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    Mit­tel­fris­ti­ge Fi­nanz­pro­jek­ti­on der öf­fent­li­chen Haus­hal­te

    • Zur Sitzung des Stabilitätsrats am 26. Juni 2018 hat das BMF seine Frühjahrsprojektion zur Entwicklung der öffentlichen Haushalte vorgelegt. Für die kommenden Jahre wird ein moderater struktureller Finanzierungsüberschuss für den Gesamtstaat erwartet. Überschüsse können weiterhin vor allem Länder und Gemeinden realisieren.
    • Die öffentlichen Haushalte werden ihre investiven Ausgaben deutlich steigern. Dies ist ein Erfolg der Beschlüsse der Koalition, die mit der neuen Haushaltsplanung des Bundes umgesetzt werden. Von den beschlossenen Maßnahmen geht in den Jahren 2018 bis 2022 ein kumulierter Fiskalimpuls von rund 2,8 % des Bruttoinlandsprodukts aus.

    Einleitung

    Das BMF hat für den Stabilitätsrat am 26. Juni 2018 die Frühjahrsprojektion zur Entwicklung der öffentlichen Haushalte vorgelegt. Grundlage für die Projektion war der Beschluss der Bundesregierung vom 2. Mai 2018 zum zweiten Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2018 und zu den Eckwerten für den Bundeshaushalt 2019 und die Finanzplanung bis 2022. Auf Basis dieses Planungsstands des Bundeshaushalts wurde die Entwicklung der Haushalte von Ländern und Gemeinden sowie der Sozialversicherungen geschätzt. Die Schätzung wurde vom unabhängigen Beirat des Stabilitätsrats bewertet und im Stabilitätsrat erörtert. Sie ist gleichzeitig die Grundlage für die Übersicht über die deutsche Haushaltsplanung („Draft Budgetary Plan“), die am 5. Juli 2018 an die Europäische Kommission und die Eurogruppe übermittelt worden ist.1

    Ergebnis der Projektion

    Das BMF erstellt die Projektionen jeweils in finanzstatistischer Abgrenzung sowie in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen. Die finanzstatistische Abgrenzung wird für die finanzpolitische Koordinierung im Rahmen des Stabilitätsrats benötigt. Die Finanzstatistik ist mit ihrer kassenorientierten Darstellung sehr eng an die Haushaltsrechnung von Bund und Ländern angelehnt, die Ergebnisse lassen daher unmittelbare Schlüsse auf den Stand der Haushaltsplanungen von Bund und Ländern zu. Die Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen wird für das Europäische Haushaltsüberwachungsverfahren benötigt.

    Finanzstatistische Abgrenzung

    Im Jahr 2017 verzeichnete der Öffentliche Gesamthaushalt, bestehend aus den Kern- und Extrahaushalten von Bund, Ländern und Gemeinden, das vierte Jahr in Folge einen Finanzierungsüberschuss - mit 53,4 Mrd. € den höchsten Überschuss seit Bestehen der Bundesrepublik. Dabei ist ein Sondereffekt von rund 24 Mrd. € aufgrund der Übertragung von Rückstellungen der Energieversorger auf den Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung zu beachten.

    Insgesamt haben die Gebietskörperschaften rund 861,1 Mrd. € verausgabt. Dabei entfallen 42 % der Ausgaben auf den Bund einschließlich seiner Extrahaushalte, die Länder verausgabten netto - d. h. abzüglich der Einnahmen von anderen Ebenen - rund 40 % und die Gemeinden rund 17 % aller Ausgaben der öffentlichen Haushalte.

    An­tei­le der Ge­biets­kör­per­schaf­ten und Ex­tra­haus­hal­te an den Net­to­aus­ga­ben1 des Öf­fent­li­chen Ge­samt­haus­halts2 2017

    in %

    Tor­ten­dia­gramm zu den An­tei­len der Ge­biets­kör­per­schaf­ten und Ex­tra­haus­hal­te an den Net­to­aus­ga­ben 2017 in %
    1 Ohne konsolidierte Ausgaben der Sozialversicherungen. 2 Kern- und Extrahaushalte des Bundes, der Länder und Gemeinden, ohne Sozialversicherungen, in finanzstatistischer Abgrenzung.
    Anteile der Gebietskörperschaften und Extrahaushalte an den Nettoausgaben1 des Öffentlichen Gesamthaushalts2 2017
    Anteile der Gebietskörperschaften und Extrahaushalte an den Nettoausgaben des Öffentlichen Gesamthaushalts 2017
    Länder Kern- und Extrahaushalte40
    Bund Kernhaushalt37
    Kommunen Kern- und Extrahaushalte17
    Extrahaushalte des Bundes5
    Abbildung 1

    Im laufenden Jahr wird gemäß der BMF-Projektion in den Haushalten von Bund, Ländern und Gemeinden mit einem positiven Finanzierungssaldo von zusammen rund 10 Mrd. € gerechnet. Bis 2022 wird sich der Finanzierungsüberschuss des Öffentlichen Gesamthaushalts in finanzstatistischer Abgrenzung der Projektion zufolge auf rund 18 ½ Mrd. € erhöhen (vergleiche Tabelle 4).

    Extrahaushalte

    Nach dem sogenannten Schalenkonzept des Statistischen Bundesamts wird in der Finanzstatistik zwischen Kernhaushalten, Extrahaushalten und sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen unterschieden. Kern- und Extrahaushalte bilden den Öffentlichen Gesamthaushalt. Extrahaushalte umfassen öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die nach den Kriterien der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zum Sektor Staat gehören. Dabei müssen - verkürzt - folgende Kriterien erfüllt sein:

    • Die institutionelle Einheit muss vom Staat kontrolliert werden.
    • Die Einheit muss überwiegend vom Staat finanziert sein. Einheiten, die sich zu mehr als 50 % aus Verkaufserlösen finanzieren, sind sogenannte Marktproduzenten und zählen nicht zum Sektor Staat, auch wenn sie vom Staat kontrolliert werden.

    Auf Bundesebene gibt es z. B. die Extrahaushalte Finanzmarktstabilisierungsfonds oder den Investitions- und Tilgungsfonds.

    Dabei stellt sich die Finanzlage der Gebietskörperschaften differenziert dar.

    Der Bundeshaushalt weist entsprechend dem Eckwertebeschluss vom 2. Mai 2018 im gesamten Projektionszeitraum negative Finanzierungssalden auf. Der Bundeshaushalt wird keine neuen Schulden aufnehmen, weil die in den Jahren 2015 bis 2017 aufgebaute Asylrücklage zur Abdeckung des daraus entstehenden Finanzbedarfs verwendet wird. In der Asylrücklage stehen insgesamt rund 24 Mrd. € zur Verfügung. Der Abstand zur Obergrenze für die Nettokreditaufnahme gemäß Schuldenbremse beträgt - zum Zeitpunkt der Projektion - rund 5 Mrd. € im Jahr 2018 und rund 1 ½ Mrd. € im Jahr 2019.

    Für die Extrahaushalte des Bundes in finanzstatistischer Abgrenzung wird in den Jahren bis 2020 ein negativer, danach ein positiver Finanzierungssaldo erwartet. (In dieser Projektion ist der nun im parlamentarischen Verfahren zum Bundeshaushalt 2018 befüllte Digitalisierungsfonds noch nicht enthalten.)

    Die Haushalte der Länder werden im Jahr 2018 mit 3 Mrd. € voraussichtlich einen deutlich geringeren Überschuss ausweisen als im Vorjahr. Grund hierfür ist die Inanspruchnahme von Garantien im Zusammenhang mit dem Verkauf der HSH Nordbank, die die Haushalte von Hamburg und Schleswig-Holstein einmalig mit insgesamt rund 6 Mrd. € belasten. In den Folgejahren können die Länder dann wieder deutliche Überschüsse zwischen 9 Mrd. € und 11 ½ Mrd. € ausweisen, wozu bei den Sanierungsländern Bremen und Saarland die ab 2020 gezahlten Sanierungshilfen des Bundes wesentlich beitragen. Die Vorgabe aus Art. 109 (3) Grundgesetz, nach der die Haushalte der Länder ab 2020 ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, wird somit für alle Länder eingehalten werden können.

    Für die Haushalte der Gemeinden wird in der BMF-Projektion über den gesamten Projektionszeitraum mit Finanzierungsüberschüssen zwischen 3 Mrd. € und 8 ½ Mrd. € gerechnet. Ein wesentlicher Faktor für die Finanzentwicklung der Kommunen sind die Ausgaben für soziale Leistungen, die im Projektionszeitraum jahresdurchschnittlich mit 4 ¾ % zunehmen und damit ungefähr so stark wachsen wie die kommunalen Ausgaben insgesamt. Den steigenden Bruttosozialausgaben der Kommunen stehen allerdings zum Teil auch steigende Einnahmen in diesem Bereich gegenüber, vor allem durch Erstattungen und Zuweisungen von Bund und Ländern.

    Insgesamt stellt sich die Finanzlage der öffentlichen Haushalte gegenüber der Projektion vom Dezember 2017 deutlich verändert dar. Im Dezember 2017 war dem Stabilitätsrat ein Szenario ohne Politikänderungen vorgelegt worden. In der aktuellen Projektion sind nun die haushaltsmäßigen Auswirkungen der von der Koalition beschlossenen prioritären Maßnahmen auf dem Planungsstand des Bundeshaushalts für die Jahre 2018 bis 2022 vom 2. Mai 2018 berücksichtigt. Im Ergebnis verringert sich der im Dezember 2017 geschätzte Finanzierungsüberschuss der Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden im Jahr 2021 von 31 ½ Mrd. € auf 12 ½ Mrd. €.

    Fi­nan­zie­rungs­über­schüs­se des Öf­fent­li­chen Ge­samt­haus­halts (Bund, Län­der, Ge­mein­den) im Ver­gleich

    in Mrd.

    Finanzierungsüberschüsse des Öffentlichen Gesamthaushalts (Bund, Länder, Gemeinden) im Vergleich
    JahrSchätzung Dezember 2017Schätzung Juni 2018
    20181410
    201918,510
    20202512,5
    202131,512,5
    Abbildung 2

    Auswirkung der Maßnahmen des Koalitionsvertrags

    Ursache für die Verringerung der Finanzierungsüberschüsse des Öffentlichen Gesamthaushalts ist die Umsetzung der prioritären Maßnahmen des Koalitionsvertrags. Die Umsetzung dieser Maßnahmen ist in der Projektion hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Bundeshaushalt als auch hinsichtlich der Auswirkungen auf die Haushalte von Länder und Gemeinden enthalten. Für den Bundeshaushalt - Stand Eckwertebeschluss - ergeben sich hieraus zusätzliche Ausgaben und Mindereinnahmen von rund 62 Mrd. € in den Jahren 2019 bis 2022. Zusätzliche Auswirkungen von rund 5 Mrd. € für den Bund ergeben sich aus der Umsetzung sonstiger, hier in der Projektion berücksichtigter Maßnahmen (Erhöhung des Einkommensteuer-Grundfreibetrags).

    Ein großer Teil der von der Koalition beschlossenen Maßnahmen sind Zuweisungen an Länder und Gemeinden für zukunftsorientierte Ausgaben in den Bereichen Forschung, Bildung, Wachstums- und Strukturpolitik. Um die Auswirkungen auf den Finanzierungssaldo abschätzen zu können, wurden in der hier vorlegten Projektion die Annahmen getroffen, dass alle Zuweisungen an Länder und Gemeinden - mit Ausnahme der Erstattungen von Sozialleistungen im Zusammenhang mit der Betreuung und Unterbringung von geflüchteten Menschen - bei Ländern und Gemeinden zu zusätzlichen Ausgaben führen. Demnach werden zusätzliche Investitionen beziehungsweise andere zusätzliche, zukunftswirksame Ausgaben angestoßen. In einigen Bereichen (regionale Strukturpolitik, ländliche Räume, Ausgaben für Forschung und Entwicklung) wurde zusätzlich eine Kofinanzierung seitens der Länder unterstellt. Unter diesen Bedingungen führen die Zuweisungen an Länder und Gemeinden zu einem deutlichen Anstieg der investiven Ausgaben der öffentlichen Haushalte. Die finanziellen Auswirkungen auf die Haushalte von Ländern und Gemeinden belaufen sich dabei auf rund 15 Mrd. € in den Jahren 2018 bis 2022. Damit trägt der Bund mehr als 80 % der mit dem Maßnahmenpaket verbundenen Mehrausgaben oder Mindereinnahmen.

    Schätzungen zu finanziellen Auswirkungen der prioritären Maßnahmen und anderer von der Koalition beschlossener Maßnahmen1 auf die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden

    Tabelle 1

    Maastricht-Projektion

    Der staatliche Finanzierungssaldo in der Maastricht-Abgrenzung (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen einschließlich ihrer jeweiligen Extrahaushalte in der Systematik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen) wird im laufenden Jahr bei 1 ¼ % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegen. Im weiteren Projektionszeitraum 2019 bis 2022 liegt der Überschuss zwischen ½ % und ¾ % des BIP.

    Die Schuldenstandsquote in Maastricht-Abgrenzung konnte im vergangenen Jahr auf 64,1 % des BIP zurückgeführt werden. Spätestens im Jahr 2019 wird die 60-%-Grenze (Referenzwert des Maastricht-Vertrags) erstmals seit dem Jahr 2002 wieder unterschritten sein.

    Die Europäische Kommission hat zur Projektion des Staatshaushalts in Maastricht-Abgrenzung am 27. Juni eine Stellungnahme veröffentlicht, in der Deutschland bestätigt wird, dass die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts weiterhin vollumfänglich eingehalten werden.

    Finanzierungssaldo und Schuldenstand in Maastricht-Abgrenzung

    Tabelle 2

    Der strukturelle Finanzierungssaldo von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen belief sich im vergangenen Jahr auf +1,5 % des BIP. Im laufenden Jahr wird der strukturelle Finanzierungssaldo der Projektion vom Juni zufolge bei rund +1 % des BIP liegen. Im Jahr 2019 wird der strukturelle Überschuss dann deutlich auf rund ¼ % des BIP zurückgehen. Ursache sind hier insbesondere die oben beschriebenen prioritären Maßnahmen der Koalition. Deutschland nutzt damit seine haushaltspolitischen Spielräume, um zusätzliche Investitionen selbst zu tätigen und auch private Investitionen anzustoßen. Der Fiskalimpuls, der mit dem Maßnahmenpaket verbunden ist, beläuft sich für die Jahre 2018 bis 2022 auf rund 2,8 % des BIP (vergleiche Tabelle 3).

    Fiskalimpuls der prioritären Maßnahmen des Koalitionsvertrags sowie weiterer quantifizierbarer Maßnahmen

    Tabelle 3

    BMF-Projektion zur Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts1

    Tabelle 4

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