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    Her­aus­for­de­run­gen beim Aus­bau der di­gi­ta­len In­fra­struk­tur

    • Im Prozess der Digitalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft sind leistungsfähige Telekommunikationsnetze eine wesentliche Voraussetzung, um die vielfältigen Potenziale auszuschöpfen. Deshalb sollen Gigabit-Netze bis 2025 in alle Regionen gebracht werden.
    • Der Ausbau von zukunftsfähigen Gigabit-Netzen ist Aufgabe der am Markt tätigen privaten Unternehmen, die dazu erhebliche Investitionen zu tätigen haben. Geeignete und zukunftsfähige Rahmenbedingungen müssen zusätzliche Investitionsanreize setzen, um den privaten Ausbau zu unterstützen und voranzutreiben.
    • Für ländliche Gebiete und Randlagen, in denen ein privatwirtschaftlicher Ausbau in absehbarer Zeit nicht erfolgen wird, wird die finanzielle Unterstützung des Ausbaus durch ein weiterentwickeltes Bundesförderprogramm fortgeführt.

    Forderung nach schnellem Breitbandausbau

    Heute gibt es kaum einen Bereich, in welchem die Digitalisierung keine Rolle spielt. Es finden fundamentale Veränderungen in nahezu allen Wirtschaftssektoren statt. Gleichzeitig müssen sich auch die Gesellschaft, die Verwaltung und die Politik den anspruchsvollen digitalen Herausforderungen stellen. Es ist unbestritten, dass eine leistungsfähige digitale Infrastruktur und deren intelligente Vernetzung wesentliche Voraussetzungen sind, um die Potenziale der Digitalisierung für Innovationen und Investitionen umfänglich auszuschöpfen. Angesichts des schnellen technologischen Fortschritts ist zu erwarten, dass der Bedarf an Internetzugängen mit konstant hohen Bandbreiten weiter dynamisch steigt. Die verfügbare Breitbandinfrastruktur und die bisherigen Maßnahmen, insbesondere der Bundesregierung zum weiteren Ausbau von Netzen mit hoher Kapazität, wurden immer wieder als nicht ausreichend kritisiert – auch aus Sorge, dass Deutschland den Anschluss im internationalen Wettbewerb verpasst. Bei der gegenwärtig geführten Diskussion, in der beim Ausbau von hochleistungsfähigen Netzen immer häufiger nach dem Staat und staatlicher Förderung gerufen wird, sind jedoch auch verfassungsrechtliche Vorgaben zu berücksichtigen. Die neue Bundesregierung will nunmehr den Ausbau von Gigabit-Netzen bis 2025 erreichen. Aber: Wo stehen wir und wie geht es weiter?

    Gigabit-Netz

    Ein Gigabit-Netz muss in der Lage sein, die in einer Gigabit-Gesellschaft erwarteten Anwendungsbereiche wie beispielsweise Industrie 4.0 und automatisiertes und vernetztes Fahren zu ermöglichen. Dafür muss vor allem ein zuverlässiger und sicherer Austausch großer Datenmengen (oft wird mindestens 1 GBit/s im Down- und Upload gefordert) mit geringen Zeiten für die Datenübertragung sichergestellt sein. Die steigenden Anforderungen an Flexibilität und Mobilität erfordern zudem eine zunehmende Konvergenz von Festnetz und Mobilfunk.

    In der Fachwelt wird davon ausgegangen, dass die dynamisch steigenden Anforderungen einer Gigabit-Gesellschaft und eines Gigabit-Netzes auf Dauer nur durch die Glasfasertechnologie erbracht werden können. Im aktuellen Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD wird festgelegt, dass „ausschließlich Ausbauabschnitte förderfähig sind, die mit Glasfasertechnologie ausgebaut werden.“

    Kurzer historischer Abriss

    Die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte in den 1990er Jahren führte letztendlich zur Aufhebung des staatlichen Monopols für die Netzinfrastruktur und zur Abschaffung des Monopols am damals bedeutendsten Telekommunikationsdienst – der Sprachtelefonie. Die Regulierungsbehörde, heute Bundesnetzagentur (BNetzA), begleitete mit einer sektorspezifischen Regulierung den Übergang vom Monopol zum Wettbewerb. Der Ansatz zur Regulierung von Vorleistungs- und zu Beginn auch Endkundenprodukten war durchaus erfolgreich und führte zu sinkenden Preisen, neuen Anbietern, vielfältigen Produkten, mehr Investitionen und damit zu mehr Dynamik auf den Telekommunikationsmärkten.

    Mit der zeitlich parallel stattfindenden Privatisierung der „Deutsche Bundespost TELEKOM“ wurde der privatwirtschaftliche Ausbau der Telekommunikationsinfrastrukturen im Wettbewerb ermöglicht. Ziel war die Stärkung des Wachstums, der Leistungsfähigkeit und der Dynamik der Telekommunikation (TK). Im Wettbewerb wurden vielfältige Dienstleistungen sowohl für die Wirtschaft als auch für jeden einzelnen Bürger erbracht. Neue Geschäftsmodelle sind im Infrastruktur- und Dienstewettbewerb für eine Vielzahl von Unternehmen, darunter zahlreiche kleine und mittlere Unternehmen, entstanden.

    Verfassungsrechtliche Vorgaben

    Art. 87f Grundgesetz (GG) schreibt die privatwirtschaftliche Erbringung von Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation vor. Dem Bund obliegt die alleinige Zuständigkeit für die Gewährleistung einer angemessenen flächendeckenden Grundversorgung mit solchen Dienstleistungen. Dies wird durch rahmengebende staatliche Maßnahmen ausgefüllt, die durch das Telekommunikationsgesetz (TKG) näher bestimmt sind. In Deutschland haben sowohl der Infrastrukturausbau der TK-Netze als auch die darauf angebotene Diensterbringung im privatwirtschaftlichen Wettbewerb durch private Unternehmen zu erfolgen. Eine verwaltungsmäßige Leistungserbringung durch Bund, Länder und Kommunen ist nicht zulässig, was z. B. auch bei Fragen der „kommunalen Daseinsvorsorge“ zu berücksichtigen ist.

    Weil die Grundversorgung (Sicherstellung eines Mindestangebots, das im Markt bereits etabliert ist) bisher im Wettbewerb erbracht wird, beschränkt sich die Gewährleistungsverantwortung des Bundes bis jetzt auf die Sicherstellung und Beförderung dieses privatwirtschaftlichen Wettbewerbs. Falls entgegen den bisherigen Feststellungen der Bundesnetzagentur ein Mindeststandard an gleichverteilter Dienstqualität nicht gewährleistet werden könnte und zunächst zu prüfende, weniger wettbewerbsschädigende Maßnahmen nicht ausreichen, sehen §§ 78ff TKG als Ultima Ratio einen Universaldienst vor, um diese flächendeckende Grundversorgung sicherzustellen. Daneben steht es Bund und Ländern offen, im Rahmen der sektoralen oder regionalen Wirtschaftsförderung den Infrastrukturausbau zu fördern.

    Status Quo des Breitbandausbaus

    Die Bundesregierung führte in der vergangenen Legislaturperiode im Rahmen ihrer Digitalen Agenda einen Dialog mit Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft, um die Chancen der Digitalisierung zu nutzen und Deutschland als innovative und leistungsfähige Volkwirtschaft zu stärken. Wachstum und Beschäftigung, Zugang und Teilhabe sowie Vertrauen und Sicherheit waren dabei die strategischen Kernziele, die als Richtschnur für die Umsetzung einer Vielzahl von Maßnahmen dienten. Der Legislaturbericht „Digitale Agenda 2014–2017“1 gibt einen umfassenden Überblick über die vielfältigen Aktivitäten und wesentliche Ergebnisse dieses Prozesses.

    Der Ausbau der Netzinfrastruktur war ein wesentliches Handlungsfeld der Digitalen Agenda mit der politischen Zielstellung einer flächendeckenden Verfügbarkeit von mindestens 50 MBit/s im Festnetz für die Haushalte. Der Breitbandausbau sollte technologieneutral erfolgen. Dabei muss gesehen werden, dass in Deutschland die TK-Netzstruktur – anders als in vielen anderen Ländern – ganz wesentlich aus kupferbasierten Netzen besteht, die über die Jahre fortlaufend ertüchtigt wurden und vielen Haushalten bis heute als angemessene und vor allem preisgünstige Zugangstechnologie ausreicht. Die privaten Telekommunikationsunternehmen haben in den Jahren 2015 und 2016 jeweils rund 8 Mrd. € und 2017 circa 8,2 Mrd. € in den Netzausbau investiert (und planen weitere erhebliche Ausgaben in entsprechenden Größenordnungen für die nächsten Jahre). Mitte 2017 verfügten rund 77 % der Haushalte über Anschlüsse mit mindestens 50 MBit/s. Dies ist laut „Tätigkeitsbericht Telekommunikation 2016/2017“ der BNetzA eine Steigerung um knapp 13 Prozentpunkte gegenüber Mitte 2014 (www.bundesnetzagentur.de).

    Technologieneutralität

    als Begriff entspringt der Erkenntnis, dass ein wettbewerblich organisierter Markt mit seiner Suchfunktion und Innovationsfähigkeit besser in der Lage ist, technologische Prozesse zu steuern als der Staat über administrative Vorgaben. Technologieneutralität kann sich dabei sowohl auf die Ebene der Übertragungswege (Festnetz versus Mobilfunk) als auch auf die Ebene der Übertragungstechnologien (z. B. Glasfaser, Vectoring, 3G, 4G u. ä.) beziehen. Der Grundsatz diskriminierungsfreier Technologieneutralität findet sich sowohl in europarechtlichen als auch nationalen Vorgaben und ist Basis gerichtlicher Entscheidungen, z. B. in Beihilfefragen. Die Breitbandförderung des Bundes hat daher bisher keine bestimmte Übertragungstechnologie vorgegeben, sondern das zu erreichende Ziel (50 Mbit/s im Download) definiert. Über welche Technologie das Ziel erreicht wird (z. B. Glasfaser oder Kupfer/Vectoring), bleibt dem Wettbewerb überlassen.

    Es liegt auf der Hand, dass Ausbauinvestitionen, deren Kosten ganz überwiegend durch den Grabungsaufwand bestimmt werden, umso unwirtschaftlicher werden, je länger die erforderlichen Anschlussleitungen zu den Haushalten sind und je weniger Haushalte die Netze nutzen. Ländliche Gebiete werden daher nicht oder nur zeitlich stark verzögert von den privaten Unternehmen erschlossen. Den privatwirtschaftlichen Ausbau hemmt aber auch, dass in Deutschland die Nachfrage selbst nach verfügbaren hochbitratigen Anschlüssen im Durchschnitt eher verhalten ist (aktuell werden nur rund ein Drittel der verfügbaren Glasfaseranschlüsse von den Haushalten auch tatsächlich gebucht). Dieser Befund steht in einem gewissen Spannungsfeld zu dem in der öffentlichen Diskussion stets hervorgehobenen – und sicherlich in den konkreten Fällen auch zutreffenden – Unmut vieler Verbraucher und Unternehmen über unzureichende Breitbandverbindungen.

    Verteilung der vermarkteten Bandbreiten bei vertraglich gebuchten Festnetz-Breitbandanschlüssen

    in % bezogen auf die Gesamtheit der deutschen Haushalte (40,7 Mio.).

    Das Tor­ten­dia­gramm zeigt die Ver­tei­lung der ver­mark­te­ten Band­brei­ten in % be­zo­gen auf die Ge­samt­heit der deut­schen Haus­hal­te.
    Quelle: Daten der Bundesnetzagentur (Q2/2017), eigene Darstellung
    AnzahlProzente
    unter 10 Mbit/s18,46153846
    10 bis unter 30 Mbit/s41,23076923
    30 bis unter 100 Mbit/s27,69230769
    100 Mbit/s und mehr12,61538462
    Abbildung 1
    Breitbandverfügbarkeit in Deutschland ≥ 50 Mbit/s (alle Technologien)

    in % der Haushalte

    Das Bal­ken­dia­gramm zeigt die Breit­band­ver­füg­bar­keit in Deutsch­land in % der Haus­hal­te.
    Quelle: TÜV Rheinland, eigene Darstellung
    JahrProzent
    Ende 201039,5
    Ende 201148,2
    Ende 201255
    Ende 201359,7
    Ende 201466,4
    Ende 201570,1
    Ende 201675,5
    Mitte 201776,9
    Abbildung 2

    Der privatwirtschaftliche Ausbau könnte wesentlich intensiver erfolgen, wenn Nachfrage und Zahlungsbereitschaft für hochbitratige Anschlüsse steigen würden. Dafür bedarf es attraktiver Diensteangebote, die ‑ soweit sie jetzt noch nicht verfügbar sind – in einem höchst dynamischen Wettbewerb über alle Bereiche unserer Gesellschaft und unserer Wirtschaft mit beträchtlichem Forschungs- und Entwicklungsaufwand vorangetrieben werden. Hier muss auch der Staat mit Nachdruck seine Verwaltungsdienstleistungen umstellen und soweit wie möglich über digitale Portale abwickeln.

    Bundesförderprogramm

    Der Netzausbau in Deutschland steht vor der Herausforderung, dass sich die Versorgung mit einer modernen Telekommunikationsinfrastruktur in städtischen, halbstädtischen und ländlichen Gebieten erheblich unterscheidet. Um die Erschließung in ländlichen Gebieten und Randlagen zu unterstützen, wurde im Rahmen der Digitalen Agenda ein Bundesförderprogramm aufgelegt, das mit circa 4,4 Mrd. € dotiert ist (zusätzlich zu rund 3,7 Mrd. €, die der Bund über den Haushalt zur Verfügung stellt, wurde den Ländern zweckgebunden rund 0,7 Mrd. € aus Versteigerungserlösen überwiesen).

    Breitbandverfügbarkeit ≥ 50 Mbit/s nach Gemeindeprägung (alle Technologien)

    in % der Haushalte

    Stand: Mitte 2017

    Das Bal­ken­dia­gramm zeigt die Breit­band­ver­füg­bar­keit in Deutsch­land in % der Haus­hal­te nach Ge­mein­de­prä­gung.
    Quelle: TÜV Rheinland, eigene Darstellung
    nullProzent
    städtisch90,3%
    halbstädtisch67,7%
    ländlich36,2%
    Abbildung 3

    Aktuelle Breibandverfügbarkeit in Deutschland (Stand: Mitte 2017)

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 1

    Das Programm fördert Projektgebiete, in denen ein privatwirtschaftlicher Netzausbau innerhalb von drei Jahren nicht erfolgen wird (vorgeschaltetes Markterkundungsverfahren) und die bisher noch nicht über Anschlüsse von mindestens 30 Mbit/s verfügen (Aufgreifschwelle des EU-Beihilferechts). Förderziel ist eine Verfügbarkeit von mindestens 50 Mbit/s im Download für alle Anschlüsse im Fördergebiet. Die Projekte werden über Ausschreibungen vergeben und entweder direkt über TK-Infrastrukturunternehmen (Wirtschaftlichkeitslückenmodell) oder über Kommunen, die den Betrieb der Netze ausschreiben (Betreibermodell), abgewickelt. Der Bund übernimmt 50 % der Lücke (in finanzschwachen Kommunen bis zu 70 %), die Kommunen bis zu 10 % und die Länder die verbleibende Lücke. Im Zuge von Sonderprogrammen wird die Versorgung von Gewerbe- und Industriegebieten sowie Häfen mit Bandbreiten und die Versorgung von Schulen in den Projektgebieten auf Gigabit-Basis gefördert. Außerdem können einmalig externe Planungs- und Beratungsleistungen gefördert werden, die zur Vorbereitung und Durchführung einer Maßnahme anfallen.

    Mit inzwischen 648 bewilligten Förderanträgen sind die oben genannten Mittel komplett gebunden. Durch diese Projekte werden rund 2,5 Millionen Haushalte und rund 200.000 Unternehmen mit mindestens 50 Mbit/s versorgt. Unter dem Internetauftritt des Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) (www.bmvi.de) ist beim Thema Digitales/Breitbandausbau/Breitbandförderung neben der Richtlinie – Förderung zur Unterstützung des Breitbandausbaus in der Bundesrepublik Deutschland – auch eine Liste der bewilligten Förderanträge zu finden. Da die Planung, die Ausschreibung und die Vergabe der Ausbauprojekte durch die Kommunen erhebliche Zeit in Anspruch nimmt, wird die Ausfinanzierung der Projekte den Haushalt des BMVI in der neuen Legislaturperiode ganz erheblich belasten. Inwieweit die mit dem Bundesförderprogramm wachsende Inanspruchnahme der Bau- und Planungskapazitäten sich auch begrenzend beziehungsweise preistreibend auf den nunmehr anstehenden Bau von Gigabit-Netzen auswirken wird, bleibt abzuwarten.

    Was ist nun in dieser Legislaturperiode zu tun?

    Die zentralen Herausforderungen der neuen Legislaturperiode im Bereich der TK-Infrastruktur liegen im Festnetzbereich in der Fokussierung auf den Gigabit-Ausbau und im Mobilfunkbereich in der Etablierung der nächsten Mobilfunkgeneration 5G.

    Hinsichtlich der Mobilfunknetze hat schon die vorherige Bundesregierung mit ihrer 5G-Strategie wesentliche Fragen adressiert. Es wird erwartet, dass 5G ein zentraler Bestandteil der Gigabit-Netze der Zukunft werden wird. Der 5G-Standard unterscheidet sich technisch vom bisherigen Standard durch deutlich höhere Datenübertragungsraten, sehr geringe Reaktionszeiten (Latenz) und eine wesentlich höhere Gerätedichte und ermöglicht somit eine Vielzahl neuer digitaler Anwendungen im Mobilfunk in Echtzeit. Zu diesem Zweck sind möglichst frühzeitig verschiedene Frequenzbänder, auch Pionierbänder, bereitzustellen, deren entsprechende Verwendung derzeit auch europäisch abgestimmt und harmonisiert wird. Die Nutzung von 5G bedingt enorme Anstrengungen im Infrastrukturausbau, insbesondere hinsichtlich einer deutlich höheren Antennendichte. Es bedarf zudem noch weiterer Forschung und Standardisierung sowie gezielter Kooperationen zwischen TK- und Anwendungsindustrie zur Nutzung der neuen Möglichkeiten. In Deutschland soll die 5G-Technologie so früh wie möglich zur Anwendung kommen. Die BNetzA strebt deshalb an, möglichst schon im Jahr 2018 die notwendigen Frequenzen zu vergeben, sodass etwa ab 2021 Nutzungen in größerem Maßstab möglich werden.

    Die Schaffung eines Gigabit-Netzes im Festnetzbereich stellt eine enorme Herausforderung dar. Auch wenn die Hauptleitungen (sogenannte backbones) des derzeitigen Netzes bereits sehr weitgehend auf Glasfaser umgerüstet wurden, steht Deutschland mit etwa 7 % auf Glasfaser basierenden Hausanschlüssen (circa 2,7 Millionen Anschlüsse) im internationalen Vergleich eher schlecht dar. Der Investitionsbedarf für einen flächendeckenden Glasfaserausbau wird vom Wissenschaftlichen Institut für Kommunikation (WIK) auf etwa 70 Mrd. € bis 80 Mrd. € (ohne Berücksichtigung vorhandener Infrastruktur) geschätzt (www.wik.org, Diskussionsbeitrag Nr. 359). Die Telekommunikationsunternehmen sind im Rahmen der Netzallianz2 von einem Investitionsbedarf von rund 100 Mrd. € bis 2025 ausgegangen.

    Allen Beteiligten ist klar: Diese Aufgabe kann nur durch überwiegend privatwirtschaftlichen Glasfaserausbau bewältigt werden. Um den privatwirtschaftlichen Ausbau zu unterstützen und Anreize für Investitionen zu setzen, müssen daher – zunächst und prioritär – die ökonomischen Rahmenbedingungen für den Netzausbau zielorientiert weiterentwickelt werden:

    1. Der Regulierungsrahmen muss an die neuen Herausforderungen angepasst und verlässlich ausgestaltet werden. Unternehmen brauchen klare und diskriminierungsfreie Netzzugangsregeln, die ihnen eine Amortisation der Investitionen erlauben. Die BNetzA hat hierzu bereits erhebliche Vorarbeiten geleistet. Gegebenenfalls wird auch das Telekommunikationsgesetz (TKG) angepasst werden müssen. Insbesondere bei Investitionen in bisher unrentablen Gebieten sollte auch ein höheres Maß an Verbindlichkeit von Markterkundungsverfahren geprüft werden.
    2. Die Erleichterung von Unternehmenskooperationen, u. a. um institutionelle Investoren stärker einzubinden, wird auch auf europäischer Ebene intensiv diskutiert und im Rahmen der überarbeiteten Richtlinie (Kodex) seinen regulatorischen Niederschlag finden müssen.
    3. Die zügige Umsetzung der bereits in Kraft getretenen gesetzlichen Regelungen zur Mitnutzung bestehender und neu gebauter Infrastrukturen (DiGiNetzG) kann einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit von Ausbaumaßnahmen leisten. Hier sollten alle Marktbeteiligten deutlich kooperativer als bisher vorgehen.
    4. Die Nachfrageseite hat auch erhebliches Steigerungspotenzial. In Deutschland schöpfen die Kunden bei Weitem nicht das verfügbare Angebot an Übertragungsmöglichkeiten aus. Es kann zwar nicht Aufgabe des Staates sein, die Nutzung privatwirtschaftlicher digitaler Produkte zu fördern. Aber auch die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen muss deutlich besser werden. Die neuen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zur Bündelung von Online-Dienstleistungen von Bund, Ländern und Kommunen müssen konsequent genutzt werden. Wenn Themen wie z. B. E-Government und E-Education vorangebracht werden, wird damit auch die Nachfrage nach leistungsfähigen Netzen und damit die Rentabilität von Netzausbauinvestitionen gestärkt.

    Je schneller diese Rahmenbedingungen planungssicher verankert werden, umso schneller ergibt sich auch die Möglichkeit, verlässliche Kosten- und Einnahmeprognosen und Markterkundungsverfahren durchzuführen, um abzuschätzen, in welchen Gebieten und für welche Projekte sich auf lange Sicht ein privatwirtschaftlicher Ausbau nicht lohnen wird. Eine solche Abschätzung wird Voraussetzung für den Einsatz öffentlicher Fördermittel sein.

    Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD geht von einem öffentlichen Finanzierungsbedarf von 10 Mrd. € bis 12 Mrd. € für die 19. Legislaturperiode aus. Dazu sollen die Erlöse aus der Vergabe der UMTS- und 5G-Lizenzen über einen Fonds zweckgebunden bereitgestellt werden.

    Fazit

    Bereits in der vergangenen Legislaturperiode konnten im Rahmen der Digitalen Agenda wesentliche Impulse für den Prozess der Digitalisierung in nahezu allen Bereichen der Wirtschaft und Gesellschaft gegeben werden. Viele Aktivitäten wurden angestoßen und haben bereits zu vorzeigbaren Ergebnissen geführt. Auch der für die Digitalisierung notwendige Ausbau der digitalen Infrastruktur konnte durch zahlreiche Maßnahmen bereits intensiviert werden, insbesondere im ländlichen Raum und in Randlagen.

    Für die neue Bundesregierung stellt sich im Bereich des TK-Infrastrukturausbaus jedoch noch eine Fülle von Aufgaben, die rasch angegangen werden müssen. Eine Herausforderung wird sein, die öffentlichen Mittel effektiv und möglichst wettbewerbsneutral einzusetzen und dabei zu vermeiden, dass angesichts vielfach bereits ausgelasteter Planungs- und Baukapazitäten öffentliche Fördergelder in Preissteigerungen fließen.

    Fußnoten

    1
    www.digitale-agenda.de
    2
    In der Netzallianz arbeiten seit März 2014 investitions- und innovationswillige Telekommunikations- und Netzunternehmen und deren Verbände zusammen, um den Breitbandausbau voranzubringen.

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