- Mit dem Stabilitätsprogramm berichtet Deutschland gegenüber Europäischer Kommission und ECOFIN-Rat über die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts.
- Der Staatshaushalt, also der gemeinsame Haushalt von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen, erfüllt sämtliche europäische Vorgaben. Insbesondere die Länder und Gemeinden verbuchten außergewöhnlich hohe Finanzierungsüberschüsse. Im gesamten Projektionszeitraum bis zum Jahr 2021 tragen alle staatlichen Ebenen mit der Fortsetzung ihrer soliden Haushaltspolitik zum schrittweisen Rückgang der Schuldenstandsquote bei.
- Das aktualisierte Stabilitätsprogramm 2018 stellt eine Grundlage für die finanzpolitischen Planungen der Bundesregierung dar. Es beinhaltet noch nicht die fiskalischen Auswirkungen der von der Regierungskoalition beabsichtigten prioritären Maßnahmen.
Bundesregierung legt Stabilitätsprogramm 2018 vor
Die Mitgliedstaaten des Euroraums legen jährlich im April Stabilitätsprogramme vor, in denen sie über die Einhaltung der fiskalpolitischen Vorgaben Bericht erstatten und ihre finanzpolitische Planung darlegen. Die diesjährige Aktualisierung des deutschen Stabilitätsprogramms wurde am 18. April 2018 vom Bundeskabinett gebilligt.
Das Stabilitätsprogramm für das Jahr 2018 zeigt: Die deutsche Finanzpolitik stärkt mit soliden Finanzen den wirtschaftlichen Aufwärtstrend und die Stabilität in Europa. Auch im Jahr 2017 hat der Staatshaushalt von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen die europäischen Anforderungen im vollen Umfang erfüllt.
So erzielten die öffentlichen Haushalte im vergangenen Jahr einen Überschuss in Höhe von 1,1 % der Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt, BIP). Insbesondere die Länder und Gemeinden verbuchten außergewöhnlich hohe Finanzierungsüberschüsse. Bei anhaltendem konjunkturellen Aufschwung dürfte der Staatshaushalt auch in den kommenden Jahren weitere Überschüsse aufweisen. Die Bundesregierung geht in ihren Projektionen zur Entwicklung der öffentlichen Haushalte entsprechend davon aus, dass die Schuldenstandsquote weiter in Richtung der Vorgabe des Maastricht-Vertrags von maximal 60 % des BIP fallen wird.
Die Hochkonjunktur in Deutschland hat gute Voraussetzungen für die Finanzpolitik geschaffen. So befindet sich die deutsche Wirtschaft im längsten konjunkturellen Aufschwung seit den 1980er Jahren, seit dem Jahr 2014 wächst sie schneller als ihr Potenzial. Insbesondere die kräftige Binnenwirtschaft trägt hierzu bei. Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nimmt Jahr um Jahr zu, die Arbeitslosigkeit ist auf dem niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung und auch Löhne, Gehälter und Renten steigen.
Trotz der derzeit außergewöhnlich guten Ausgangslage für die Finanzpolitik dürfen bereits eingetretene wie auch absehbare strukturelle Veränderungen bei den Rahmenbedingungen nicht übersehen werden. Die Finanzpolitik muss sich mehrfachen Herausforderungen stellen, um die derzeit gute wirtschaftliche Entwicklung abzusichern, die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland auch steuerpolitisch zu erhalten und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dauerhaft zu gewährleisten. Diese Ziele hat sich die Bundesregierung gesetzt.
Das aktualisierte Stabilitätsprogramm 2018 stellt eine Grundlage für die finanzpolitischen Planungen der Bundesregierung dar. Es beinhaltet noch nicht die fiskalischen Auswirkungen der von der Regierungskoalition beabsichtigten prioritären Maßnahmen. Die Bundesregierung wird eine aktualisierte Projektion auf Basis des Entwurfs für den Haushalt 2018 an die Europäische Union (EU) übermitteln, nachdem die Bundesregierung diesen Entwurf beschlossen hat.
Außergewöhnlich gute konjunkturelle Lage
Die kräftige wirtschaftliche Entwicklung hat außergewöhnlich gute Voraussetzungen für die Finanzpolitik geschaffen. Das BIP stieg im Jahr 2017 das achte Jahr in Folge. Das Wachstum hat sich gegenüber dem Vorjahr noch einmal beschleunigt. Angesichts einer robusten Binnenwirtschaft und einer anziehenden außenwirtschaftlichen Nachfrage war eine Wachstumsrate von preisbereinigt 2,2 % zu verzeichnen und damit der stärkste Anstieg seit dem Jahr 2011. Die deutsche Wirtschaft wuchs deutlich schneller als ihr Potenzial, für das die Bundesregierung eine Wachstumsrate von preisbereinigt rund 1,8 % für das Jahr 2017 schätzt.
Auch der Arbeitsmarkt entwickelte sich weiterhin sehr gut. Die Erwerbstätigkeit stieg auf einen neuen Höchststand. Der Anstieg ist insbesondere auf die höhere Anzahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse zurückzuführen, die vor allem bei den unternehmensnahen Dienstleistungen sowie im Gesundheits- und Sozialwesen entstanden sind. Die Zahl der Arbeitslosen hat im Jahr 2017 mit durchschnittlich 2,53 Millionen Menschen den niedrigsten Stand seit über 25 Jahren erreicht. Die Zahl offener Stellen ist im Verhältnis zur Zahl der Erwerbstätigen außergewöhnlich hoch. Auch wenn noch nicht von einem flächendeckenden Fachkräftemangel gesprochen werden kann, zeigen sich laut Bundesagentur für Arbeit bereits Engpässe in einzelnen Berufen, insbesondere bei technischen Berufen, Bauberufen sowie bei einigen Gesundheits- und Pflegeberufen.
Insgesamt befindet sich die deutsche Wirtschaft derzeit in einem Zustand leicht überausgelasteter Kapazitäten; in einigen Wirtschaftsbranchen wie z. B. im Bausektor begrenzen bereits heute Kapazitätsengpässe einschließlich eines knappen Fachkräfteangebots die wirtschaftliche Dynamik. In Zeiten der Hochkonjunktur ist eine Finanzpolitik geboten, die durch Begrenzung zusätzlicher staatlicher Mehrausgaben wie auch angemessene steuerliche Entlastungen wirtschaftliche Anspannungen nicht weiter verschärft und somit dazu beiträgt, die konjunkturelle Entwicklung vor Überhitzungstendenzen abzuschirmen.
Ausgangslage: Staatshaushalte im Überschuss
Deutschland hat die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2017 erneut vollständig erfüllt. Mit seiner Haushaltspolitik ist es Deutschland gelungen, die Obergrenze eines nominalen Haushaltsdefizits von 3 % in Relation zum BIP mit deutlichem Sicherheitsabstand zu unterschreiten. Der tatsächliche Finanzierungsüberschuss im Jahr 2017 beträgt 1,1 % des BIP.
Die öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden profitierten in besonderem Maß von der dynamischen Entwicklung der Steuereinnahmen, darunter insbesondere von der Entwicklung der gewinnabhängigen Steuern. Die Sozialversicherungen konnten ebenfalls überproportional steigende Sozialversicherungsbeiträge vereinnahmen. Insgesamt entwickelten sich die Einnahmen im Jahr 2017 mit einem Zuwachs um 4,3 % gegenüber dem Vorjahr dynamischer als die Wirtschaftsleistung (Anstieg des nominalen BIP: +3,8 %). Hierzu hat erneut die gute Beschäftigungslage maßgeblich beigetragen. Die Steuereinnahmen sowie die Einnahmen aus Sozialbeiträgen stiegen um 4,8 % beziehungsweise 4,6 %. In der Folge stieg die Einnahmenquote von 45,0 % auf 45,2 % des BIP. Die volkswirtschaftliche Steuerquote in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen erhöhte sich von 23,3 % auf 23,5 % des BIP. Zugleich entlasteten geringere Zinsausgaben die staatlichen Haushalte aufgrund der extrem niedrigen Zinsen auf dem Kapitalmarkt – auch wenn die Minderausgaben für öffentliche Schuldtitel nicht als dauerhaft einzuordnen sind. In der Folge konnten alle Teilsektoren des Staates im Jahr 2017 Überschüsse verzeichnen, der größte Teil des Überschusses entfällt mit 0,8 % des BIP aber auf Länder und Gemeinden.
Die staatlichen Haushalte haben die Überschüsse im Jahr 2017 zum Teil genutzt, um Rücklagen aufzubauen. Beispielweise hat der Bund die Rücklage zur Finanzierung von Belastungen im Zusammenhang mit der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen über die bereits vorhandenen Mittel hinaus zusätzlich befüllt. Diese Überschüsse im Staatshaushalt haben in den vergangenen Jahren – neben dem kräftigen BIP-Wachstum – zur Rückführung der Schuldenstandsquote maßgeblich beigetragen. Im Jahr 2017 sank die Schuldenstandsquote deutlich um 4,2 Prozentpunkte. Sie befindet sich somit auf einem anhaltenden Abwärtspfad. Mit der Reform zur Stärkung des Stabilitätspakts im Jahr 2011 ist die sogenannte 1/20-Regel hinsichtlich der Rückführung übermäßiger Schuldenstände verbindlich für alle Mitgliedstaaten vereinbart worden. Diese Regel sieht vor, dass der über die Maastricht-Obergrenze von 60 % des BIP hinausgehende Schuldenstand um jährlich mindestens ein Zwanzigstel im Durchschnitt der vergangenen drei Jahre verringert wird. Deutschland erfüllt diese Vorgabe für den maßgeblichen Dreijahreszeitraum 2015 bis 2017.
Zur Ermittlung des strukturellen Finanzierungssaldos wird der nominale Saldo um konjunkturelle Einflussfaktoren gemäß der EU-einheitlichen Methodik bereinigt. Einmaleffekte, die den nominalen Finanzierungssaldo des Jahres 2017 negativ beeinflusst hatten (insbesondere die Rückzahlung der Kernbrennstoffsteuer), bleiben bei der Berechnung des strukturellen Saldos zudem unberücksichtigt.
Im vergangenen Jahr verbesserte sich der in Abbildung 1 dargestellte strukturelle Saldo von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen von 1,0 % des BIP auf 1,3 % des BIP. Hintergrund dieser Entwicklung war der überproportionale Anstieg der Steuereinnahmen sowie gesunkene Abführungen an die EU.
Projizierte Überschüsse des Gesamtstaates bis zum Jahr 2021
Das Stabilitätsprogramm 2018 beinhaltet noch nicht die fiskalischen Auswirkungen der von der Regierungskoalition beabsichtigten prioritären Maßnahmen gemäß dem Koalitionsvertrag. Die fiskalischen Auswirkungen der von den Koalitionsparteien priorisierten Maßnahmen sind Gegenstand der laufenden Beratungen zum Bundeshaushalt und zur mittelfristigen Finanzplanung. Sie können in der Projektion der Einnahmen und Ausgaben des Staatshaushalts erst berücksichtigt werden, sobald das Ergebnis der Beratungen zur Umsetzung dieser Maßnahmen vorliegt. Insofern stellt die im Stabilitätsprogramm 2018 dargelegte Entwicklung gesamtstaatlicher Einnahmen und Ausgaben ein Szenario dar, das den Stand der öffentlichen Haushalte ohne die Auswirkung der von der Koalition beschlossenen Maßnahmen abbildet. Eine aktualisierte Projektion wird auf Basis des Entwurfs für den Haushalt 2018 im Rahmen des „Draft Budgetary Plan“ übermittelt, nachdem die Bundesregierung diesen Entwurf beschlossen hat.
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Im laufenden Jahr 2018 ist nach derzeitigem Stand mit einer Verringerung des Finanzierungsüberschusses zu rechnen. Ursachen sind steigende Abführungen an den Haushalt der EU sowie die Inanspruchnahme von Garantien im Zusammenhang mit dem Verkauf der HSH Nordbank. In den Folgejahren ist im hier vorgelegten Szenario wieder mit einem Anstieg des gesamtstaatlichen Finanzierungsüberschusses auf 1 ½ % des BIP am Ende der Programmperiode zu rechnen.
Struktureller Finanzierungssaldo im Vergleich zum tatsächlichen Finanzierungssaldo sowie zur Entwicklung des BIP
Im Jahr 2018 ist mit einer deutlichen Verringerung des strukturellen Überschusses zu rechnen, nach derzeitigem Stand würde der Überschuss rund ½ % des BIP betragen. Hier wirkt sich insbesondere die höhere positive Produktionslücke aus. Jener Teil des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos, der konjunkturell erklärt wird, steigt im Vergleich zum Vorjahr deutlich an. Ab dem Jahr 2019 steigt der strukturelle Überschuss erneut auf rund 1 ½ % des BIP im Jahr 2021 an.
Bei Betrachtung der staatlichen Ebenen entfiel im Jahr 2017 der größte Teil des Überschusses auf die Länder und Gemeinden. Im laufenden Jahr führen zwei Sondereffekte zu einer Verringerung des Finanzierungsüberschusses der Länder: Zum einen der Garantieabruf bei der HSH Nordbank, zum anderen die Übernahme von kommunalen Schulden durch das Land Hessen. Für sich betrachtet führen beide Einmaleffekte zu einer Verringerung des Finanzierungsüberschusses der Länder im Jahr 2018 um rund ¼ % des BIP. Korrespondierend zur Schuldenübernahme der Gemeinden in Hessen durch das Land, steigt temporär der Finanzierungsüberschuss der Gemeinden. Ab dem Jahr 2019 wird der Überschuss der Länder bei ¾ % des BIP liegen.
Schuldenstandsquote rückläufig
Seit dem Jahr 2012 geht die Schuldenstandsquote kontinuierlich zurück. Während der Schuldenstand in Relation zum BIP im Jahr 2012 noch bei 79,9 % lag, entsprach die Schuldenstandsquote Ende des Jahres 2017 64,1 % des BIP am Ende des Jahres 2017.
Der Rückgang der Schuldenstandsquote im vergangenen Jahr ist maßgeblich auf die gute gesamtwirtschaftliche Entwicklung zurückzuführen. Alle Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen einschließlich Extrahaushalte) haben zum Schuldenabbau im Jahr 2017 beigetragen. Ein maßgeblicher Anteil entfiel auf die von Bund und Ländern im Zuge der Finanzkrise eingerichteten Abwicklungsanstalten.
Die gute Lage der öffentlichen Haushalte, der kräftige Aufschwung sowie der weitere geplante Abbau der Portfolios der Abwicklungsanstalten führen in der Projektionsperiode – ohne Berücksichtigung der von der Koalition geplanten Maßnahmen – zu einem fortgesetzten Rückgang der Schuldenstandsquote. Im Jahr 2018 ist mit einer Rückführung um rund 3 Prozentpunkte auf 61 % des BIP zu rechnen. Der Referenzwert des Maastricht-Vertrags würde im Jahr 2019 unterschritten. Bis zum Ende des Projektionszeitraums 2021 wird ein Rückgang der Schuldenstandsquote auf 53 % des BIP prognostiziert.
Auswirkungen der im Koalitionsvertrag quantifizierten Maßnahmen
Die Bundesregierung beabsichtigt, in den nächsten vier Jahren bei der Umsetzung des Koalitionsvertrags prioritäre Ausgaben in den folgenden Schwerpunktbereichen: Zukunftsinvestitionen in Bildung, Forschung, Hochschulen und Digitalisierung (rund 6 Mrd. €); Familien, Kinder und Soziales (12 Mrd. €); Bauen und Wohnen (4 Mrd. €); gleichwertige Lebensverhältnisse, Landwirtschaft, Verkehr und Kommunen (12 Mrd. €); internationale Verantwortung bei Sicherheit und Entwicklung (2 Mrd. €) sowie die steuerliche Entlastung der Bürger durch die schrittweise und weitgehende Abschaffung des Solidaritätszuschlags (10 Mrd. €). Die finanzpolitische Ausrichtung einschließlich der finanzwirksamen Maßnahmen für das Jahr 2018 dürfte insgesamt leicht expansiv auf die konjunkturelle Entwicklung wirken.
Für den Bereich der Arbeitslosenversicherung enthält der Koalitionsvertrag zudem die Absicht, den Beitragssatz um 0,3 Prozentpunkte abzusenken. Die fiskalischen Wirkungen weiterer geplanter Maßnahmen im Rahmen der Sozialversicherungen sind im Koalitionsvertrag noch nicht quantifiziert und deshalb im Weiteren unberücksichtigt.
Die im Koalitionsvertrag dargestellten Mehrausgaben oder Mindereinnahmen sind im Vergleich zur Finanzplanung der bisherigen Bundesregierung für die Jahre 2018 bis 2021 zu sehen. Dabei besteht das Ziel, den Bundeshaushalt im gesamten Zeitraum ohne die Aufnahme neuer Kredite auszugleichen.
Zusammenfassend dürften die bereits quantifizierbaren und voraussichtlich für den Gesamtstaat saldenwirksamen Maßnahmen im Wesentlichen zu einer Verringerung des gesamtstaatlichen Finanzierungsüberschusses um kumuliert etwa 1 ½ % des BIP im Zeitraum 2019 bis 2021 führen. Dabei ist zu beachten, dass einige der im Koalitionsvertrag genannten Maßnahmen die Finanzsituation der Länder und Gemeinden positiv beeinflussen. Die im Koalitionsvertrag genannten rund 46 Mrd. € stellen nur die Wirkung auf den Bundeshaushalt dar, während die hier geschätzte Saldenwirkung von rund 1 ½ % des BIP auch die Auswirkungen auf die übrigen Teilsektoren des Staates (Länder, Gemeinden, Sozialversicherungen) beachtet.
Die genannte Saldenwirkung der im Koalitionsvertrag quantifizierten Maßnahmen resultiert jeweils zur Hälfte aus einer Reduktion der Einnahmen und einem Anstieg der Ausgaben gegenüber dem Szenario ohne Maßnahmen. Der Anstieg der Ausgaben erklärt sich zu etwa zwei Dritteln aus einem Anstieg der laufenden Ausgaben und zu etwa einem Drittel aus einem Anstieg der investiven Ausgaben. In jahresdurchschnittlicher Betrachtung dürfte die Wirkung auf den Finanzierungssaldo bei rund ¼ % bis ½ % des BIP liegen, eine präzisere Aussage hierzu ist erst möglich, wenn die Aufteilung der einzelnen Maßnahmen auf die Jahre bis 2021 feststeht.
Über die genannten Maßnahmen hinaus sollen weitere investive Ausgaben für den Breitbandausbau und den „Digitalpakt Schulen“ getätigt werden. Da in der Liste prioritärer Ausgaben im Koalitionsvertrag hierzu kein Betrag genannt wird, bleibt dieser Punkt hier noch unberücksichtigt.
Geschätzte Wirkung quantifizierter Maßnahmen des Koalitionsvertrags auf den gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo
Fazit
In einem kräftigen konjunkturellen Umfeld verzeichneten die Staatshaushalte im Jahr 2017 erneut außergewöhnlich hohe Überschüsse. Die Bundesregierung hat die Verschuldungsquote des Bundes reduziert und die verfassungsrechtlichen und europäischen Vorgaben vollständig eingehalten. Hierdurch wurden die Weichen für langfristig tragfähige öffentliche Finanzen gestellt. Trotz ausgeglichener Haushalte muss sich die Finanzpolitik mehrfachen Herausforderungen stellen, um die öffentlichen Finanzen auch zukünftig konjunktur-, zins- und demografiefest zu machen. So neigt sich die gegenwärtig noch vorherrschende sogenannte demografische Atempause schon in der ersten Hälfte des kommenden Jahrzehnts dem Ende zu, sobald geburtenstarke Nachkriegsjahrgänge das Ruhestandsalter erreichen.
Das deutsche Stabilitätsprogramm 2018 bildet eine Grundlage für die finanzpolitischen Planungen der Bundesregierung bis zum Jahr 2021. Es verdeutlicht, dass Deutschland auch in den kommenden Jahren die europäischen und nationalen finanzpolitischen Vorgaben in vollem Umfang erfüllen kann.