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    Auf­takt­ver­an­stal­tung des Fö­de­ra­len Fo­rums

    • Am 4. Juni 2019 fand im BMF in Berlin die Auftaktveranstaltung des Föderalen Forums statt.
    • Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung diskutierten über finanzpolitische und finanzverfassungsrechtliche Fragestellungen.
    • Zum Auftakt der Veranstaltung wurden die Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern nach neun Jahren gesamtwirtschaftlichem Aufschwung analysiert. Anschließend standen die Chancen und Grenzen des Finanzföderalismus im Mittelpunkt der Diskussion.
    • Das Föderale Forum soll zukünftig eine Diskussionsplattform für Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung bieten, um über aktuelle föderale Themen zu debattieren.

    Einleitung

    Die Auftaktveranstaltung des Föderalen Forums des BMF am 4. Juni 2019 fand im Matthias-Erzberger-Saal des Ministeriums statt. Die Veranstaltung widmete sich finanzpolitischen wie auch finanzverfassungsrechtlichen Fragestellungen. Zum Auftakt wurde über die Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte nach neun Jahren gesamtwirtschaftlichen Aufschwungs diskutiert; anschließend standen die Chancen und Grenzen des Finanzföderalismus im Mittelpunkt. Das Föderale Forum soll zukünftig regelmäßig auf Bundesebene eine Plattform bieten, auf der sich Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung zu aktuellen wie auch grundsätzlichen finanzföderalen Themen austauschen können.

    Ablauf der Veranstaltung

    Das Föderale Forum wurde von Staatssekretär Dr. Rolf Bösinger eröffnet. In seiner Begrüßungsrede betonte er die Bedeutung des Föderalismus in Deutschland. Er sei ein wichtiger Baustein der demokratischen Grundordnung in unserem Land – denn er schlage eine Brücke von den regionalen Besonderheiten und Lebensumständen vor Ort zur politischen Verantwortung für den Gesamtstaat. Bürger und Politik kämen sich dadurch näher, was insbesondere in einer komplexen und schnelllebigen Welt ein entscheidender Erfolgsfaktor sei.

    Dr. Bösinger unterstrich aber auch, dass es in einer sich wandelnden Welt notwendig sei, die föderalstaatlichen Strukturen stets kritisch zu prüfen und Konflikte zwischen den föderalen Ebenen zu meistern. Denn Konflikte ergeben sich – insbesondere bei anstehenden Reformen – immer wieder aufgrund der engen Zusammenarbeit der föderalen Ebenen in der Gesetzgebung. Die kooperative Zusammenarbeit der Ebenen auf der einen Seite und die klare Trennung demokratischer Verantwortlichkeiten auf der anderen Seite stünden in einem Zielkonflikt, den es im politischen Tagesgeschehen immer wieder neu auszutarieren gelte.

    Besagte Konflikte führten zu entsprechenden Reformdebatten. Um notwendige Reformen erkennen und Reformprozesse begleiten zu können, werde sich das BMF mit dem Föderalen Forum zukünftig aktiv und regelmäßig an den Diskussionen rund um den Finanzföderalismus beteiligen.

    Herausforderungen der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern nach neun Jahren gesamtwirtschaftlichen Aufschwungs

    Zum Auftakt der Veranstaltung wurde die Haushaltspolitik von Bund und Ländern analysiert. Der Präsident des ifo Instituts München, Prof. Dr. Dr. h. c. Clemens Fuest, startete mit einem Vortrag zur Finanzpolitik des Bundes und der Länder nach neun Jahren Konjunkturaufschwung. Im Anschluss referierte Kay Scheller, Präsident des Bundesrechnungshofs, inwieweit die nationale Schuldenbremse und die europäischen Stabilitätsregeln ab 2020 einen Belastungstest für die öffentlichen Haushalte darstellen.

    In den Vorträgen wurde zunächst die These erläutert, dass seit 2010 aufgrund der sehr positiven Entwicklung der Steuereinnahmen und der niedrigen Refinanzierungskosten eine Konsolidierung der Haushalte ohne große Konsolidierungsanstrengungen erfolgt sei. Die Neuverschuldung sei seit 2010 kontinuierlich gesunken, sodass sich auch die Staatsschuldenquote verringert habe. Diese war in den Jahren zuvor kontinuierlich gestiegen. Auch die Länder hätten ihre Schuldenquote senken können, ohne allzu strikte Konsolidierungsmaßnahmen ergreifen zu müssen. Hier seien insbesondere die hochverschuldeten Länder begünstigt worden. Dennoch seien für die Zukunft weitere Konsolidierungsanstrengungen notwendig, da die öffentlichen Haushalte in den nächsten Jahren einige Herausforderungen zu meistern hätten. Insbesondere der demografische Wandel werde zu großen Belastungen in der zweiten Hälfte der 2020er Jahre führen. Aber auch die notwendige Erhöhung von Investitionen zur Erhaltung und Modernisierung des Verkehrs, für die Digitalisierung und die Umwelt sowie die finanziellen Anstrengungen für die Flüchtlingsintegration, die Erfüllung internationaler Finanzierungszusagen und die europäischen Verpflichtungen stellten Herausforderungen für die Finanzpolitik dar. Diese sei bisher jedoch durch eine Ausweitung von Leistungen in die andere Richtung unterwegs. Hier seien zukünftig von Seiten der Finanzpolitik noch große Anstrengungen notwendig. Die nationale Schuldenbremse und die europäischen Stabilitätsregeln dürften dazu beitragen, eine nachhaltige Finanzpolitik zu fördern.

    An die beiden Vorträge schloss sich eine Podiumsdiskussion an. Über die Frage „Sind die öffentlichen Haushalte gerüstet für zukünftige Herausforderungen?“ diskutierten die beiden Vortragenden sowie der Berliner Finanzsenator Dr. Matthias Kollatz, der nordrhein-westfälische Finanzminister Lutz Lienenkämper, der Vorsitzende des Beirats des Stabilitätsrats, Prof. Dr. Thiess Büttner und Staatssekretär Werner Gatzer. Moderiert wurde die Diskussion von Dr. Ursula Weidenfeld. Zunächst wurde die Eingangsthese aufgegriffen und erörtert, inwiefern die positive wirtschaftliche Entwicklung sowie das günstige Zinsniveau die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beziehungsweise die Einhaltung der Schuldenregeln begünstigt haben. Weitgehender Konsens bestand, dass bei der Politik aufgrund der Einführung der Schuldenbremse ein Umdenken eingesetzt habe. Die Erkenntnis reife bei vielen Beteiligten, dass nicht mehr alles über neue Schulden zu lösen sei, da die Budgetrestriktion die Politik zwinge, Prioritäten zu setzen. Dies habe zur Senkung der öffentlichen Schulden in den vergangenen Jahren beigetragen. Es wurde die Meinung vertreten, dass die öffentlichen Haushalte noch nicht ausreichend gerüstet seien für die zukünftigen Herausforderungen. Auf die Finanzpolitik kämen vielfältige Herausforderungen zu, wie der demografische Wandel oder die Durchführung von Investitionen zur Modernisierung und Erhaltung der Infrastruktur. Auch könne nicht davon ausgegangen werden, dass die konjunkturelle Entwicklung weiterhin so positiv verlaufe. Zukünftig sei die Politik daher noch stärker gefordert, Ausgaben zu priorisieren beziehungsweise diese regelmäßig auf den Prüfstand zu stellen.

    Chancen und Grenzen des Föderalismus

    Im zweiten Teil der Tagung standen finanzverfassungsrechtliche Fragen im Mittelpunkt der Veranstaltung. Prof. Dr. Stefan Korioth stellte zunächst einen Referenzrahmen für die Diskussion her, indem er zu Konzepten und Interessen im deutschen Finanzföderalismus seit 1949 vortrug. Im Anschluss widmete sich Dr. Jörg Dräger, Mitglied des Vorstands der Bertelsmann Stiftung, speziell den aktuellen Problemen des Bildungsföderalismus.

    Zunächst wurden die Entwicklungen in der Finanzverfassung aufgezeigt: Die vertikale Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern nach Staatsfunktionen wurde 1949 fortgeführt. Es wurden u. a. eine Trennung von Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenz vorgenommen und der horizontale Länderfinanzausgleich verfassungsmäßig festgeschrieben. Die Finanzordnung sei damals zunächst als zeitlich begrenzter Auftakt verstanden worden. 1955 erfolgte die Verankerung des Steuerverbunds von Bund und Ländern, der die Einkommen- und Körperschaftsteuer umfasste. Auch bekam der Bund erstmalig die Möglichkeit, Bundesergänzungszuweisungen als abschließende Stufe des Finanzausgleichs vorzusehen. 1969 wurde aus dem kleinen ein großer Steuerverbund. Die Umsatzsteuer kam hinzu. Außerhalb des Finanzausgleichs wurden die Gemeinschaftsaufgaben und die Investitionshilfekompetenz des Bundes geschaffen. Die Finanzordnung von 1969 sei langlebig und leistungsfähig gewesen. So habe sie die Bewältigung der finanzföderalen Seite der deutschen Einigung – und zwar ohne Verfassungsänderung – ermöglicht. Prof. Korioth würdigte in diesem Zusammenhang die Verfassungsänderungen aus dem Jahr 2017 kritisch, da durch den Wegfall des Länderfinanzausgleichs „das bündische Einstehen“ der Länder füreinander ab 2020 wegfalle. Auch sei das Gewicht des Bundes durch die neuen Bundesergänzungszuweisungen und die Bundesermächtigungen für Investitionshilfen zu groß geworden. Die Länder hätten Gestaltungsmöglichkeiten und Kompetenzen gegen finanzielle Dotationen abgegeben. Dies habe gravierende Konsequenzen für das föderale System. Künftig sei in Ruhe über den Zustand und die Zukunft der föderalen Ordnung nachzudenken.

    Unter Finanzverfassung

    versteht man alle Regelungen, die das öffentliche Finanzwesen betreffen. Dazu gehören das Recht, zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben Steuern und andere Abgaben zu erheben, sowie die Verteilung dieser Einnahmen auf die verschiedenen staatlichen Ebenen. Ferner wird die Ausgabenzuständigkeit zwischen den staatlichen Ebenen abgegrenzt, d. h. festgelegt, wer z. B. den Bau von Schulen, Krankenhäusern und Straßen finanziert. Die entsprechenden Vorschriften sind für die Bundesrepublik Deutschland in den Art. 104a bis 108 des Grundgesetzes (GG) zu finden. Sie regeln die zwischen Bund und Ländern geteilte Finanzhoheit sowie die Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, die Verteilung der Ausgabenlasten, die Gesetzgebungskompetenz in Steuerangelegenheiten, die Steuerertragsverteilung, die Zuständigkeiten der Finanzverwaltung und die Finanzgerichtsbarkeit. In einem weiteren Sinne gehören zur Finanzverfassung auch die Vorschriften des Haushaltsverfassungsrechts (Art. 109 bis 115 GG). Sie enthalten Regelungen zum Haushaltswesen von Bund und Ländern, zur Vermögens- und Schuldenwirtschaft sowie zu ihrer Kontrolle durch Parlament und Rechnungshof.

    Im Bildungsbereich machte Dr. Dräger deutlich, dass Kernindikatoren wie Leistungsstärke und Chancengerechtigkeit spürbare föderale Divergenzen anzeigten. Dies führe zu einem Ungerechtigkeitsempfinden in der Bevölkerung und zu einer Legitimationskrise des Bildungsföderalismus. Ein Großteil der Bevölkerung fordere Verlässlichkeit und Einheitlichkeit des Bildungssystems. Insgesamt fehle es in vielen Bereichen an einheitlichen Standards, z. B. beim Ausbau der Kita-Betreuung und der Ganztagsschulen beziehungsweise der Schulkinderbetreuung, der Inklusion und der Einführung von digitaler Bildung. Dies führe zu einem Flickenteppich unterschiedlicher Angebote und zu mangelnder Verlässlichkeit für Bürgerinnen und Bürger. Auch verursache die zunehmende Komplexität der Bildungsaufgaben eine unklare Aufgabenverteilung. Diesen Herausforderungen müsse mit einer Reform der Kultusministerkonferenz sowie einer Einrichtung eines Nationalen Bildungsrats begegnet werden, um gemeinsame Ziele festzulegen und Handlungsempfehlungen zu entwickeln. Auch werde die Ausweitung der Bildungsaufgaben einen steigenden Finanzbedarf verursachen. Eine finanzielle Besserstellung der Länder sei daher erforderlich.

    Abschließend diskutierten die beiden Vortragenden zusammen mit Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistags, Anja Hajduk, Stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, und Staatssekretär Dr. Rolf Bösinger über die Zukunft des Föderalismus. Moderiert wurde die Diskussion wiederum von Dr. Ursula Weidenfeld. Im Mittelpunkt der Debatte stand die Frage, inwieweit im föderalen Gefüge ein Zentralisierungsdruck zu beobachten sei. In der Diskussionsrunde überwog die Ansicht, dass die Länder ihre Kompetenzen gegen Finanzmittel eintauschen würden. Der Bund erlange über die Finanzmittel Steuerungsrechte in Bereichen, für die originär die Länder zuständig seien. Die Zuständigkeiten zwischen den föderalen Ebenen sollten aber klar sichtbar sein und nicht durch Mischfinanzierungen verwischt werden. Nur so könne die Transparenz hinsichtlich der politischen Verantwortlichkeiten gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern gewährleistet werden. Der Bundesstaat schütze die Vielfältigkeit, die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit. Auch sei es entscheidend, die zuständige Ebene mit ausreichend Finanzmitteln zur Erfüllung ihrer Aufgaben auszustatten. Aus der Diskussion über den Bildungsföderalismus ging hervor, dass die bildungspolitischen Aufgaben künftig wachsen werden. Daher sollten Kooperationen zwischen den föderalen Ebenen möglich sein, allerdings ohne die Transparenz der politischen Verantwortung einzuschränken. Im Panel bestand Einvernehmen darüber, dass trotz der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab 2020 auch weiterhin über die Zukunft des Finanzföderalismus zu diskutieren sei.

    Fazit

    Die Auftaktveranstaltung des Föderalen Forums stieß auf reges Interesse. Der Austausch zwischen den Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung war facettenreich und zugleich fachlich überaus anregend. Insgesamt zeigten die Diskussionen, dass die Finanzpolitik – trotz erfolgreicher Konsolidierung – in den nächsten Jahren vor großen Herausforderungen steht und daher eine nachhaltige Finanzpolitik essenziell ist. Die intensive Diskussion zum Stand des Föderalismus in Deutschland verdeutlicht, dass auch in Zukunft weitere Debatten über die Entwicklung der Finanzverfassung und die bundesstaatliche Finanzpolitik dringend notwendig sein werden. Hierfür wird das Föderale Forum künftig einen geeigneten Rahmen bieten.

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