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    Neue Mög­lich­kei­ten zur fi­nan­zi­el­len Un­ter­stüt­zung der Län­der in wich­ti­gen In­ves­ti­ti­ons­be­rei­chen

    • Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 104b, 104c, 104d, 125c, 143e) vom 28. März 2019 werden die rechtlichen Möglichkeiten des Bundes erweitert, die Länder in bestimmten politisch wichtigen Investitionsbereichen mit Finanzhilfen zu unterstützen.
    • Bei der Finanzhilfekompetenz des Bundes für Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur nach Art. 104c des Grundgesetzes (GG) wird die bisherige Beschränkung auf Investitionen in finanzschwachen Kommunen aufgehoben. Künftig kann der Bund somit in allen Kommunen entsprechende Investitionen wie z. B. in Ganztagsschul- und Betreuungsangebote sowie in die Digitalisierung im Bildungsbereich unterstützen.
    • Mit der neuen Finanzhilfekompetenz nach Art. 104d GG kann der Bund gesamtstaatlich bedeutende Investitionen der Länder und Gemeinden in den sozialen Wohnungsbau unterstützen und so seinen Beitrag zur Bewältigung der besonderen Herausforderungen in diesem Bereich leisten. Damit ist es dem Bund möglich, nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes mit Finanzhilfen zu einer langfristigen Verstetigung des sozialen Wohnungsbaus in Deutschland beizutragen.

    Einleitung

    Am 4. April 2019 ist das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 104b, 104c, 104d, 125c, 143e) vom 28. März 2019 in Kraft getreten.1

    Ausgangspunkt der Verfassungsänderung waren die Vereinbarungen der Regierungsparteien im Koalitionsvertrag vom 7. Februar 2018. Diese sehen eine Erweiterung der Finanzhilfekompetenz des Bundes nach Art. 104c Grundgesetz (GG) zugunsten von Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur vor, um eine „Investitionsoffensive für Schulen“ zu ermöglichen. Eine Grundgesetzänderung wurde erforderlichenfalls außerdem dafür vereinbart, dass der Bund gemeinsam mit den Ländern finanzielle Verantwortung für die soziale Wohnraumförderung übernehmen kann. Des Weiteren sieht der Koalitionsvertrag eine Erhöhung der Mittel für das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) vor. Diesem Ziel stand eine im Jahr 2017 in das Grundgesetz eingefügte Änderungssperre des GVFG bis zum Ende des Jahres 2024 entgegen. Die Erhöhung der Mittel für die entsprechenden Bundesprogramme nach § 6 GVFG erforderte demnach die Aufhebung dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe.

    Zur Umsetzung dieser Ziele des Koalitionsvertrags hatte die Bundesregierung bereits am 2. Mai 2018 einen federführend vom BMF erarbeiteten Regierungsentwurf vorgelegt.2 Im parlamentarischen Verfahren erfuhr dieser Entwurf Änderungen, mit denen der Deutsche Bundestag das Gesetz am 29. November 2018 verabschiedete.3 Insbesondere infolge dieser Änderungen rief der Bundesrat am 14. Dezember 2018 den Vermittlungsausschuss an.4 Auf der Grundlage der Empfehlungen des Vermittlungsausschusses vom 20. Februar 20195 hat der Bundestag den entsprechend angepassten Gesetzentwurf am 21. Februar 2019 angenommen. Sodann hat der Bundesrat am 15. März 2019 zugestimmt. Das Gesetz sieht folgende verfassungsrechtliche Neuregelungen vor:

    Zusätzlichkeit von Finanzhilfen des Bundes

    Der neu eingefügte Art. 104b Abs. 2 Satz 5 GG sieht als allgemeine Vorgabe zu Finanzhilfen des Bundes vor, dass diese „zusätzlich zu eigenen Mitteln der Länder bereitgestellt“ werden. Diese (im Regierungsentwurf noch nicht vorgesehene) Regelung geht auf eine Ergänzung durch den Deutschen Bundestag zurück. Auf Vorschlag seines Haushaltsauschusses hatte der Bundestag nach erster Lesung eine Regelung vorgesehen, wonach die Länder mindestens die Hälfte der öffentlichen Investitionen in dem von der Finanzhilfe erfassten Investitionsbereich tragen sollten.6 Dieser Vorschlag stieß jedoch auf Ablehnung im Bundesrat. Die dann im Vermittlungsausschuss als Kompromiss formulierte und nun in das Grundgesetz aufgenommene Regelung stellt eine vergleichsweise flexiblere Vorgabe dar. Gleichzeitig wird das Anliegen des Bundestages, dass die Finanzhilfen des Bundes nicht lediglich die eigenen Investitionen der Länder ersetzen sollen, hiermit verfassungsrechtlich verankert. Die Neuregelung ist durch den parallel eingefügten Art. 125c Abs. 3 GG erstmals auf nach dem 31. Dezember 2019 in Kraft getretene Regelungen anzuwenden. Hierdurch wird sichergestellt, dass bestehende Finanzhilfen bis zu ihrem Auslaufen unverändert fortlaufen können. Auch der sogenannte DigitalPakt Schule, eine beabsichtigte Finanzhilfe auf der Grundlage des geänderten Art. 104c GG, kann somit noch ohne diese strengere Vorgabe umgesetzt werden.

    Kompetenz zur Förderung von Investitionen in die Bildungsinfrastruktur aller Kommunen

    Die Finanzhilfekompetenz des Bundes zur Förderung von Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur war bisher auf Investitionen in finanzschwachen Kommunen beschränkt (Art. 104c Satz 1 GG a. F.). Diese Beschränkung wurde nunmehr aufgehoben. Damit erhält der Bund die Möglichkeit, auf der Grundlage von Art. 104c GG entsprechende Investitionen flächendeckend in allen Kommunen zu unterstützen. Zudem wird diese Finanzhilfekompetenz auf mit den Investitionen unmittelbar verbundene befristete Ausgaben erstreckt. Dies stellt eine Ausnahme dar; grundsätzlich kann der Bund mit Finanzhilfen nur Sachinvestitionen fördern. Die besonderen Ausgaben müssen für besondere nicht investive Maßnahmen anfallen, die zur Verwirklichung des Investitionszwecks erforderlich sind. Der Haushaltsausschuss des Bundestages hat für förderfähige Ausgaben beispielhaft den Aufbau einer Systemadministration und die Schulung des pädagogischen Personals bei Investitionen in die digitale Bildungsinfrastruktur genannt. Mit einem Investitionsprogramm einhergehende Verwaltungskosten sowie allgemeine Folgekosten der Investition können jedoch nicht durch Finanzhilfen nach Art. 104c GG gefördert werden.7

    In Art. 104c GG wurde außerdem eine Zielvorgabe aufgenommen, wonach die Förderung des Bundes „zur Steigerung der Leistungsfähigkeit“ der kommunalen Bildungsinfrastruktur erfolgt. Wie bereits in der Gesetzesbegründung herausgestellt, ändern die Erweiterungen des Art. 104c GG insgesamt nichts an der Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung der Länder für das Bildungswesen als wesentlichem Bestandteil ihrer Kultushoheit. Auch mit Blick auf die Bildungshoheit der Länder sind nach entsprechenden Empfehlungen des Vermittlungsausschusses für diese Finanzhilfe nur eingeschränkte Kontrollrechte der Bundesregierung vorgesehen. Demnach kann die Bundesregierung Berichte und anlassbezogen die Vorlage von Akten verlangen, jedoch keine Erhebungen bei allen Behörden vornehmen (Art. 104c Satz 3 GG).

    DigitalPakt Schule

    Der Bund gewährt ab 2019 Finanzhilfen aus dem Sondervermögen „Digitale Infrastruktur“ an die Länder für den gemeinsamen „DigitalPakt Schule“ von Bund und Ländern. Damit soll die Leistungsfähigkeit der bildungsbezogenen digitalen Infrastruktur von Schulen gesteigert werden. Aus dem 2018 errichteten Sondervermögen „Digitale Infrastruktur“ fließen 30 % der Einnahmen in den „DigitalPakt Schule“. Als Anschubfinanzierung hat das Sondervermögen 2018 eine Bundeszuweisung in Höhe von 2,4 Mrd. € erhalten. Die Erlöse der laufenden Versteigerung der 5G-Mobilfunkfrequenzen durch die Bundesnetzagentur fließen vollständig dem Sondervermögen zu. Eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern bestimmt nunmehr Ziel, Inhalt und Mittelverteilung des „DigitalPakts Schule“. Ermöglicht wird die Gewährung von Finanzhilfen durch den Bund an die Länder durch die Änderung des Art. 104c GG.

    Neue Finanzhilfekompetenz des Bundes für den sozialen Wohnungsbau

    Auf der Grundlage des neuen Art. 104d GG kann der Bund den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden im Bereich des sozialen Wohnungsbaus gewähren. Finanzhilfen in diesem Bereich waren seit der Föderalismusreform I von 2006 nicht länger auf der Grundlage von Art. 104b GG möglich, da dem Bund seitdem keine Gesetzgebungsbefugnis für den sozialen Wohnungsbau mehr zusteht. Mit dem neuen Art. 104d GG besteht nunmehr die verfassungsrechtliche Grundlage für die vom Koalitionsvertrag vorgesehene „Wohnraumoffensive“. In der Gesetzesbegründung hatte die Bundesregierung auf die Notwendigkeit hingewiesen, spürbaren Wohnungsengpässen und steigenden Mieten durch gezielte finanzielle Unterstützungen entgegenwirken zu können. Auf die Vorgabe einer Befristung und degressiven Ausgestaltung der Finanzhilfen wurde verzichtet. Damit wird dem Bund verfassungsrechtlich ermöglicht, nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes mit Finanzhilfen zu einer langfristigen Verstetigung des sozialen Wohnungsbaus beizutragen. Was die Überprüfung und Kontrolle der Verwendung der den Ländern gewährten Bundesmittel sowie die Unterrichtungsrechte von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung angeht, so gelten die auf Finanzhilfen nach Art. 104b anzuwendenden Vorschriften entsprechend (Art. 104d Satz 2 verweist u. a. auf Art. 104b Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 GG).

    Mehr Flexibilität bei Bundesprogrammen nach § 6 GVFG durch die Aufhebung der Änderungssperre des Art. 125c Abs. 2 GG

    Art. 125c Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes regelt die Fortgeltung der Regelungen des GVFG für die besonderen Bundesprogramme nach § 6 GVFG, die auf Grundlage des im Jahr 2006 entfallenen Art. 104a Abs. 4 GG geschaffen wurden. Bei der Grundgesetzänderung im Jahr 2017 wurde für diese zuvor bis Ende 2019 befristeten Finanzhilfen eine Fortgeltung „bis zu ihrer Aufhebung“ geregelt. Zugleich wurde eine neue Vorschrift eingefügt, wonach Änderungen am Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz erst ab dem 1. Januar 2025 zulässig waren (Art. 125c Abs. 2 Satz 3 GG a. F.). Diese auch als „Versteinerung“ bezeichnete Änderungssperre wird durch die jetzige Verfassungsänderung wieder aufgehoben. Nunmehr kann der Gesetzgeber die entsprechenden Regelungen des GVFG ändern, wie etwa zur Höhe der Finanzhilfen.

    Rückübertragung der Verwaltungsaufgaben bei Bundesautobahnen und Bundesfernstraßen

    Die Ergänzung von Art. 143e GG durch einen neuen Abs. 3 betrifft die mögliche Rückübertragung der Verwaltungsaufgaben der Planfeststellung und Plangenehmigung für den Bau oder die Änderung von Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs vom Bund auf ein Land. Mit der eingefügten Regelung wird dem Bund die Befugnis eingeräumt, die Rückübertragung dieser Verwaltungsaufgabe bei entsprechendem Antrag eines Landes allgemein gesetzlich zu regeln. Mit § 3 Abs. 3 des Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetzes besteht bereits eine einfachgesetzliche Regelung für eine solche Aufgabenübertragung, die durch den neuen Art. 143e Abs. 3 GG nun verfassungsrechtlich abgesichert wird.

    Fazit

    Mit der Änderung des Grundgesetzes haben Bund und Länder erneut ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt, wenn es darum geht, die föderale Ordnung und ihre Finanzverfassung an geänderte Rahmenbedingungen und neue Hausforderungen anzupassen. Auch im Vermittlungsausschuss hat sich gezeigt, dass alle Beteiligten zugunsten dieses Vorhabens zu Kompromissen bereit waren. Nur so konnte der Gesetzentwurf jene breite parlamentarische Zustimmung gewinnen, die für eine Verfassungsänderung notwendig ist. Als ein zentrales Vorhaben der Regierungskoalition konnte das Gesetzgebungsverfahren zu dieser Verfassungsänderung so in weniger als einem Jahr erfolgreich abgeschlossen werden.

    Die Verbesserung der Bildungsinfrastruktur in den Kommunen, des sozialen Wohnungsbaus und des schienengebundenen öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) sind jeweils große aktuelle Herausforderungen und wichtige Zukunftsaufgaben. Mit den neuen beziehungsweise erweiterten Finanzhilfekompetenzen des Bundes können sich Bund und Länder nun verstärkt diesen drängenden Herausforderungen stellen, wobei jeder seinen Teil leistet: Der Bund kann finanziell Verantwortung übernehmen, die Länder aber bleiben – unserer föderalen Aufgabenverteilung entsprechend – die zuständigen Akteure. Dies gilt insbesondere für die Bildungshoheit der Länder, die durch die aktuellen Neuregelungen unangetastet bleibt

    Fußnoten

    1
    Bundesgesetzblatt I S. 404 f.
    2
    BT-Drucksache 19/3440.
    3
    BT-Drucksache 19/6144.
    4
    BR-Drucksache 622/18
    5
    BT-Drucksache 19/7940
    6
    BT-Drucksache 19/6144, S. 5
    7
    BT-Drucksache 19/6144, S. 16.

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