- Der Bund hält derzeit 106 unmittelbare Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts. Das Portfolio der Bundesbeteiligungen reicht von Flughafengesellschaften über börsennotierte Unternehmen wie die Deutsche Telekom AG bis hin zu kleinen Baugenossenschaften und mittleren Unternehmen.
- Für die Beteiligungsführung des Bundes gelten einheitliche Grundsätze guter Unternehmensführung. Dazu zählt u. a. der Public Corporate Governance Kodex.
- Alle Beteiligungsgesellschaften, an denen der Bund unmittelbar beteiligt ist, legen (mit einer Ausnahme) erstmalig die Vergütung der Mitglieder der Geschäftsführungen individualisiert offen.
- Der Frauenanteil bei vom Bund zu besetzenden Gremiensitzen in unmittelbaren Bundesbeteiligungen ist zum 31. August 2017 auf nahezu 40 % gestiegen und hat sich gegenüber 2016 um 4 Prozentpunkte erhöht.
- Das BMF führte im Jahr 2017 im Rahmen des Standardisierten Beteiligungsmonitorings ein spezifisches Monitoring für die Deutsche Bahn AG und ihre Tochterunternehmen ein.
Einleitung
Die Unternehmensbeteiligungen des Bundes umfassen große Unternehmen, die der breiten Öffentlichkeit bekannt sind. Beispiele sind die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Bahn AG als unmittelbare Beteiligungen. Daneben umfasst das Portfolio des Bundes aber auch eine Vielzahl kleinerer und mittlerer Unternehmen. Außerdem sind neben privatrechtlich organisierten Gesellschaften auch ausgewählte Anstalten des öffentlichen Rechts in den Bericht aufgenommen worden. Das aktuelle Portfolio der mittelbaren und unmittelbaren Unternehmensbeteiligungen ist im Beteiligungsbericht des Bundes zusammengefasst.
Beteiligungsbericht
Quelle dieses Artikels ist der Bericht über „Die Beteiligungen des Bundes“ (Beteiligungsbericht 2017), der auf der Internetseite des BMF unter Beteiligungsbericht des Bundes 2017 [pdf, 2MB] veröffentlicht ist.
Es entspricht einem wichtigen ordnungspolitischen Grundsatz der Sozialen Marktwirtschaft, dass staatliche Beteiligungen auf ein Minimum reduziert werden. Beteiligungen des Bundes dienen nicht etwa der Vermögensmehrung, sondern allein der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie sind nur dann zulässig, wenn ein „wichtiges Bundesinteresse“ vorliegt.
Zur verantwortungsbewussten Unternehmensführung, die sich an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientiert, gehört insbesondere die nachhaltige Ausrichtung von Unternehmen mit mehrheitlicher Bundesbeteiligung. Erstmals haben im Jahr 2016 die Fernleitungs-Betriebsgesellschaft mbH und die BwConsulting GmbH (ehemals Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb mbH), an denen der Bund mehrheitlich beteiligt ist, die Anwendung des Deutschen Nachhaltigkeitskodexes (DNK) erklärt.
Das am 1. Mai 2015 in Kraft getretene Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen sieht für börsennotierte und voll mitbestimmungspflichtige Unternehmen (in der Regel mehr als 2.000 Mitarbeiter) vor, dass sich der Aufsichtsrat ab dem 1. Januar 2016 aus mindestens 30 % Frauen und mindestens 30% Männern zusammensetzen muss. Der Frauenanteil in Aufsichtsratsgremien mit mindestens drei Sitzen betrug zum 31. August 2017 nahezu 40 % und wies damit im Vergleich zum Vorjahr eine Steigerung um rund 4 Prozentpunkte auf. In allen Überwachungsgremien unmittelbarer Beteiligungen des Bundes weist der Gesamtanteil an Frauen im Jahr 2016 ebenfalls eine Steigerung auf 31,9 % auf (im Vorjahr: 28 %).
Der aktuelle Bericht umfasst zum Stichtag 31. Dezember 2016 sämtliche unmittelbaren Beteiligungen und die mittelbaren Beteiligungen ab 50.000 € Nennkapital, sofern der Bund 25 % der Anteile hält.
Bestand zum Stichtag 31. Dezember 2016
Der Bund und seine Sondervermögen waren 2016 unmittelbar an 106 Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts beteiligt. An den 58 Unternehmen mit Geschäftstätigkeit ist der Bund an 43 Gesellschaften mehrheitlich und an 15 Gesellschaften mit Anteilen in der Minderheit beteiligt. Über die Hälfte der Mehrheitsbeteiligungen und 60 % der Minderheitsbeteiligungen sind große Kapitalgesellschaften im Sinne von § 267 Abs. 3 Handelsgesetzbuch (HGB).
Große Kapitalgesellschaften
sind nach § 267 Abs. 3 HGB solche Gesellschaften, die mindestens zwei von drei Merkmalen (Bilanzsumme 20 Mio. €/250 Arbeitnehmer im Jahresdurchschnitt/Umsatzerlöse 40 Mio. €) überschreiten.
Neben den privatrechtlich organisierten Gesellschaften wurden vier ausgewählte Anstalten des öffentlichen Rechts in den Bericht aufgenommen.
Ausgewählte Anstalten des öffentlichen Rechts
Die vier ausgewählten Anstalten:
- Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW),
- Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, Anstalt öffentlichen Rechts,
- Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung und
- FMS Wertmanagement, Anstalt des öffentlichen Rechts
befassen sich mit regierungs- und politiknahen Geschäftsinhalten. Sie werden als juristische Personen des öffentlichen Rechts geführt, damit die Überwachung durch die Rechts- und/oder Fachaufsicht des BMF möglich ist. Dadurch ist eine engere Kontrolle als bei einer GmbH oder Aktiengesellschaft möglich.
Unmittelbare Beteiligungen des Bundes und der Sondervermögen des Bundes
Rechtsgrundlage der Beteiligungen des Bundes an Unternehmen und sonstigen Einrichtungen
Der Bund kann seine Aufgaben durch eigene Behörden sowie durch öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich organisierte Unternehmen erfüllen. Die Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen ist nur unter den Voraussetzungen des § 65 Bundeshaushaltsordnung (BHO) möglich. Hiernach muss zunächst zwingend ein wichtiges Bundesinteresse vorliegen. Darüber hinaus darf der Zweck nicht besser oder wirtschaftlicher auf eine andere Weise erreicht werden können, der Bund muss einen angemessenen Einfluss im Überwachungsorgan erhalten und Jahresabschlüsse sowie Lagebericht müssen grundsätzlich entsprechend den Vorschriften für große Kapitalgesellschaften aufgestellt und geprüft werden. Schließlich muss das BMF zustimmen.
Die geschäftlichen Bereiche der 106 unmittelbaren Bundesbeteiligungen werden in Abbildung 2 dargestellt.
Der Bund beteiligt sich nur dann an privatrechtlich organisierten Unternehmen, wenn die Aufgabenerfüllung durch den privaten Sektor nicht im gleichen Maß gewährleistet ist und wichtige Bundesinteressen dies erfordern. Aus diesem Grund unterliegt das fortdauernde Vorliegen der wichtigen Bundesinteressen der ständigen Überprüfung. Hierzu erstattet das BMF im zweijährigen Rhythmus einen Fortschreibungsbericht an das Bundeskabinett. Darüber hinaus prüft der Bundesrechnungshof die Betätigung des Bundes an privatrechtlich organisierten Unternehmen. Außerdem wird der Bundestag mittels des Bundesfinanzierungsgremiums über grundsätzliche und wesentliche Fragen der Beteiligung unterrichtet.
Das Bundesfinanzierungsgremium
erfüllt die Kontrolle des Parlaments über die Beteiligungsführung des Bundes. Das Gremium setzt sich zusammen aus vom Plenum gewählten Mitgliedern des Haushaltsausschusses und wird von der Bundesregierung (federführend durch das BMF) über alle grundsätzlichen und wesentlichen Fragen der Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen sowie der Beteiligungsverwaltung durch die Bundesregierung unterrichtet (§ 69 a BHO).
Das Bundesfinanzierungsgremium
Beteiligungsführung des Bundes
Die Beteiligungsführung des Bundes geschieht aufgabenbezogen und dezentral durch die verschiedenen Fachressorts. Die Aufteilung der 106 unmittelbaren Bundesbeteiligungen auf die entsprechenden Bundesministerien wird in Abbildung 3 dargestellt.
Die Beteiligungen des Bundes werden aufgabenorientiert nach den zugrunde liegenden Bundesinteressen und nicht in erster Linie gewinnorientiert geführt. Von den 58 unmittelbaren Bundesbeteiligungen erhielten 34 Gesellschaften Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt in Höhe von insgesamt 6,95 Mrd. €. Der größte Zuwendungsnehmer 2016 ist mit knapp 5,1 Mrd. € die Deutsche Bahn AG. Die Beteiligungen des Bereichs Forschung und Bildung erhielten knapp 1,1 Mrd. € aus dem Bundeshaushalt. Davon gingen allein der Forschungszentrum Jülich GmbH rund 331,4 Mio. € zu. Die Beteiligungen der Bereiche Inneres, Justiz und Verbraucherschutz sowie Verteidigung erhielten keine Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt.
Der Bund unterliegt dem Grundsatz der werthaltigen Beteiligungsführung. Das verlangt, insbesondere die Nachhaltigkeit bei Vergütungen zu berücksichtigen. Gemeint sind damit Vergütungs- und Entlohnungsmodelle, welche auch sozial und ökologisch orientierte Zielvereinbarungen vorsehen, Interessenkollisionen vermeiden, Transparenz und Publizität gewährleisten, die Unternehmensführung verbessern sowie die effiziente Aufgabenerfüllung sichern. Zur Gewährleistung der werthaltigen Beteiligungsführung hat die Bundesregierung im Jahr 2009 die Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung erlassen.
Diese teilen sich in drei Teile auf, die in Tabelle 2 dargestellt werden.
Anteil von Frauen in Überwachungsgremien und Geschäftsführungen in unmittelbaren Beteiligungsgesellschaften des Bundes
Das Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst trat am 1. Mai 2015 in Kraft.
Börsennotierte und voll mitbestimmungspflichtige Unternehmen (d. h. in der Regel mehr als 2.000 Mitarbeiter) müssen hiernach ab dem 1. Januar 2016 ihren Aufsichtsrat mit jeweils mindestens 30 % Frauen und Männern besetzen. Dementsprechend musste auch der Bund den Geschlechteranteil ab dem 1. Januar 2016 in Aufsichtsgremien erhöhen, in denen er mindestens drei Gremiensitze hat. Bereits vor Anwendung der Regelung des neuen Gesetzes konnte der Bund eine Steigerung des Frauenanteils in Aufsichtsgremien verzeichnen. Eine Zwischenabfrage zum 31. August 2017 bestätigte die Steigerung auf nahezu 40 %.
Die Überwachungsgremien aller unmittelbaren Beteiligungen des Bundes (einschließlich derer, bei denen der Bund kein Besetzungsrecht hat) wiesen im Jahr 2016 einen Frauenanteil von 31,9 % (Vorjahr: 28 %) auf. In den Geschäftsführerpositionen aller unmittelbaren Beteiligungen des Bundes sind 17,7 % mit Frauen (Vorjahr: 15,7 %) besetzt. Im Vergleich der Geschäftsjahre 2011 und 2016 stieg der Anteil von Frauen in Überwachungsgremien der unmittelbaren Bundesbeteiligungen um 12,8 Prozentpunkte. Im gleichen Zeitraum hat sich der Anteil von Frauen in Geschäftsführungen um 9,3 Prozentpunkte erhöht und damit mehr als verdoppelt.
Unmittelbare Mehrheitsbeteiligungen des Bundes 2016
In Überwachungsgremien bei unmittelbaren Mehrheitsbeteiligungen ergibt sich ein Frauenanteil von 34,1 % (Vorjahr: 29,4 %). Geschäftsführerpositionen unmittelbarer Mehrheitsbeteiligungen wurden zu 16,5 % von Frauen (Vorjahr: 15,8 %) wahrgenommen.
Den Frauenanteil in den einzelnen Überwachungsgremien unmittelbarer Mehrheitsbeteiligungen zeigt Abbildung 5. Im Jahr 2015 überstieg der Frauenanteil in 52 % der Überwachungsgremien die Quote von 30 %. Im Vergleich der Geschäftsjahre 2011 und 2016 stieg der Anteil von Frauen in Überwachungsgremien der unmittelbaren Mehrheitsbeteiligungen um 14 Prozentpunkte. Im gleichen Zeitraum hat sich der Anteil von Frauen in Geschäftsführungen um 9,4 Prozentpunkte erhöht und damit mehr als verdoppelt.
Unmittelbare Minderheitsbeteiligungen des Bundes 2016
Die Zusammensetzung der Überwachungsgremien unmittelbarer Minderheitsbeteiligungen zeigt einen Frauenanteil von 26,7 % (Vorjahr: 25,4 %). Von den Geschäftsführerpositionen unmittelbarer Minderheitsbeteiligungen sind 21,2 % von Frauen (Vorjahr: 15,4 %) besetzt. Bei einem Unternehmen ist eine Frau alleinige Geschäftsführerin. Im Vergleich der Geschäftsjahre 2011 und 2016 stieg der Anteil von Frauen in Überwachungsgremien der unmittelbaren Minderheitsbeteiligungen um 9,4 Prozentpunkte. Im gleichen Zeitraum hat sich der Anteil von Frauen in Geschäftsführungen um 11,2 Prozentpunkte erhöht und damit mehr als verdoppelt wie Abbildung 6 zeigt.
Nachhaltigkeit
Nachhaltiges Wirtschaften, bei dem ökonomische Leistungsfähigkeit mit sozialer Verantwortung verknüpft wird, ist der Bundesregierung ein wichtiges Anliegen. Sie unterstützt daher den vom Rat für Nachhaltige Entwicklung in Zusammenarbeit mit Finanzanalysten, Unternehmen und Wissenschaftlern im Oktober 2011 beschlossenen DNK. Durch Anknüpfung an internationale Prinzipien und Berichtsstandards beschreibt er anhand von zwanzig Kriterien den Kern unternehmerischer Nachhaltigkeit. Er dient als Orientierung für Unternehmen für eine interne strategische Ausrichtung an Nachhaltigkeit sowie Transparenz nach außen. Durch eine Entsprechenserklärung berichten Unternehmen über die Erfüllung der Kriterien beziehungsweise erklären Abweichungen davon. Zum 31. Dezember 2016 haben folgende elf Unternehmen mit Bundesbeteiligung eine Entsprechenserklärung abgegeben: Deutsche Telekom AG, PD-Berater der öffentlichen Hand GmbH (ehemals ÖPP Deutschland AG), Bundesdruckerei GmbH, Deutsche Bahn AG, Flughafen München GmbH, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, KfW, DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, Forschungszentrum Jülich GmbH, Fernleitungs-Betriebsgesellschaft mbH sowie BwConsulting GmbH (ehemals Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb mbH (g.e.b.b.)). Zudem wenden die High-Tech Gründerfonds Management GmbH und die Commerzbank als mittelbare Bundesbeteiligungen des Bundes den DNK an.
Die Europäische Kommission hat den DNK bereits als ein Instrument hervorgehoben, welches die ab 2017 geltende Berichtspflicht zu nicht finanziellen Informationen aus der Richtlinie der Europäischen Union (EU) 2014/95/EU (sogenannte Corporate-Social-Responsibility-Richtlinie (CSR-Richtlinie)) erfüllt. Mit der CSR-Richtlinie werden kapitalmarktorientierte Unternehmen, Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern und öffentlichem Interesse verpflichtet, jährlich über Umwelt-, Sozial- und Arbeitnehmerbelange, Achtung der Menschenrechte, Korruptionsbekämpfung und Vielfalt in Führungsgremien zu berichten. Die CSR-Richtlinie wurde mit dem CSR-Richtlinie-Umsetzungsgesetz im April 2017 in nationales Recht umgesetzt.
Die Bundesregierung lädt alle Unternehmen – insbesondere Unternehmen mit Bundesbeteiligung – dazu ein, sich dem Kodex anzuschließen (weitere Informationen unter: www.deutscher-nachhaltigkeitskodex.de).
Effizientere Beteiligungsführung beim Bund durch Monitoring
Das BMF formuliert das Regelwerk für die dezentral organisierte Beteiligungsverwaltung, die aufgabenbezogen von verschiedenen Bundesministerien wahrgenommen wird. Um die Beteiligungsführung des Bundes noch effizienter zu gestalten, hat das BMF ein Konzept für ein Standardisiertes Beteiligungsmonitoring (SBM) entwickelt und implementiert. Das SBM soll dem Bundesfinanzierungsgremium als „Frühwarnsystem“ für mögliche finanzielle Risiken der Unternehmen dienen und damit eine Inanspruchnahme des Bundeshaushalts vermeiden. Den Beteiligungsführungen in den Bundesministerien soll es gleichzeitig eine Hilfestellung bei der wirtschaftlichen Analyse ausgewählter Unternehmenskennzahlen bieten und eine frühzeitige Risikoerfassung ermöglichen.
Das SBM wird halbjährlich auf Basis des Jahresabschlusses der Unternehmen für das abgelaufene Geschäftsjahr durchgeführt. Im Fall eines Konzerns wird auf den Konzernabschluss abgestellt. Kern des SBM ist ein Reporting, das aussagekräftig und prägnant wirtschaftliche Zusammenhänge auf Basis nachvollziehbarer Kennziffern und qualitativer Faktoren darstellt. Basis für das Reporting sind grundsätzlich öffentlich zugängliche Informationen, die zu aussagefähigen Unternehmenskennzahlen verdichtet werden. Für die quantitative Bewertung wurden 18 ausgewählte Unternehmenskennziffern ausgewählt, die folgenden Kennzahlentypen zugeordnet sind:
- Ertragskennziffern,
- Vermögenskennziffern und
- wirtschaftlichen Analysekennziffern.
Daneben wurden auch verschiedene qualitative Kriterien festgelegt, die für die Beurteilung der Geschäftsrisiken eines Unternehmens herangezogen werden können.
Das SBM soll regelmäßig evaluiert werden. Im Zuge der Evaluation kann das zugrunde liegende Modell und damit die Kriterien für die Einbeziehung von Unternehmen sowie Inhalt und Turnus des Monitorings bei Bedarf ergänzt beziehungsweise weiterentwickelt werden.
Im Frühjahr 2017 umfasste das durchgeführte Monitoring bereits 23 Unternehmen, deren Aufteilung auf die Bundesressorts wird in Abbildung 7 dargestellt.
Spezifisches Monitoring der Deutschen Bahn AG
Im Jahr 2017 startete ein spezifisches Monitoring für die Deutsche Bahn AG und ihre Töchter (DB-spezifisches Monitoring), das halbjährlich auf Basis des Zwischenberichts (Monate Januar bis Juni) beziehungsweise des Integrierten Berichts (Monate Januar bis Dezember) der Deutschen Bahn AG durchgeführt wird. Kern des DB-spezifischen Monitorings ist – wie beim SBM – ein Reporting, das aussagekräftige und prägnante wirtschaftliche Zusammenhänge auf Basis nachvollziehbarer Kennziffern und qualitativer Faktoren beinhaltet. Das DB-spezifische Monitoring stellt jedoch im Vergleich zum SBM mit erweiterten Kennziffern des SBM und bahnspezifischen Kennziffern einen „Maßanzug“ für das Monitoring der Deutschen Bahn AG dar. Abweichend vom SBM werden ergänzende detaillierte Kennzahlenübersichten zu den einzelnen Geschäftssegmenten der Deutschen Bahn AG beigefügt.
Fazit
Die fiskalische Bedeutung der Bundesbeteiligungen ist langfristig von einer abnehmenden Tendenz geprägt. Dies ist Auswirkung des elementaren ordnungspolitischen Grundverständnisses der Sozialen Marktwirtschaft, wonach der Staat nicht der bessere Unternehmer ist, und deswegen staatliche Unternehmenstätigkeit stets auf ein Minimum zu beschränken ist. Jedoch muss auch staatliches Wirtschaften stets eng am Puls der Zeit erfolgen. Die Öffnung für neue Geschäftsfelder und -ideen in Bereichen wie Digitalisierung, Startup und Wagniskapital sind eine logische Konsequenz dieses Bestrebens. Die Anforderungen und Erwartungen an ein verantwortungsbewusstes staatliches Handeln, das sich an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientiert, nehmen kontinuierlich zu. Jüngere Beispiele in diesem anhaltenden Prozess sind die Förderung von Frauen in Führungspositionen in der Privatwirtschaft, Verwaltung und bei Gremienbesetzungen sowie die Ausrichtung auf ein nachhaltiges Wirtschaften.