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    Er­geb­nis­se des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs 2018

    • Der bundesstaatliche Finanzausgleich leistet einen wesentlichen Beitrag dazu, alle Länder finanziell in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen.
    • In der ersten Stufe des Finanzausgleichs, dem horizontalen Umsatzsteuervorwegausgleich, wurden deutlich mehr Mittel umverteilt. Betrug das Umverteilvolumen 2017 noch 8,4 Mrd. € stieg es 2018 auf 9,1 Mrd. € an.
    • In der zweiten Stufe des Ausgleichssystems, dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne, wurden 2018 11,4 Mrd. € umverteilt: gegenüber 2017 eine Steigerung von 300 Mio. €.
    • Der Bund leistete im abgelaufenen Jahr 64 Mio. € mehr allgemeine Bundesergänzungszuweisungen an die Länder, so dass deren Volumen auf 4,6 Mrd. € stieg.

    Bundesstaatlicher Finanzausgleich

    Der bundesstaatliche Finanzausgleich regelt die Verteilung der gesamtstaatlichen Einnahmen auf den Bund und die Länder. Seine Grundzüge sind im Grundgesetz (GG) in Art. 106 und 107 festgelegt. Die nähere Ausgestaltung erfolgt durch die grundgesetzliche Zuordnung einzelner Steuerarten auf Bund und Länder (Art. 106 GG) und die Aufteilung der Gemeinschaftsteuern. Die horizontale Verteilung des Länderanteils an den Gemeinschaftsteuern unter den Ländern wird durch das Zerlegungsgesetz näher konkretisiert. Die Umverteilung zwischen den Ländern und weitere Zuweisungen des Bundes erfolgen nach den Vorgaben des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) unter Berücksichtigung der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen und des abstrakt gehaltenen Maßstäbegesetzes.

    Zur Frage, wie die Einnahmen aus der Umsatzsteuer aufgeteilt werden, enthält Art. 106 Abs. 3 GG die Vorgabe, dass die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder so aufeinander abzustimmen sind, dass ein angemessener Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird. Der Bund und alle Länder müssen nach dem Finanzausgleich in der Lage sein, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben im gesamtstaatlichen Interesse zu erfüllen. Die zu diesem Zweck im Ausgleichsjahr 2018 vorgenommene Aufteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern sowie die Verteilung der Steuereinnahmen zwischen den Ländern und zusätzlich vom Bund an die Länder geleistete Zuweisungen werden im Folgenden auf der Grundlage der aktuell gültigen Regelungen des FAG dargestellt und erläutert.

    Leitbild des bundesstaatlichen Finanzausgleichs auf der Ebene der Länder ist es, alle Länder auf ein annähernd gleichmäßiges Einnahmeniveau zu führen. Hierzu schließen sich an den Umsatzsteuervorwegausgleich als erste Stufe der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne (i. e. S.) als zweite Stufe sowie die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen als dritte Stufe an. Die drei Stufen zusammengenommen machen den Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne (i. w. S.) aus. Die Wirkung der einzelnen Stufen ist nicht notwendigerweise gleichgerichtet für einzelne Länder. So werden in jedem Jahr einige Länder, die im Umsatzsteuervorwegausgleich Zahlungen zu leisten hatten, im weiteren Verlauf Zahlungsempfänger des Länderfinanzausgleichs (i. e. S.) und erhalten darüber hinaus Bundesergänzungszuweisungen. Im Interesse einer anhand des FAG nachvollziehbaren, gleichzeitig aber verständlichen Darstellung der Ausgleichsergebnisse im Ausgleichsjahr 2018 beschränken sich die folgenden Textabschnitte auf eine Darstellung der drei beschriebenen Ausgleichsstufen. Klarstellend sei angemerkt, dass nicht jede der Berechnungsstufen zu Zahlungsvorgängen führt; die Durchführung von Finanzausgleichszahlungen erfolgt monatlich und vierteljährlich in einem alle drei Stufen zusammenfassenden Abrechnungsschritt.

    Umsatzsteuervorwegausgleich unter den Ländern

    In der ersten Stufe des Ausgleichssystems wird der Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen (rund 47,21 % im Jahr 2018)1 den einzelnen Ländern zugewiesen. Dabei werden jenen Ländern, deren Aufkommen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unterhalb des bundesweiten Durchschnitts liegt, vorab bis zu 25 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer als sogenannte Ergänzungsanteile zugerechnet. Dieser Maximalwert für das Volumen der Ergänzungsanteile wird jedoch regelmäßig deutlich unterschritten. Er betrug im Jahr 2018 lediglich 14,94 % (2017: 14,57 %).

    Die Höhe der Ergänzungsanteile wird über einen progressiven Tarif festgelegt. Sie hängt davon ab, wie stark die Steuereinnahmen je Einwohner eines Landes die bundesweit durchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner unterschreiten. Der nach dem so geleisteten Vorwegausgleich verbleibende Länderanteil an der Umsatzsteuer – mindestens 75 %, tatsächlich jedoch regelmäßig mehr als 80 % – wird anschließend nach der Einwohnerzahl gleichmäßig auf alle Länder verteilt. Die Zeile „Umsatzsteuerausgleich“ der Tabelle 1 stellt den Differenzbetrag zwischen den Steuereinnahmen der Länder und einer fiktiven Verteilung der Umsatzsteuer ausschließlich nach der Einwohnerzahl dar.

    Länderfinanzausgleich

    Der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) bildet die zweite Stufe des Ausgleichssystems. Ausgleichsrelevant sind dabei insbesondere die Einnahmen der Länder einschließlich der bergrechtlichen Förderabgabe sowie der in der ersten Umverteilungsstufe berechneten Umsatzsteueranteile und Anteile der Steuereinnahmen der jeweils im Land befindlichen Gemeinden (anteilig zu 64 %), ausgedrückt in der Finanzkraftmesszahl. Die Finanzkraftmesszahl spiegelt die Einnahmesituation eines Landes vor dem Länderfinanzausgleich (i. e. S.) wider.

    Zur Berechnung der im Länderfinanzausgleich zu leistenden Zahlungen wird der Finanzkraftmesszahl eines Landes seine sogenannte Ausgleichsmesszahl gegenübergestellt. Zum Zweck der Berechnung dieser Ausgleichsmesszahl wird zunächst sowohl für die Landes- als auch für die Gemeindeebene vom Grundsatz eines gleichen Finanzbedarfs je Einwohner ausgegangen. Abweichend hiervon wird für die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen ein höherer Finanzbedarf je Einwohner als in den Flächenländern angesetzt. Die Abbildung dieses höheren Finanzbedarfs erfolgt durch die rechnerische Erhöhung der Einwohnerzahl der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich auf 135 % des tatsächlichen Wertes (Einwohnergewichtung). Ein leicht höherer Finanzbedarf je Einwohner wird außerdem in den drei besonders dünn besiedelten Flächenländern Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern unterstellt. Deshalb wird ihre Einwohnerzahl bei der Berechnung der Ausgleichsmesszahl auf der Gemeindeebene mit 102 %, 103 % beziehungsweise 105 % gewichtet. Durch Anwendung der Einwohnergewichtungen erhöhen sich die Ausgleichsmesszahlen der betroffenen Länder, sodass ihre jeweiligen relativen Finanzkraftmesszahlen (in der Zeile „Finanzkraft der Länder in Prozent vor Finanzausgleich“, ausgedrückt in Prozent der Ausgleichsmesszahl) noch einmal zum Teil deutlich abgesenkt werden.

    Ausgleichsberechtigt sind im Länderfinanzausgleich diejenigen Länder, deren Finanzkraftmesszahlen im Ausgleichsjahr unterhalb ihrer Ausgleichsmesszahlen liegen; sie haben Anspruch auf Ausgleichszuweisungen. Demgegenüber sind diejenigen Länder ausgleichspflichtig, deren Finanzkraftmesszahlen im Ausgleichsjahr über ihren Ausgleichsmesszahlen liegen. Die genaue Höhe der Ausgleichszuweisungen (für ausgleichsberechtigte Länder) und der Ausgleichsbeiträge (für ausgleichspflichtige Länder) hängt davon ab, wie weit sich ihre jeweilige Finanzkraftmesszahl von ihrer jeweiligen Ausgleichsmesszahl unterscheidet. Durch die Ausgleichszuweisungen wird die bestehende Differenz auf der Basis eines progressiven Ausgleichstarifs anteilig geschlossen. Die Regelungen sind im gültigen Finanzausgleichssystem so ausgestaltet, dass die Finanzkraftreihenfolge der Länder durch den Länderfinanzausgleich nicht geändert wird.

    Bundesergänzungszuweisungen

    Die dritte Stufe des Ausgleichssystems bilden die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Als Zuweisungen des Bundes, die dieser einnahmemindernd verbucht, dienen sie der ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Empfängerländer. Durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen wird bei ausgleichsberechtigten Ländern eine nach dem Länderfinanzausgleich (i. e. S.) gegebenenfalls verbleibende Differenz zur Ausgleichsmesszahl weiter verringert: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten Länder, deren Finanzkraftmesszahlen nach den ersten beiden Verteilungsstufen des Länderfinanzausgleichs (i. w. S.) weiterhin unter 99,5 % ihrer Ausgleichsmesszahl liegen. Diese Lücke wird zu 77,5 % aufgefüllt.

    Neben den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sieht das FAG auch Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen vor. Sie zielen auf den Ausgleich besonderer, nur vorübergehend bestehender Finanzbedarfe bestimmter Länder. Dazu gehören die Zuweisungen zur Schließung der Infrastrukturlücke sowie wegen struktureller Arbeitslosigkeit und wegen „überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung“. Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind unabhängig von den aktuellen Finanzkraftverhältnissen der Höhe nach im FAG festgeschrieben und werden nicht in der tabellarischen Übersicht aufgeführt.

    Ergebnisse 2018

    Die folgende Darstellung der Ergebnisse des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Jahr 2018 beruht auf der im BMF erstellten vorläufigen Jahresrechnung 2018. Aus ihr geht hervor, dass die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und den Landessteuern, die zusammen die Bemessungsgrundlage für die horizontale Umsatzsteuerumverteilung bilden, im Jahr 2018 im Vergleich zum Vorjahr mit durchschnittlich 6,3 % deutlich gestiegen sind.

    Die Veränderungen in den einzelnen Ländern bewegten sich 2018 zwischen -0,8 % und +12,6 % (2017: 3,2 % bis 10,2 %). Überdurchschnittliche Einnahmezuwächse verzeichneten die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Hamburg, das Saarland, Thüringen (Reihenfolge alphabetisch). Aus den Einnahmen der Länder und der Zahl ihrer Einwohner wird die erste Zeilenangabe („Steuern der Länder vor Umsatzsteuerausgleich“) der Tabelle in Prozent des bundesweiten Durchschnitts je Einwohner ermittelt. Berechnungsgrundlage für den Länderfinanzausgleich sind die Einnahmen der Länder – diese lagen im Jahr 2018 zwischen 54,3 % und 157,2 % des Durchschnitts – und der Gemeinden (anteilig zu 64 %) vor dem Ausgleich.

    Während sich die Einnahmen der westdeutschen Flächenländer zwischen 75,5 % und 131,8 % des bundesweiten Durchschnitts bewegten, lagen die Einnahmen der ostdeutschen Flächenländer zwischen 54,3 % und 70,2 %. Auch das einnahmestärkste ostdeutsche Flächenland (Brandenburg) konnte 2018 noch nicht das Niveau des einnahmeschwächsten westdeutschen Flächenlandes (des Saarlands) erreichen. Die Einnahmen der Stadtstaaten bewegten sich zwischen 85,4 % (Bremen) und 157,2 % (Hamburg) des Durchschnitts.

    Das im Umsatzsteuervorwegausgleich erzielte Umverteilungsvolumen belief sich 2018 auf 9,1 Mrd. € (2017: 8,4 Mrd. €). Im Jahr 2018 erhielten die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz gemessen an ihren jeweiligen Einwohneranteilen nur unterproportional hohe Einnahmen aus der Umsatzsteuer. Überproportional hohe Umsatzsteueranteile erhielten dagegen Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, das Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.

    Das Volumen des Länderfinanzausgleichs (i. e. S.) betrug im vergangenen Jahr 11,4 Mrd. €, also 0,26 Mrd. € mehr als 2017, was einem Zuwachs von 2,3 % entspricht. Bei der Berechnung von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen wurden überproportionale Zuwächse bei den Steuereinnahmen Baden-Württembergs, Bayerns, Berlins, Brandenburgs, Hamburgs, des Saarlands und Thüringens zugunsten dieser Länder nur in verringerter Höhe in den Länderfinanzausgleich einbezogen („Prämienregelung“ des § 7 Abs. 3 FAG).

    Insgesamt war Bayern erneut größtes Zahlerland mit 6,67 Mrd. € (2017: 5,89 Mrd. €) und einem gestiegenen Anteil von 58,3 % (2017: 52,6 %) am Umverteilungsvolumen. Baden-Württemberg deckte mit 3,1 Mrd. € insgesamt 26,9 % (2017: 24,8 %), Hessen mit 1,6 Mrd. € sodann 14,1 % (2017: 22,2 %) und Hamburg mit 83 Mio. € schließlich 0,7 % (2017: 0,4 %) des Ausgleichsbedarfs. Größtes Empfängerland war Berlin mit Ausgleichszuweisungen in Höhe von 4,4 Mrd. € (2017: 4,2 Mrd. €) und einem Anteil von 38,5 % (2017: 37,8 %). Mit zusammen 3,6 Mrd. € (2017: 3,5 Mrd. €) erhielten die ostdeutschen Flächenländer im abgelaufenen Jahr ebenfalls erhebliche Ausgleichszuweisungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs, sodass von den insgesamt 11,4 Mrd. € an Ausgleichsleistungen 8,0 Mrd. € (2017: 7,7 Mrd. €) den ostdeutschen Ländern einschließlich Berlin zugutekamen. Dies entsprach einem Anteil von 70 % (2017: 69 %).
    Das Volumen der vom Bund an die Länder gezahlten allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen stieg von 4,5 Mrd. € im Jahr 2017 um 64 Mio. € an. Größtes Empfängerland war auch hier Berlin mit 1,4 Mrd. €. Auf die ostdeutschen Flächenländer entfielen zusammen wie im Jahr 2017 insgesamt 1,5 Mrd. €. Einschließlich der in ihrer betraglichen Höhe gesetzlich festgelegten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von zusammen 3,8 Mrd. € (2017: 4,6 Mrd. €) beliefen sich die Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2018 auf insgesamt 8,4 Mrd. €.

    Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2018

    Tabelle 1

    Fußnoten

    1
    Alle in dieser Darstellung genannten Zahlen- und Prozentangaben sind gerundet.

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