- Knapp zehn Jahre nach ihrer Gründung ist die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) zum 1. Januar 2018 in die Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH (Finanzagentur) integriert worden. Der Bereich „Nationale Abwicklungsbehörde“ wurde aus der FMSA herausgelöst. Zusammen mit den Abteilungen „Geldwäscheprävention“ und „Erlaubnispflicht und Verfolgung unerlaubter Geschäfte“ wurde ein eigener Geschäftsbereich in der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) errichtet.
- In einem Projekt von FMSA, Finanzagentur, BaFin und BMF konnten mit Unterstützung der Deutschen Bundesbank die Vorgaben des Gesetzes zur Neuordnung der Aufgaben der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSANeuOG) von Ende 2016 innerhalb eines Jahres erfolgreich umgesetzt werden.
- Die Neuordnung bündelt die komplementären Kompetenzen und eröffnet den Mitarbeitern der FMSA langfristige Perspektiven in dauerhaften Institutionen der Finanzarchitektur des Bundes. Die gemeinsame Arbeit im Umsetzungsprojekt war die Grundlage für eine gelungene Integration.
Zehn Jahre FMSA: Die Neuordnung der Aufgaben zum 1. Januar 2018
Die Bundesregierung hat am 20. Juli 2016 den Entwurf des FMSANeuOG beschlossen. Kern dieses Gesetzentwurfs war die Verlagerung der bis dahin von der FMSA wahrgenommenen Aufgaben auf die Finanzagentur und die BaFin, und dies primär, um fachliche Synergien durch Nutzung der Strukturen und Sachkunde der größeren Einheiten zu nutzen. Zudem sollten den Mitarbeitern der FMSA durch die Überleitung langfristige berufliche Perspektiven eröffnet werden, um deren Expertise für die Herausforderungen bei der Finanzmarktstabilisierung für den Bund auch weiterhin zu sichern.
Gründung der FMSA und die Jahre bis zum Beginn der Neuordnung
Die Lehman-Insolvenz im September 2008 war für alle ein Schock. Statt in Starre zu verfallen, hat der deutsche Gesetzgeber innerhalb einer Woche nach einem entsprechenden Beschluss der G7-Staaten das Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz (FMStFG) verabschiedet. Auf Grundlage dieses Gesetzes wurden zum 17. Oktober 2008 der Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS, auch als „SoFFin“ bezeichnet) und die FMSA als Verwalterin seiner Ermächtigungen für Garantien von bis zu 400 Mrd. € und für Rekapitalisierungen von bis zu 80 Mrd. € gegründet. Eine weitere Aufgabe der FMSA lag in der fachkundigen Beratung des BMF sowie des interministeriellen Lenkungsausschusses, der nach dem FMStFG die wesentlichen Entscheidungen zu treffen hatte.
Rolle in der Finanzmarktkrise
Die Entscheidungen über unmittelbar nach Inkrafttreten des FMStFG gestellte Stützungsanträge in Milliardenhöhe waren zum Teil innerhalb von wenigen Tagen zu treffen und umzusetzen. Das in kurzer Zeit aufgestellte Kernteam der FMSA bestand aus ausgewiesenen Experten der Bundesbank und der Privatwirtschaft.
Die FMSA prüfte und bewertete die Anträge von Banken in Schieflage, sodass Kreditinstitute wie die HRE, die Hypo Real Estate (mit der Deutschen Pfandbriefbank, pbb), die WestLB- und die Commerzbank mit Mitteln des FMS zum Zwecke der Finanzmarktstabilisierung abgewickelt beziehungsweise aufgefangen werden konnten. Zu erwähnen ist hierbei die Gründung der bundesrechtlichen Abwicklungsanstalten EAA (für die WestLB) und FMS Wertmanagement (für die HRE) mit dem Zweck, die übernommenen Portfolios wertschonend abzubauen. In der Höchstphase waren 168 Mrd. € an Garantien übernommen und Kapitalmaßnahmen in Höhe von insgesamt 29,4 Mrd. € ausstehend. Ende 2015 ist die Antragsfrist für neue Maßnahmen des FMS ausgelaufen. Die Aufgaben der FMSA in diesem Bereich beschränkten sich daher seitdem auf die Verwaltung und Beendigung der eingeleiteten Maßnahmen. Ein wichtiger Schritt hierbei war der Börsengang der pbb im Juli 2015. Mit Stand 31. Dezember 2017 waren alle Garantien ohne Ausfall zurückgeführt. Dabei konnten Einnahmen in Höhe von 2,2 Mrd. € erzielt werden. Kapitalmaßnahmen in Höhe von 14,6 Mrd. € waren noch ausstehend.
FMSA als Nukleus der nationalen Abwicklungsbehörde
Mit der europäischen Bankenabwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) wurde 2014 ein einheitliches europäisches Abwicklungsinstrumentarium geschaffen. Zentrale Neuerung war die Einführung des sogenannten Bail-in-Tools, mit dessen Hilfe vorrangig Eigentümer und Gläubiger an den Kosten der Abwicklung einer Bank beteiligt werden können. Ziel des Abwicklungsregimes ist es, dass künftig nicht der Steuerzahler für die Kosten einer Finanzkrise aufkommen muss. Aufgrund der ausgewiesenen Expertise der FMSA bei der Restrukturierung und Abwicklung von in Schieflage geratenen Kreditinstituten einerseits und ihrer Erfahrung beim raschen Aufbau einer einsatzfähigen Institution in der Finanzmarktstabilisierung andererseits wurde die FMSA zur neuen Nationalen Abwicklungsbehörde (NAB). In diesem Zusammenhang oblagen ihr insbesondere die Entwicklung der Abwicklungsinstrumente, die institutsindividuelle Vorbereitung der Abwicklung (Abwicklungsplanung) sowie eine potenzielle Anwendung der Abwicklungsinstrumente. Die damaligen Mitarbeiter der FMSA bildeten hierbei den Nukleus der seit 2015 erfolgreich bei der FMSA aufgebauten NAB, die zu Jahresbeginn 2018 als eigener Geschäftsbereich in die BaFin integriert wurde.
Integrationsprojekt
Die Umsetzung der 2016 durch den Gesetzgeber beschlossenen Neuordnung der Aufgaben der Finanzmarktstabilisierung erfolgte im Rahmen eines gemeinsamen Projekts von FMSA, Finanzagentur, BaFin und BMF mit Unterstützug der Bundesbank. Das Projekt wurde in Arbeitsstränge unterteilt, in denen die Herausforderungen der Umsetzung in Bezug auf die personalwirtschaftlichen, rechtlichen und (IT-)infrastrukturellen Aspekte vorstrukturiert und konsequent abgearbeitet wurden. Die Besonderheit in Bezug auf den FMS-Bereich bestand darin, mit der Finanzagentur als GmbH erstmalig eine als privates Unternehmen verfasste Einrichtung des Bundes mit der Trägerschaft einer bundesrechtlichen Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) zu beleihen. Dies brachte neuartige Integrationsherausforderungen mit sich. Zudem waren übergreifende Themen wie die Kommunikation nach außen und innen anzugehen. All diese Aufgaben waren parallel zur Tagesarbeit der Mitarbeiter sowie der Führungskräfte zu bewältigen, die weiterhin für die operative Einsatzfähigkeit und Stabilität der beteiligten Einheiten verantwortlich blieben. Die FMSA musste dabei unter extremer Ressourcendehnung in zwei Richtungen arbeiten. Die Integration wurde dennoch in einem reinen Inhouse-Projekt der beteiligten Institutionen realisiert. Externe Berater wurden nur sehr vereinzelt zur Beratung bei spezifischen Rechts- und IT-Fragen eingesetzt. Dies wäre ohne den großen Einsatz der Beschäftigten und die intensive Unterstützung durch die Bundesbank nicht zu bewältigen gewesen. Hierbei ist vor allem die Rolle der Bundesbank bei der IT-Migration und das Engagement ihrer zur FMSA abgeordneten Mitarbeiter hervorzuheben. Als Ergebnis konnten drei eigenständige Einheiten („FMS-Bereich“, „Kern-FMSA“ und „NAB“) bereits im Sommer 2017 innerhalb der FMSA strukturiert werden, um deren Integration in die Finanzagentur beziehungsweise in die BaFin vorzubereiten.
Die neue Welt der Finanzmarktstabilisierung seit dem 1. Januar 2018
Zum Stichtag 1. Januar 2018 erfolgte dann die rechtliche und operative Umsetzung der Neuordnung der FMSA. Der FMS-Bereich und die Kern-FMSA wurden in die Finanzagentur integriert und die NAB als eigenständiger Geschäftsbereich in die BaFin überführt.
Integration der FMSA und der Verwaltung des FMS in die Finanzagentur
Die Aufgaben der als AöR fortbestehenden FMSA sind seit dem 1. Januar 2018 auf die Rechtsaufsicht über die bundesrechtlichen Abwicklungsanstalten nach § 8a FMStFG beschränkt, wobei die Finanzagentur sie bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben unterstützt. Vor diesem Hintergrund wurde die Finanzagentur mit der Trägerschaft der FMSA beliehen. Sie stellt die erforderliche Infrastruktur sowie Querschnittsfunktionen zur Verfügung und sichert hierdurch die operative Einsatzfähigkeit der FMSA. Warum hat der Gesetzgeber dieses auf den ersten Blick sehr komplex erscheinende Modell der Beleihung gewählt? Bestehende aufsichtsrechtliche Erleichterungen der Abwicklungsanstalten bei der Tätigkeit im Ausland stützen sich zum Teil ausdrücklich auf die etablierten Aufsichtsstrukturen. Dieses auf Bundesebene innovative Modell der „Anstalt in der GmbH“ lässt diese bewährten Aufsichtsstrukturen bestehen und vermeidet hierdurch Rechts- und Haushaltsrisiken, die sich bei Änderungen ergäben. Zugleich erlaubt dieses Konstrukt die Nutzung der bei der Finanzagentur dauerhaft bestehenden Strukturen, um die Arbeit der FMSA wirtschaftlich sinnvoll ausführen zu können.
Der FMS-Bereich, d. h. die Verwaltung des FMS und seiner Beteiligungen, wurde zum 1. Januar 2018 dagegen vollständig in die Finanzagentur integriert. Teilweise wurden hierfür neue Organisationseinheiten in der Finanzagentur geschaffen, teilweise Beschäftigte der FMSA in bereits bestehende Einheiten eingegliedert.
Die Beteiligungs- und Aufsichtsstrukturen des FMS-Bereichs seit dem 1. Januar 2018 werden in Abbildung 1 dargestellt.
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Die Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH (Finanzagentur)
- Zentraler Dienstleister des Bundes für die Kreditaufnahme und das Schuldenmanagement sowie für die Verwaltung des FMS.
- Gründung am 19. September 2000.
- Alleiniger Gesellschafter ist der Bund, vertreten durch das BMF.
- Rund 300 Mitarbeiter am Sitz in Frankfurt am Main.
- Hauptaufgaben: Sicherstellung der Liquidität des Bundes, Kreditaufnahme für Bundeshaushalt und Sondervermögen des Bundes, u. a. mittels Emission von Bundeswertpapieren im Auktionsverfahren, Optimierung der Zinsausgaben sowie Management des Schuldenportfolios und Verwaltung der Schulden von Bund und Sondervermögen, seit 1. Januar 2018 zudem Verwaltung des FMS und Betreuung der Beteiligungen sowie Trägerschaft der FMSA.
Organisatorische Aufstellung des Geschäftsbereichs Abwicklung
Seit dem 1. Januar 2018 ist die BaFin die NAB in Deutschland.
Mit der Übertragung der Aufgaben der NAB auf die BaFin wurden vorrangig zwei Ziele verfolgt:
Zum einen sollten die Einheiten der FMSA, die bis Ende 2017 die Aufgaben der nationalen Abwicklungsbehörde wahrgenommen haben, beim Erhalt des fachlichen Know-hows und unter Beachtung der (europa-)rechtlichen Vorgben als operativ eigenständiger Geschäftsbereich mit eigener Exekutivdirektorin beziehungsweise eigenem Exekutivdirektor in die BaFin eingegliedert werden. Zum anderen sollten die bestehenden Strukturen und die vorhandene Sachkunde der BaFin als integrierte Allfinanzaufsicht auch für Zwecke der Abwicklung bestmöglich genutzt werden, um die Effizienz der Aufgabenerledigung auf nationaler wie auf europäischer Ebene zu steigern und Synergien zu nutzen.
Die Eingliederung der Abwicklungsfunktion in die Allfinanzaufsicht unter dem Dach der BaFin war sinnvoll; schließlich sind auch die Kapitalmärkte miteinander verflochten. Im Rahmen der Allfinanzaufsicht werden sämtliche Aspekte des Finanzmarkts beleuchtet und im Direktorium behandelt. Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten und den Exekutivdirektoren der fünf Geschäftsbereiche und leitet die BaFin gesamtverantwortlich. Schnittstellen zwischen Aufsicht und Abwicklung, die bislang über Behördengrenzen hinweg bestanden, werden innerhalb der BaFin minimiert. Die europarechtlich gebotene operative Unabhängigkeit der Abwicklungsaufgaben von den übrigen Aufgaben der BaFin ist ebenfalls gewährleistet, da nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz den einzelnen Exekutivdirektoren die Verantwortung für ihren jeweiligen Geschäftsbereich obliegt.
Der zum 1. Januar 2018 eingerichtete Geschäftsbereich Abwicklung umfasst zwei Abteilungen und eine Gruppe, die vorher Einheiten der FMSA waren. Diese wurden dort bereits im Jahr 2017 zur Vorbereitung auf einen reibungslosen Übergang nach den üblichen organisatorischen Standards der BaFin implementiert:
Diese wurden dort bereits im Jahr 2017 zur Vorbereitung auf einen reibungslosen Übergang nach den üblichen organisatorischen Standards der BaFin implementiert:
- die Abteilung AP (Abwicklungsplanung) mit fünf Referaten,
- die Abteilung AG (Abwicklung Grundsatz, Recht und Gremien) mit ebenfalls fünf Referaten als Querschnittsabteilung, die sich auch um die Bankenabgabe kümmert,
- die Gruppe AM (Abwicklungsmaßnahmen und Methodik) mit drei Referaten, die zuständig ist für das Krisenmanagement und die Abwicklungsinstrumente.
Um dem neuen Geschäftsbereich Abwicklung eine aufsichtspolitisch angemessene Bedeutung zu geben, wurde er um zwei bestehende BaFin-Abteilungen verstärkt: Die Abteilungen Geldwäscheprävention (GW) und Erlaubnispflicht und Verfolgung unerlaubter Geschäfte (EVG) wurden Teil des neuen Geschäftsbereichs. Der Geschäftsbereich deckt mit seinen Aufgaben den gesamten potenziellen Lebenszyklus am Kapitalmarkt ab, von der Erlaubniserteilung über die Begleitung bestimmter Tätigkeiten der Banken bis hin zu einer möglichen Abwicklung.
Die grafische Darstellung des neuen Geschäftsbereichs Abwicklung kann der Abbildung 2 entnommen werden.
Integrationsmaßnahmen und Herausforderungen
Als Teil des übergreifenden Integrationsprojekts initiierte die BaFin im Jahr 2016 ein internes Projekt, um eine reibungslose Integration in die BaFin zu gewährleisten. In mehreren Teilprojekten wurde eine Vielzahl von operativen Themen in Abstimmung mit der FMSA und dem BMF bearbeitet. Schwerpunkte lagen auf der Vorbereitung der künftigen Organisation, der Migration von IT-Fachverfahren und Ausstattung mit IT-Systemen, dem Liegenschaftsmanagement mit der Bereitstellung von Dienstgebäuden sowie der personalwirtschaftlichen Begleitung, etwa mit Blick auf die arbeitsvertraglichen Bedingungen und Verbeamtungen der übergehenden Beschäftigten.
Entscheidende Voraussetzungen für erfolgreiche Veränderungsvorhaben sind Veränderungsbereitschaft und Willkommenskultur. Dies zeigte sich hier in ganz besonderer Weise angesichts des Umstands, dass die BaFin mit aktuell fast 2.700 Beschäftigten eine der größten Aufsichtsbehörden der Welt darstellt, während der Abwicklungsbereich der FMSA lediglich rund 120 Stellen umfasste und sich beim Übergang daher zwangsläufig unterschiedliche Organisationskulturen begegneten. Die BaFin hat in Abstimmung mit der FMSA eine Vielzahl von kommunikativen Maßnahmen erarbeitet, die den neuen Beschäftigten die Eingewöhnung erleichtern und einen Beitrag zum Zusammenwachsen der Geschäftsbereiche leisten sollen. So wurden z.B. sogenannte Starterkits mit wichtigen und hilfreichen Fach- und Einführungsinformationen für einen gelungenenStart in der BaFin ausgehändigt und schon vor Beginn des Übergangs eine Serie von Beiträgen im BaFin-Intranet rund um die NAB-Integration geschaltet. Der Präsident der BaFin, Felix Hufeld, und der neue Exekutivdirektor des Geschäftsbereichs Abwicklung, Dr. Thorsten Pötzsch, haben in einer BaFin-internen Videobotschaft die „neue“ Ba-Fin und die gemeinsam anzugehenden Herausforderungen ausführlich erläutert. Im Rahmen eines Empfangs in Frankfurt am Main begrüßte Präsident Hufeld die neuen Kollegen persönlich, was auf ausgesprochen positive Resonanz stieß.
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Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)
- Vereinigt seit der Gründung am 1. Mai 2002 die Aufsicht über Banken, Finanzdienstleister, Versicherer und Wertpapierhandel unter einem Dach.
- Seit dem 1. Januar 2018 ist sie zudem die NAB in Deutschland.
- Selbstständige Anstalt des öffentlichen Rechts; das BMF übt die Rechts- und Fachaufsicht aus.
- Finanzierung erfolgt aus Gebühren und Umlagen der beaufsichtigten Institute und Unternehmen.
- Rund 2.700 Beschäftigte in Bonn und Frankfurt am Main beaufsichtigen insbesondere rund 1.630 Banken, 720 Finanzinstitute, rund 540 Versicherer und 30 Pensionsfonds, 400 Kapitalverwertungsgesellschaften
und mehr als 6.300 inländische Fonds (Stand: 31. Dezember 2017). - Gesamtverantwortliche Leitung erfolgt durch ein Direktorium, das aus dem Präsidenten und fünf Exekutivdirektoren für die einzelnen Geschäftsbereiche besteht.
Fazit und Ausblick
Neuordnung und Integration der FMSA sind reibungslos verlaufen und erhöhen die Effizienz.
Hervorzuheben ist auf Seiten der FMSA/Finanzagentur der erfolgreiche Verkauf eines Großteils der Anteile des Bundes an der pbb AG im Mai 2018. Mit Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 2018 wird die Finanzagentur im Auftrag des Bundes auch das Derivate-Clearing in Euro für die bundesrechtliche Abwicklungsanstalt FMS Wertmanagement (FMS-WM) übernehmen, für die der FMS ohnehin haftet. Zudem laufen die Vorbereitungen für die ab dem Jahr 2019 geplante langlaufende Euro-Refinanzierung der FMS-WM über Bundeswertpapiere.
Auch auf Seiten der BaFin profitieren die Geschäftsbereiche Bankenaufsicht und Abwicklung davon, gemeinsam unter dem Dach der Allfinanzaufsicht agieren zu können. Die Zusammenarbeit auf nationaler und europäischer Ebene kann seitdem auch dank der nun gemeinsam genutzten Infrastruktur noch effektiver und effizienter erfolgen.
Das Fundament für diese gute Zusammenarbeit wurde in dem gemeinsamen Integrationsprojekt gelegt.