklung haben die Länder ihre Subventionen sogar deutlich zurückgefahren.
- Auf Bitten des BMF hat die ZDL im Rahmen eines Forschungsvorhabens die Übertragbarkeit des methodischen Ansatzes (Querschnittsraster) auf die Kommunen untersucht. Die Methodik hat sich auch für die Ermittlung der kommunalen Subventionen als brauchbar erwiesen.
- Die Finanzhilfen der Gemeinden lagen 2011 bei 2,4 Mrd. €, eine Hochrechnung bis 2016 ergab ein Volumen von etwa 2,8 Mrd. €.
Einleitung
Das Bundeskabinett hat am 23. August 2017 den 26. Subventionsbericht der Bundesregierung verabschiedet. In den Subventionsberichten finden sich auch Angaben zu den Finanzhilfen der Länder, die von der Zentralen Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) ermittelt und dem Bund zur Verfügung gestellt werden. Auf Bitten des BMF hat die ZDL für den aktuellen Subventionsbericht erstmalig auch das Volumen der Finanzhilfen der Städte und Gemeinden ermittelt – und sich dabei methodisch an die Ländermethode angelehnt.
Die Methode zur Ermittlung der Subventionen für Länder und Kommunen wird in diesem Beitrag dargestellt und ausgewählte Ergebnisse werden kurz wiedergegeben.
Die Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister
wird von den Finanzministerien der 16 Länder gemeinsam getragen und finanziert. Ihre Aufgaben bestehen darin, Daten zur Lage und Entwicklung der öffentlichen Haushalte zu bündeln und aufzubereiten, zu finanzpolitischen Fragen und zur Bildungs- und Forschungsfinanzierung Stellung zu nehmen sowie statistische Veränderungsprozesse zu begleiten. Sie arbeitet für die Finanzministerkonferenz und damit für die Ländergesamtheit. Organisatorisch ist sie eine Einrichtung der Senatsverwaltung für Finanzen des Landes Berlin mit Sitz im Bundesrat.
Subventionsraster für die Länder
Gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz berichtet der Bund seit dem Jahr 1967 in seinen Subventionsberichten über Finanzhilfen und Steuervergünstigungen; seit der Vorlage des 4. Subventionsberichts aus dem Jahr 1973 wurden vom Bund auch Angaben zur Höhe der Finanzhilfen der Länder gemacht. Während die auf Bundesgesetzen beruhenden Steuervergünstigungen der Länder mit den übrigen Steuervergünstigungen vom Bund geschätzt werden, hat das BMF die Länder in den 1980er Jahren gebeten, ihre aus Mitteln der Länderhaushalte gezahlten Finanzhilfen selbst zu erfassen und für den Subventionsbericht der Bundesregierung zur Verfügung zu stellen. Dieser Bitte kamen die Länder durch einen zustimmenden Beschluss der Finanzministerkonferenz vom 30. Mai 1985 nach. Auf Grundlage dieses Beschlusses haben die Länder unter Federführung der ZDL ein Erhebungsraster für Subventionstatbestände konzipiert, das wiederum auf einer Haushaltsanalyse basiert. Im 11. Subventionsbericht vom November 1987 konnten dann erstmals Länderzahlen abgedruckt werden, deren Urheber die Länder selbst waren.
Im Unterschied zu den Ländern subsumiert die Bundesregierung bei der Abgrenzung der Finanzhilfen des Bundes für den Subventionsbericht einzelne Maßnahmen unter eine Definition, indem in Zusammenarbeit mit den Ressorts infrage kommende Maßnahmen geprüft werden. Demgegenüber ist für die Länder ein Raster für eine systematische Erfassung sinnvoll, weil die Zulieferungen der 16 Länder so nach einem einheitlichen Standard aufbereitet werden können.
In Übereinstimmung mit der Definition des Begriffs „Subvention“ im Subventionsbericht der Bundesregierung versteht die ZDL darunter Geldleistungen einer Gebietskörperschaft an Stellen außerhalb dieser Ebene mit dem Ziel
- einerseits für Unternehmen Produktionen oder Leistungen in Betrieben oder Wirtschaftszweigen zu erhalten oder an neue Bedingungen anzupassen beziehungsweise den Produktivitätsfortschritt und das Wachstum von Betrieben oder Wirtschaftszweigen zu fördern und
- andererseits für private Haushalte in wichtigen Bereichen des volkswirtschaftlichen Marktprozesses bestimmte Güter und Leistungen zu verbilligen.
Keine Subventionen sind demnach finanzielle Aufwendungen eines Landes für generelle Staatsaufgaben wie allgemeine Sozialleistungen, Ausgaben für kulturelle Zwecke, Ausgaben für das allgemeine Bildungswesen, Ausgaben für Gesundheit, Sport und Erholung oder Ausgaben für allgemeine Infrastrukturmaßnahmen.
Um diese komplexe Definition für die Finanzstatistik handhabbar und analysierbar zu machen, hat sich die ZDL einer Querschnittsanalyse aus Gruppierung und Funktion bedient. Zur Erläuterung: Die kameralen Haushalte der Länder sind systematisch aufgebaut und gegliedert und nutzen dazu zwei sich überlagernde Hierarchien:
- Einnahmen und Ausgaben werden nach ökonomischen Arten sortiert, wie beispielsweise Personalausgaben, Darlehen oder Zuschüsse für Investitionen. Das zugrunde liegende Ordnungssystem ist im sogenannten Gruppierungsplan geregelt, der in einem hierarchischen Ziffernsystem mehrere hundert Einzelmerkmale umfasst. Sie gliedern sich in einstellige Hauptgruppen (z. B. 8 für Investitionen), zweistellige Obergruppen (z. B. 89 für Investitionszuschüsse) und schließlich dreistellige Einzelgruppierungen (z. B. 892 für Investitionszuschüsse an private Unternehmen). Ob die im Beispiel genannten Unternehmenszuschüsse an einen landwirtschaftlichen oder gewerblichen Betrieb fließen, spielt in dieser Betrachtung noch keine Rolle.
- Die inhaltliche Zweckrichtung der Ausgaben wird im sogenannten Funktionenplan abgebildet. Auch hier kommt ein dreistelliges System zur Anwendung, das die verausgabten Mittel den jeweiligen Politik- beziehungsweise Aufgabenbereichen zuordnet. Die Merkmale werden wiederum nach Aggregationsgrad unterschieden in einstellige Hauptfunktionen (z. B. 5 für Ernährung und Landwirtschaft), zweistellige Oberfunktionen (z. B. 53 für Forsten und Fischerei) und dreistellige Einzelfunktionen (z. B. 532 für die Fischerei). Durch die Kombination der beiden dreistelligen Ziffern lassen sich wie in diesem Beispiel Unternehmenszuschüsse an private Unternehmen aus der Fischereibranche bestimmen.
Systematisch lassen sich damit alle denkbaren Kombinationen aus Gruppierung und Funktion bilden, die mehrere zehntausend Zellen ergeben. Um Subventionen abzubilden, sind aus den Querschnittsfeldern diejenigen auszuwählen, die einen Subventionstatbestand nach der oben genannten Definition darstellen.
Gruppierungsmäßige Eingrenzung
Aus dem Gesamtkatalog der Gruppierungen scheiden für die Bestimmung der Subventionen alle Ausgabearten aus, die mit einer Gegenleistung an Gütern, Dienstleistungen oder Anteilsrechten verbunden sind (Hauptgruppen 4, 5 und 7 sowie Obergruppen 81 bis 83). Weiterhin scheiden aus die Obergruppen 61 und 63 (allgemeine nicht zweckgebundene sowie sonstige zweckgebundene Zuweisungen), die Obergruppe 67 und Gruppe 686 (Zahlungen zählen zum laufenden Sachaufwand wie große Teile der Hauptgruppe 5) sowie die Obergruppe 87 (Inanspruchnahme aus Gewährleistungen). Auch die Hauptgruppe 9 der besonderen Finanzierungsausgaben wird ausgeklammert.
Als Subventionstatbestände verbleiben damit Hilfen – sofern die Zahlung unmittelbar an Dritte und damit an die Letztempfänger geleistet wurde – aus den Obergruppen
- 66: Schuldendiensthilfen an sonstige Bereiche,
- 68: Sonstige Zuschüsse für laufende Zwecke an sonstige Bereiche (ohne 686),
- 69: Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen,
- 86: Darlehen an sonstige Bereiche und
- 89: Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche.
Bei dieser Auswahl sind nur diejenigen Gruppierungen von Bedeutung, die mit Zahlungen an Unternehmen, an Einrichtungen, an Sonstige im Inland und an natürliche Personen verbunden sind; Zuschüsse an das Ausland werden nicht erhoben.
Zusätzlich kommen als Finanzhilfen Zahlungen an Gemeinden und Gemeindeverbände beziehungsweise an Zweckverbände infrage, die diese als durchgeleitete Mittel an Unternehmen weitergeben. Dieser Zahlungsweg über den öffentlichen Bereich spielt sich in folgenden Obergruppen ab:
- 62: Schuldendiensthilfen an öffentlichen Bereich,
- 63: Sonstige (zweckgebundene) Zuweisungen an öffentlichen Bereich,
- 85: Darlehen an öffentlichen Bereich und
- 88: Zuweisungen für Investitionen an öffentlichen Bereich.
Funktionale Eingrenzung
Nach der oben genannten Definition müssen Finanzhilfen den marktwirtschaftlichen Prozess in der Phase der Produktion oder der Einkommensverwendung direkt beeinflussen. Damit sind alle Aufgabenbereiche auszuschließen, bei denen die öffentliche Hand die Aufgabe erfüllt. Ebenfalls nicht den Subventionen zuzurechnen sind Geldleistungen an Dritte im Rahmen der allgemeinen Staatsaufgaben; hierunter fallen Geldleistungen an (private) Träger im Bildungs-, Gesundheits-, Verkehrs- und Kommunikationswesen. Sie können nicht als Subventionen betrachtet werden, weil die Empfänger in der Regel nicht unter Marktbedingungen tätig sind, da es vielfach ein Nebeneinander von öffentlichen und privaten Leistungsträgern gibt (beispielsweise bei Schulen oder Krankenhäusern). Weiterhin auszuschließen sind Geldleistungen, die der Korrektur der erzielten Einkommen dienen, auch wenn sie letztlich der Beeinflussung der Einkommensverwendung dienen. Der Ort der Darstellung dieser Leistungen bleibt die Sozialberichterstattung. Insgesamt scheiden somit weite Bereiche aus dem Katalog der Funktionen aus. Als Bereiche, die Subventionen enthalten können, verbleiben hinsichtlich der Finanzhilfen an Unternehmen Teile der folgenden Funktionsbereiche:
- 16: Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der Hochschulen,
- 195: Denkmalschutz und -pflege,
- 33: Umwelt- und Naturschutz,
- 423: Städtebauförderung,
- 52: Landwirtschaft und Ernährung,
- 53: Forstwirtschaft und Jagd, Fischerei,
- 6: Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen (ohne 61: Verwaltung, 625: Küstenschutz und 66: Geld- und Versicherungsgewerbe),
- 74: Eisenbahnen und öffentlicher Personennahverkehr,
- 75: Luftfahrt und
- 79: Sonstige Verkehrsunternehmen.
Finanzhilfen an private Haushalte können in nachstehenden Funktionsbereichen enthalten sein:
- 142: Förderung für Studierende und wissenschaftlichen Nachwuchs,
- 145: Schülerbeförderung und
- 411: Förderung des Wohnungsbaus.
Eingrenzung innerhalb des Querschnitts
Nach dem Querschnitt der genannten Gruppierungs- und Funktionenbereiche ergeben sich mehrere hundert Kreuzungsfelder, die jedoch nicht alle qualitativ und quantitativ subventionsrelevant sind. Mithilfe von Analysen ausgewählter Landeshaushalte und länderspezifischer Subventionsberichte wurden die Gruppierungs- beziehungsweise Funktionskombinationen weiter reduziert. Weiterhin wurden solche Kombinationen eliminiert, die ein sehr geringes Ausgabevolumen von unter 5 Mio. € für alle Länder aufweisen. Im Ergebnis verbleiben 126 Kombinationen. Damit wird auch dem Mitte der 1980er Jahre formulierten Genauigkeitsanspruch Rechnung getragen, der ein „grobes Raster“ für die Subventionserfassung der Länder fordert, das „Randunschärfen“ zulässt und zumindest 90 % der Finanzhilfen erfasst.
Subventionsentwicklung der Länder in den vergangenen zehn Jahren
Das Subventionsvolumen der Länder lag im Zeitraum von 2007 bis 2016 jahresdurchschnittlich bei 8,7 Mrd. €. Der Höchststand wurde 2011 mit 9,5 Mrd. € gemessen, während im Jahr 2016 mit 7,7 Mrd. € die geringsten Finanzhilfemittel geflossen sind. Da sowohl die Ausgabeentwicklung der Länder als auch die Wirtschaftsleistung – gemessen als Bruttoinlandsprodukt (BIP) – sich gegenüber den stagnierenden Finanzhilfen dynamisch entwickelt haben, ist der relative Anteil der Subventionen in den Ländern über die vergangenen zehn Jahre deutlich rückläufig gewesen. Dies illustriert Abbildung 1 mit ihren Subventionsquoten.
Neben der gesamten Subventionsentwicklung der Länder ist auch von Interesse, in welche Bereiche die Geldströme fließen. Abbildung 2 zeigt, dass der größte Anteil der Subventionen der Länder der gewerblichen Wirtschaft zugutekommt. Der Anteil liegt aktuell bei 44,3 % und ist damit gegenüber der Vergangenheit leicht rückläufig – im Jahresmittel von 2007 bis 2009 lag der Anteil noch bei 47,2 %. Damit kommt bei den Ländern der Löwenanteil an den Finanzhilfen demselben Sektor zugute wie beim Bund. Die andere Hälfte der Landessubventionen verteilt sich relativ gleichmäßig auf die vier verbleibenden Wirtschaftszweige: Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Verkehr, Wohnungswesen sowie Städtebau. Während Landwirtschaft und Städtebau ihre Anteile in den vergangenen Jahren leicht erhöhen konnten, war das Gewicht des Verkehrs und des Wohnungswesens leicht rückläufig.
Ermittlung des Subventionsvolumens der Kommunen
Bis zum 25. Subventionsbericht des BMF wurden für die Gemeindeebene Zahlen aus einer Untersuchung der 1990er Jahre verwendet, die seitdem mit den Veränderungsraten der Finanzhilfen der Länder fortgeschrieben wurden. Für den nun vorliegenden 26. Subventionsbericht hat die ZDL im Auftrag des BMF geprüft, ob sich analog zur Ländermethode Zahlen auch für die kommunale Ebene ermitteln lassen. Da keine Vollerhebung bei allen etwa 11.000 Städten und Gemeinden in der Bundesrepublik möglich ist, muss auf statistische Daten zurückgegriffen werden. Diese Daten müssen die volle Tiefe an Kombinationsmöglichkeiten aus Ausgabearten und Aufgabenbereiche aufweisen; dieses Material liegt bei der ZDL als Sonderauswertung des Statistischen Bundesamts vor. Allerdings gibt es den Wermutstropfen, dass die Daten aufgrund von Verzögerungen bei der Aufbereitung im Statistischen Bundesamt aktuell nur bis zum Jahr 2011 verfügbar sind.
Methodik
Methodisch hat die ZDL den Weg gewählt, die für die Länder relevanten Querschnittsfelder auf die kommunale Ebene zu übertragen. Für die Überleitung wurde der „Schlüssel für die Aufbereitung der Jahresrechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte“ des Statistischen Bundesamts genutzt. Damit werden die unterschiedlichen Haushaltssystematiken der staatlichen und kommunalen Ebene harmonisiert und eindeutig einander zugeordnet.
Aus der Überleitung ergab sich bereits ein Set an subventionsrelevanten kommunalen Aufgabebereichen, das aber nicht abschließend ist, da bei den Städten und Gemeinden noch Aufgaben anfallen, die kein Pendant auf der Landesebene haben. Daher wurde in einem zweiten Schritt überprüft, ob es weitere kommunale Gliederungen beziehungsweise Produkte gibt, die in Anlehnung an den Subventionsbericht des Bundes den Tatbestand der Subvention erfüllen; diese können in den Einzelplänen 5 bis 8 anfallen. Finanzhilfen stammen demnach aus folgenden Aufgabenabschnitten und dazugehörigen Unterabschnitten:
- 290: Schülerbeförderung,
- 31: Wissenschaft und Forschung,
- 36: Natur- und Denkmalschutz,
- 62: Wohnungsbauförderung und Wohnungsfürsorge,
- 69: Wasserläufe, Wasserbau,
- 73: Märkte,
- 74: Schlacht- und Viehhöfe,
- 76: Sonstige öffentliche Einrichtungen,
- 77: Hilfsbetriebe der Verwaltung,
- 78: Förderung der Land- und Forstwirtschaft,
- 79: Fremdenverkehr, Förderung von Wirtschaft und Verkehr,
- 84: Unternehmen der Wirtschaftsförderung,
- 85: Land- und forstwirtschaftliche Unternehmen,
- 86: Kur- und Badebetriebe und
- 87: Sonstige wirtschaftliche Unternehmen.
In zwei Bereichen wurden aufgrund der Bezeichnung „sonstige“ Anteile errechnet, die sich aus dem Verhältnis der betrachteten Unterabschnitte zum gesamten Abschnitt ergeben.
Der Subventionsbericht des Bundes definiert, dass Finanzhilfen „in Form von zweckgebundenen Zuschüssen, Schuldendiensthilfen oder Darlehen gewährt“ werden. Daran orientieren sich die Abfragematrix für die Länder und folgerichtig auch das Raster für die Kommunen. Nach einer Durchsicht des kommunalen Gruppierungsplans kommen daher folgende Gruppen in Betracht:
- 71: Zuweisungen und sonstige Zuschüsse für laufende Zwecke (staatliches Äquivalent: Obergruppe 63),
- 72: Schuldendiensthilfen (staatliches Äquivalent: Obergruppen 62 und 66),
- 92: Gewährung von Darlehen (staatliches Äquivalent: Obergruppen 85 und 86) und
- 98: Zuweisungen und sonstige Zuschüsse für Investitionen (staatliches Äquivalent: Obergruppen 88 und 89).
Zusätzlich wurde noch die Untergruppe 639 Schülerbeförderungskosten hinzugenommen. Innerhalb der einzelnen Gruppen wurde aber nicht der gesamte Zahlungsverkehr herangezogen, sondern jeweils nur die Finanzströme an kommunale Sonderrechnungen, an sonstige öffentliche Sonderrechnungen, an private Unternehmen und an übrige Bereiche.
Ergebnisse
Die Analyse ergibt, dass die Finanzhilfen der Gemeinden im Jahr 2011 bei 2,42 Mrd. € lagen (Tabelle 1). Damit übersteigen die Werte die bisher vom BMF angenommenen 1,5 Mrd. €. Eine Erhöhung des Subventionsvolumens war aber zu erwarten, da in den vergangenen 20 Jahren erhebliche Ausgliederungen aus den Kernhaushalten stattgefunden haben, sodass sich die Subventionsquote durch die Einbeziehung der Finanzströme an kommunale Sonderrechnungen erhöhen muss. Weiterhin wurde noch geprüft, ob das Jahr 2011 durch das Zukunftsinvestitionsgesetz (Konjunkturpaket II) verzerrt war. Dies war jedoch nicht der Fall, da eine Auswertung für die beiden Vorjahre eine vergleichbare Größenordnung ergeben hat (2,49 Mrd. € im Jahr 2009 und 2,40 Mrd. € im Jahr 2010).
Kommunale Sonderrechnungen
sind öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen mit Sonderrechnung oder in rechtlich selbstständiger Form, bei denen die eigene kommunale Körperschaft Mitglied, Träger oder mittelbarer Anteilseigner ist. Hierunter sind vor allem Kommunalbetriebe und andere wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden ohne eigene Rechtspersönlichkeit zu verstehen.
Abschließend wurden die Ist-Ausgaben für 2011 aufgrund der fehlenden Datenlage mit Annahmen fortgeschrieben (Tabelle 1). Für die Jahre 2012 bis 2016 wurden die Veränderungsraten der vierteljährlichen Kassenstatistik der Gemeinden angenommen. Dabei wurden die Nettoausgaben zugrunde gelegt: Bei ihnen werden von den Gesamtausgaben alle von den öffentlichen Haushalten empfangenen Zahlungen eliminiert und nicht nur die Zahlungen von gleicher Ebene (hier: Gemeinden) wie bei den bereinigten Ausgaben. Damit werden Geldströme des sogenannten Verrechnungsverkehrs herausgerechnet, weil es dort in den vergangenen Jahren verschiedene Sondersachverhalte gab. So wirken sich Konjunkturpakete und die Mittel im Kommunalinvestitionsfonds auf die Ausgabelinie der bereinigten Ausgaben aus, auf die Nettoausgaben jedoch nicht. Da die Städte und Gemeinden ihre Subventionspolitik nicht in Abhängigkeit von Investitionsprogrammen oder Kommunalentlastungszusagen ausgestalten, sind die Nettoausgaben für die Fortschreibung besser geeignet. Ab 2017 stammen die Veränderungsraten aus der Projektion der Gemeindehaushalte wie sie bei der 14. Sitzung des Stabilitätsrats am 12. Dezember 2016 vorgelegt worden sind. Danach beträgt das Subventionsvolumen der Städte und Gemeinden 2,81 Mrd. € im Jahr 2016 und erreicht eine Größenordnung von 3,00 Mrd. € im Jahr 2018.
Fazit
Die Ländermethodik zur Ermittlung der Finanzhilfen hat sich als robust erwiesen und kann unter Zuhilfenahme von Detailinformationen aus der Finanzstatistik und aus der Haushaltsplanung ein zeitnahes und exaktes Bild des Engagements der Länder in der Subventionspolitik wiedergeben. Auch der Versuch, die Methodik auf die kommunale Ebene zu übertragen, hat sich als sinnvoll herausgestellt. Das Vorgehen liefert das Gesamtvolumen der auf Gemeindeebene erfassten Finanzhilfen, wenn gewollt auch nach einzelnen Wirtschaftszweigen. Jedoch bleibt es eine technische Annäherung an ein komplexes Thema, dessen Ergebnisse die Kommunen als Zahler anders interpretieren können. Aber eine solche statistisch-technische Lösung bietet den Vorteil, dass sich die Angaben regelmäßig und verhältnismäßig einfach fortschreiben lassen.
Kontakt:
ZDL, Dr. Jürgen Wixforth
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