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    Die Aus­ga­ben­re­gel im eu­ro­päi­schen Haus­halts­über­wa­chungs­ver­fah­ren: Ak­tu­el­le Er­geb­nis­se für Deutsch­land

    • Die Ausgabenregel ist Teil des präventiven und korrektiven Arms des Stabilitäts- und Wachstumspakts.
    • Die hier betrachtete Ausgabenregel im präventiven Arm besagt, dass die Ausgaben von Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel verletzen, nicht stärker steigen dürfen als deren mittelfristiges Potenzialwachstum. Die Ausgabenregel beschreibt somit eine Obergrenze für das Wachstum der Ausgaben. Ziel des langsameren Ausgabenwachstums ist die Verbesserung des strukturellen Defizits des Mitgliedstaats.
    • Die Ausgabenregel unterliegt einer komplexen Berechnungsmethode, da die gesamtstaatlichen Ausgaben um diverse Faktoren auf der Ausgaben- und auf der Einnahmenseite bereinigt werden. Ihre Berechnung liefert oftmals abstrakte Ergebnisse, etwa wenn Mindereinnahmen als De-facto-Ausgaben verbucht werden.
    • In den Jahren 2018 und 2019 wachsen die Ausgaben für Deutschland in der BMF­Projektion deutlich schneller als das mittelfristige Produktionspotenzial. Dies ergibt sich zum einen aus den steigenden investiven und sonstigen Ausgaben des Staates infolge der Maßnahmen, die die Koalition umgesetzt hat. Zum anderen ergibt es sich aus der Methodik der Ausgabenregel, bei der Steuersenkungen wie zusätzliche Ausgaben verbucht werden. Die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden dabei von Deutschland vollumfänglich eingehalten.
    • In der mittleren Frist zeichnet sich ein nachhaltiges Wachstum der Ausgaben (in Abgrenzung der Ausgabenregel) entlang der Entwicklung des Produktionspotenzials ab.

    Einordnung der Ausgabenregel im europäischen Haushaltsüberwachungsverfahren

    Die Ausgabenregel wurde 2011 im Zuge der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts in das europäische Haushaltsüberwachungsverfahren der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) aufgenommen. Die Anpassung des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) erfolgte im Rahmen eines Pakets von sechs europäischen Rechtsakten – des sogenannten Six Pack –, das u. a. die Ausgabenregel einführte: In Verordnung 1175/2011 wurde die Ausgabenregel als finanzpolitisches Überwachungsinstrument im präventiven Arm des SWP etabliert. Im Jahr 2016 wurde die Ausgabenregel stärker spezifiziert und gewann damit auch im präventiven Arm weiter an Gewicht. Die Ausgabenregel wird – in modifizierter Form – auch im korrektiven Arm verwendet, um quantitative Empfehlungen im Defizitverfahren zu formulieren und für die Beurteilung der Frage, ob ein im Defizitverfahren befindlicher Mitgliedstaat wirksame Maßnahmen zur Reduktion des Defizits ergriffen hat.

    Der präventive Arm des SWP basiert insbesondere auf einer Analyse des strukturellen Defizits sowie einer Analyse des (bereinigten) Wachstums der Ausgaben. Zunächst verlangt der SWP, dass sich jeder Mitgliedstaat ein mittelfristiges Haushaltziel (Medium Term Objective, MTO) mit einem maximalen strukturellen Defizit setzt. Deutschland hat sein mittelfristiges Haushaltsziel auf ein strukturelles Defizit in Höhe von maximal 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) festgelegt. Dieses ist in § 51 Abs. 2 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder verankert. Übersteigt das strukturelle Defizit das MTO, ist ein Mitgliedstaat zu einem Anpassungspfad (Anpassung des Ausgabenwachstums) mit einem durchschnittlichen jährlichen Abbau des strukturellen Defizits um – in aller Regel – 0,5 % des BIP verpflichtet.

    Das strukturelle Defizit

    ergibt sich durch die Bereinigung des tatsächlichen Defizits um konjunkturelle Effekte und Einmaleffekte. Die symmetrische Berücksichtigung der Konjunktur durch das Wirken der automatischen Stabilisatoren stellt sicher, dass zusätzlichen Spielräumen zur Nettokreditaufnahme in konjunkturell schlechten Zeiten entsprechende Verpflichtungen zur geringeren Nettokreditaufnahme beziehungsweise zu Überschüssen in guten Zeiten gegenüberstehen.

    Zusätzlich wird zur Beurteilung eines Anpassungspfads die Ausgabenregel herangezogen. Dabei wird überprüft, ob der Anpassungspfad zum MTO hinreichend ist oder – falls das MTO bereits erreicht wurde – ob die Ausgabenentwicklung mit der weiteren Einhaltung des MTO kompatibel ist. Gemäß der Ausgabenregel sollen die bereinigten Ausgaben von Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel ohne Sicherheitsabstand einhalten, nicht stärker steigen als deren mittelfristiges Potenzialwachstum. Verletzen Mitgliedstaaten ihr MTO, muss das Ausgabenwachstum unter dem mittelfristigen Potenzialwachstum liegen, sodass eine Verbesserung des strukturellen Defizits über die Zeit gewährleistet ist. Liegt eine deutliche Verletzung des MTO vor, muss der Anpassungspfad mit den Anforderungen eines durchschnittlichen jährlichen Abbaus des strukturellen Defizits um 0,5 % des BIP kompatibel sein. Bei einer marginalen Verletzung des MTO kann auch ein weniger ambitionierter Anpassungspfad angemessen sein. Die in der Ausgabenregel definierte „Convergence Margin“ beschreibt, wie sich eine (nötige) Veränderung des strukturellen Defizits in einer (angestrebten) Veränderung des Wachstums der Ausgaben niederschlägt. Zusammen mit der Entwicklung des mittelfristigen Potenzialwachstums definiert sie das maximal zulässige Wachstum der Ausgaben unter den Regeln des SWP, die „Expenditure Benchmark“.

    Das Potenzialwachstum

    beschreibt die langfristige Veränderung des BIP bei einem normalen Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten. Das mittelfristige Potenzialwachstum wird aus den gemittelten Potenzialwachstumsraten mehrerer Jahre errechnet.

    Im präventiven Arm basiert die Gesamtbewertung der Einhaltung der haushaltspolitischen Anforderungen auf der Analyse sowohl des strukturellen Defizits als auch der Ausgabenregel. Wird das mittelfristige Haushaltsziel übertroffen, gilt eine Abweichung der Ausgabenentwicklung vom mittelfristigen Potenzialwachstum als unerheblich. Liegt eine Verletzung des MTO vor und das Wachstum der Ausgaben (in Abgrenzung der Ausgabenregel) unter (über) der „Expenditure Benchmark“, erfüllt das Land die Ausgabenregel (nicht). Bei einer Verletzung der Ausgabenregel wird das über der „Expenditure Benchmark“ liegende Ausgabenwachstum als Anteil des BIP ausgewiesen, um die Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel als „erheblich“/„ nicht erheblich“ zu klassifizieren. Wenn die Abweichung eine Gesamtauswirkung auf den Haushaltssaldo von mindestens 0,5 % des BIP in einem Jahr oder kumulativ in zwei aufeinanderfolgenden Jahren hat, gilt die Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel als „erheblich“.

    Berechnungsmethode der Ausgabenregel

    Die Ausgabenregel unterliegt einer vergleichsweise komplexen Berechnungsmethode, da die gesamtstaatlichen Ausgaben in Abgrenzung der Ausgabenregel um diverse Faktoren bereinigt werden. Unter anderem findet eine Bereinigung um Zinsausgaben, um kofinanzierte EU-Programme und um zyklische Komponenten (wie die zyklischen Effekte der Arbeitsmarktentwicklung) und um schwankende Investitionsausgaben (Abweichungen vom durchschnittlichen Investitionsniveau) statt. Diskretionäre Maßnahmen auf der Einnahmenseite werden wie Ausgaben berücksichtigt: So werden Steuermindereinnahmen aufgrund einer Gesetzesänderung unter der Ausgabenregel wie ein vergleichbar höheres Wachstum der Ausgaben behandelt. Die gesamtstaatlichen Ausgaben werden zudem um Einmaleffekte (wiederum auf der Einnahmen- und Ausgabenseite) bereinigt.

    Diskretionäre einnahmeseitige Maßnahmen

    sind fiskalpolitische Maßnahmen, die direkte Auswirkungen auf die gesamtstaatlichen Einnahmen haben. Eine diskretionäre Maßnahme geht in aller Regel mit einer Gesetzesänderung oder einem Verwaltungsakt einher. Der einnahmeseitige Effekt einer diskretionären Maßnahme in einem gegebenen Jahr ist der zusätzliche Effekt der Maßnahme im Vergleich zum Vorjahr.

    Die Ausgabenregel folgt damit der Logik, nur diejenigen Ausgaben zu betrachten,

    • auf die der Mitgliedstaat Einfluss nehmen kann (Abzug der Zinsausgaben),
    • denen Steuern und Abgaben auf Ebene des Nationalstaats gegenüberstehen (Abzug der Ausgabenprogramme, die einer EU-Finanzierung unterliegen) und
    • die konjunkturunabhängig sind (Abzug der konjunkturellen Arbeitsmarktausgaben).

    Investitionsausgaben werden als Durchschnitt über mehrere Jahre betrachtet, um den oft erratischen Schwankungen Rechnung zu tragen. Die Bereinigung um Einmaleffekte in der Ausgabenregel orientiert sich an der Berechnung des strukturellen Defizits: Diese Berechnung sieht ebenfalls eine Korrektur um Einmaleffekte vor. Auf der Einnahmenseite werden diskretionäre Maßnahmen berücksichtigt, weil diese die Spielräume auf der Ausgabenseite einschränken beziehungsweise ausweiten. Tabelle 1 leitet die Berechnung der Ausgabenregel für Deutschland ab.

    Ableitung der Ausgabenregel für den Gesamtstaat – 2017 und 2018

    Tabelle 1

    Berechnung der Ausgabenentwicklung in Abgrenzung der Ausgabenregel für Deutschland

    Die Ausgaben Deutschlands gemäß der Ausgabenregel wachsen in diesem Jahr voraussichtlich um 4 ¾ % und somit deutlich stärker als das mittelfristige Produktionspotenzial (3 ¼ %) (vergleiche Tabelle 2). Diese Entwicklung setzt sich im Jahr 2019 fort. Ab dem Jahr 2020 normalisiert sich das Ausgabenwachstum und entspricht dann etwa dem Wachstum des mittelfristigen Produktionspotenzials. Dies ist das Ergebnis der Frühjahrsprojektion des BMF zur Entwicklung des Staatshaushalts. Die Anstiege der Ausgaben 2018 und 2019 lassen sich auf Tarifsteigerungen sowie die Maßnahmen der Koalition für zusätzliche investive Ausgaben des Staates zurückführen. Zusätzlich ist zu beachten, dass Steuersenkungen in der Ausgabenregel wie Ausgabensteigerungen gebucht werden, was zu einer verzerrten Anzeige der Ausgabenentwicklung des Staates führt. Im Jahr 2017 lag das Wachstum der Ausgaben dagegen nur leicht über dem Wachstum des mittelfristigen Potenzials. Da Deutschland weiterhin sein mittelfristiges Haushaltsziel mit Abstand erfüllt, ist die Ausgabenregel gemäß dem Verhaltenskodex zur Umsetzung des SWP nicht bindend. In der mittleren Frist zeichnet sich ein nachhaltiges Wachstum der Ausgaben (in Abgrenzung der Ausgabenregel) entlang der Entwicklung des Produktionspotenzials ab.

    Wachstum der Ausgaben in Abgrenzung der Ausgabenregel, Wachstum des mittelfristigen Produktionspotenzials und Wachstum der Ausgaben insgesamt

    Tabelle 2

    Bewertung der Ausgabenregel

    Die Ausgabenregel stellt nicht auf das Gesamtergebnis der Finanzpolitik ab, sondern beschränkt sich auf die Ausgabenseite, ergänzt um aktuell vorgenommene Eingriffe auf der Einnahmenseite. Die komplexe Berechnung der Ausgabenregel liefert oftmals abstrakte Ergebnisse. So ergibt sich unter der Ausgabenregel teilweise eine Entwicklung des Wachstums der bereinigten Ausgaben, die erheblich von der Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgaben ohne Bereinigung abweicht. Beispielsweise liegt das Wachstum der unbereinigten Staatsausgaben in Deutschland in den Jahren 2018 und 2019 insgesamt über einen Prozentpunkt unter dem Wachstum der Ausgaben in Abgrenzung der Ausgabenregel (vergleiche Tabelle 2). Außerdem erfordert die Ausgabenregel unter allen Indikatoren im europäischen Haushaltsüberwachungsverfahren die umfangreichste Datengrundlage. Ihre Berechnung stützt sich auf eine Vielzahl unterschiedlicher und zum Teil ihrerseits komplexer Indikatoren, wie das strukturelle Defizit, das Potenzialwachstum und einzelne Ausgabenkategorien. Mit Unsicherheit behaftet ist dabei insbesondere die Einschätzung der finanziellen Auswirkungen diskretionärer einnahmeseitiger Maßnahmen. Die Korrektheit dieser Daten lässt sich in der Regel ex post nicht überprüfen. Daher kann die Bewertung, die im präventiven Arm aus der Ausgabenregel abgeleitet wird, fehlerhaft sein.

    Ausblick und Diskussion der zukünftigen Rolle der Ausgabenregel in der europäischen Haushaltsüberwachung

    Das von der Europäischen Kommission am 6. Dezember 2017 vorgelegte „Nikolaus-Paket“ umfasst auch einen Richtlinienvorschlag1 zur Übernahme des Inhalts des sogenannten Fiskalvertrags ins Unionsrecht. Der Richtlinienvorschlag weicht jedoch deutlich von den Regelungen des Fiskalvertrags ab und sieht eine Neuausrichtung der Haushaltsüberwachung vor. Diese soll durch eine Ausgabenregel als zentrales finanzpolitisches Steuerungselement gekennzeichnet sein. Konkret sollen sich die Mitgliedstaaten verpflichten, im Rahmen ihrer Finanzplanung einen mittelfristigen Wachstumspfad der Staatsausgaben festzulegen, der mit der Einhaltung des MTO konsistent ist oder zu einer Annäherung an das MTO führt. Diese Ausgabenentwicklung soll zu Beginn einer Legislaturperiode festgelegt und in jedem jährlichen Haushalt in der Legislaturperiode eingehalten werden. Eine solche Ausgabenregel ist im Fiskalvertrag jedoch nicht vorgesehen. Dieser stellt vielmehr maßgeblich auf das strukturelle Defizit ab.

    Die Aufwertung der Ausgabenentwicklung durch den Richtlinienvorschlag könnte zu einer Veränderung der Anforderungen des SWP führen. Deutschland hat sich mit der Reform der nationalen Regeln zur Neuverschuldung, der Schuldenbremse des Bundes und der Länder, ein Regelwerk auferlegt, das mittlerweile gut etabliert ist und einer strengen und gesetzlich verankerten Überwachung durch den unabhängigen Beirat des Stabilitätsrats unterliegt. Dieses Regelwerk orientiert sich insbesondere an der Einhaltung der Vorgaben für das strukturelle Defizit. Eine Fokussierung auf die Ausgabenentwicklung würde die Kompatibilität der nationalen Ziele mit den europäischen Zielen infrage stellen.

    Fußnoten

    1
    „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Bestimmungen zur Stärkung der haushaltspolitischen Verantwortung und der mittelfristigen Ausrichtung der Haushalte in den Mitgliedstaaten“; Richtlinienvorschlag COM (2017) 824 final vom 6. Dezember 2017.

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